B. MARDI 9 NOVEMBRE 2010 - EXAMEN DU RAPPORT DE MM. AUGUSTE CAZALET ET ALBÉRIC DE MONTGOLFIER, RAPPORTEURS SPÉCIAUX, SUR LA MISSION « SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES » ET L'ARTICLE 87 DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2011
Réunie le mardi 9 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et l'article 87 du projet de loi de finances pour 2011.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial . - La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » est particulière puisqu'elle comprend de nombreuses dépenses dites « de guichet », dont l'allocation aux adultes handicapés (AAH), le « RSA activité » ou encore l'allocation supplémentaire d'invalidité. Ce sont des dépenses obligatoires sur lesquelles il n'existe pas ou peu de marges de manoeuvre.
Les crédits sont répartis en cinq programmes de poids très différents. En effet, le plus petit programme de la mission, consacré à l'égalité entre les hommes et les femmes, mobilise 18,6 millions d'euros de crédits, alors que le programme « Handicap et dépendance » rassemble plus de 9,8 milliards d'euros.
Au total, la dotation budgétaire s'élève à près de 12,37 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Ce montant, en diminution de 2,7 % par rapport à la précédente loi de finances, cache en réalité des évolutions importantes à l'intérieur de l'enveloppe globale.
Tout d'abord, le programme « support » de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » est désormais fusionné avec le programme « support » de la présente mission qui prend le nom de « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative ». Cela représente un transfert d'environ 430 millions d'euros.
Avec notre collègue Michel Sergent, rapporteur spécial de la mission « Sport », nous nous interrogeons sur le bien-fondé de ce rattachement qui obéit à une logique administrative mais ne permet pas de suivre avec précision les moyens affectés à une politique publique. La création de programmes « support », qui regroupent tous les moyens humains et matériels d'une mission, constitue une évolution critiquable au regard de l'esprit de la LOLF, mais cette remarque dépasse le cadre de l'examen de la présente mission.
Par ailleurs, la disparition définitive de « l'allocation de parent isolé » (API) conduit à minorer de près de 170 millions d'euros le programme « Actions en faveur des familles vulnérables ». C'est une modification structurelle de ce programme. L'API est en effet devenue le « RSA socle majoré » dont la charge est supportée par les conseils généraux. La compensation financière relative à cette extension de compétences est prévue par l'article 25 du projet de loi de finances.
Enfin, sur le programme « Lutte contre la pauvreté », qui finance le « RSA activité », nous constatons une diminution des crédits de plus de 900 millions d'euros. Mais l'enveloppe votée l'année dernière était très largement supérieure aux besoins, ce qui explique, par contrecoup, cette très forte baisse.
La légère réduction des crédits de la mission ne correspond donc pas à une volonté délibérée de réaliser des économies mais à des effets de périmètre. Nous observons que seul le programme « support », qui regroupe les moyens de fonctionnement adossés à la mission, contribue à la maîtrise des dépenses publiques en 2011 avec une diminution de sa dotation de 2,7 %.
Avec près de 7 milliards d'euros, la priorité budgétaire demeure l'allocation aux adultes handicapés, qui fait l'objet d'une revalorisation de 25 % sur la période du quinquennat. L'enveloppe qui lui est consacrée augmente ainsi de plus de 700 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2010.
Je voudrais indiquer que les crédits budgétaires ne donnent pas une vision exhaustive de la politique de solidarité. En effet, les trente dépenses fiscales principalement associées à la mission regroupent des montants supérieurs à l'ensemble des crédits : elles devraient atteindre 12,4 milliards d'euros en 2010. Sept d'entres elles représentent 80 % de la dépense totale. Il est toutefois regrettable que ces dépenses fiscales ne soient pas accompagnées d'une analyse plus fine de leurs effets au regard des objectifs initialement recherchés.
J'indique enfin que la programmation budgétaire pluriannuelle prévoit une augmentation des crédits de la mission de 3,4 % par an jusqu'en 2013. Un effort significatif est entrepris en faveur de l'AAH dont nous connaissons le très fort dynamisme. Notre récent contrôle budgétaire mené avec notre collègue Paul Blanc, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a montré que cette dépense croît au minimum de 5 % par an. Nous nous félicitons par conséquent que la programmation triennale ait pris en considération ce facteur important.
Pour autant, il convient d'être réaliste. Nous ne disposons que de faibles marges de manoeuvre sur cette mission. Tout dérapage d'une dépense telle que l'AAH conduira nécessairement à dépasser les plafonds inscrits dans la loi de programmation des finances publiques 2011-2014.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial . - Le programme « Lutte contre la pauvreté » a prioritairement retenu notre attention. Il finance, à travers le Fonds national des solidarités actives (FNSA), le « RSA activité », c'est-à-dire le complément de revenus versé à ceux que l'on appelle les « travailleurs pauvres ».
En 2009, nous avions voté un amendement réduisant de 500 millions d'euros la subvention de l'Etat au FNSA. Nous avions en effet jugé que la montée en charge du « RSA activité » serait beaucoup plus lente que celle annoncée par le Gouvernement. Les faits nous ont donné raison ! Fin 2010, le FNSA connaîtra un excédent d'environ 1,3 milliard d'euros. Nous devons regretter que ce PLF soit en forme de « bis repetita ».
Du coté des dépenses, le Gouvernement prévoit, sans raisons dûment justifiées, que la montée en charge sera deux fois plus rapide en 2011 qu'en 2010.
Nous ne pensons pas, par exemple, que le « RSA jeunes » puisse constituer une dépense de 20 millions d'euros en 2010 et de 75 millions d'euros en 2011 alors que seulement 163 000 euros ont été consommés depuis le 1 er septembre, date d'entrée en vigueur du dispositif. Nous doutons fort que le FNSA soit amené à dépenser plus de 2,2 milliards d'euros en 2011.
Du côté des recettes, le Gouvernement nous propose un artifice budgétaire astucieux. Le FNSA pourrait s'auto-financer en 2011 et pourtant le Gouvernement préfère lui apporter une subvention de 700 millions d'euros. Il argue pour ce faire qu'il veut stabiliser sa contribution à ce montant pour les trois prochaines années tout en réduisant progressivement l'excédent de trésorerie du Fonds.
De fait, cette subtilité permet surtout de contourner la norme de progression des dépenses dite « zéro volume ». En effet, si le Fonds s'auto-finance en 2011, la contribution de l'Etat sera nulle. A l'inverse, en 2012, la part d'auto-financement sera réduite et l'Etat devra apporter une dotation d'équilibre.
En conséquence, d'une année sur l'autre, du point de vue du budget de l'Etat, la dépense serait en augmentation. Or compte tenu de la norme de progression des dépenses, cela contraindrait le Gouvernement à dégager des économies sur d'autres postes.
Nous constatons que ce montage budgétaire est en contradiction avec les principes d'annualité, d'unité et d'universalité budgétaires. Autant dire qu'il pourrait amener à vider de sa substance le concept « d'autorisation parlementaire ». Nous en avons récemment débattu avec la commission des affaires sociales lors de la présentation de notre contrôle budgétaire sur la mise en place du RSA.
De surcroît, il contribue à laisser subsister un excédent considérable dans le FNSA. Or l'expérience récente nous a appris qu'une telle situation conduit à financer des dépenses sans lien avec l'objet du Fonds tel que la prime de Noël ou même les investissements d'avenir.
C'est pourquoi, nous vous proposons de réduire la subvention du budget de l'Etat au Fonds de 700 à 100 millions d'euros, soit une diminution de 600 millions d'euros. Nous souhaitons que le Gouvernement tienne un langage de vérité sur les dépenses réellement financées par ce Fonds.
Nous vous présentons un premier amendement de 100 millions d'euros visant à sécuriser le financement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) portée par le programme « Handicap et dépendance » de la présente mission.
Nous préconisons ensuite, dans notre deuxième amendement, de réduire de 500 millions d'euros le déficit pour l'année prochaine.
Le Fonds resterait excédentaire de plus de 330 millions d'euros malgré ce prélèvement important. Nous ne mettons donc pas en péril le financement du RSA.
Je précise, à ce stade, que l'article 87 du projet de loi de finances, rattaché à la mission, a pour objet de faire financer le « RSA jeunes », pour l'année 2011, et le revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA), pour les années 2011 et 2012, par le FNSA.
Suite aux troubles sociaux outre-mer, le Gouvernement avait mis en place le RSTA en tant que précurseur du RSA. Il disparaît le 1 er janvier 2011, date d'entrée en vigueur du RSA outre-mer. A titre transitoire, le RSTA est maintenu pour ses bénéficiaires qui pourront le percevoir jusqu'au 31 décembre 2012, le temps pour eux de basculer dans le RSA. Il apparaît donc logique que cette dépense soit financée par le FNSA, sachant que RSTA et RSA s'adressent au même public et ne peuvent être cumulés.
En ce qui concerne le « RSA jeunes », déjà en 2010, par dérogation au droit commun du RSA, il est prévu que le FNSA le finance en totalité. Normalement, les conseils généraux devraient le prendre en charge en partie. Néanmoins, la complexité induite, notamment l'obligation de calculer une compensation aux départements, apparaît sans commune mesure avec la modestie de la dépense.
Nous sommes donc favorables à l'adoption, sans modification, de l'article 87 rattaché.
En ce qui concerne le programme « Actions en faveur des familles vulnérables », la disparition définitive de l'API conduit à stabiliser la dotation budgétaire autour de 230 millions d'euros. La grande majorité, plus de 210 millions d'euros, est destinée à financer les mesures de protection juridique des majeurs (tutelles, curatelles). En lien avec notre collègue Roland du Luart, rapporteur spécial de la mission « Justice », la commission va demander à la Cour des comptes un rapport d'évaluation de la réforme de 2007 sur la protection juridique des majeurs.
Par ailleurs, le programme porte une subvention de 3,25 millions d'euros pour l'Agence française de l'adoption (AFA). Nous vous proposons, dans notre troisième amendement, de réduire cette enveloppe d'un million d'euros car le fonds de roulement de l'Agence est proche de 3 millions d'euros, soit un peu moins que son budget annuel. Voilà déjà plusieurs années que l'AFA dégage des excédents importants en fin d'exercice, notamment parce qu'elle peine à remplir sa mission et que son activité n'augmente pas. Dans ces conditions, il convient de limiter la participation de l'Etat au budget de l'Agence. Mais, là encore, nous ne mettons pas en péril son fonctionnement.
Nous devons enfin déplorer une absence : celle du financement du Fonds national de la protection de l'enfance. Le FNPE devait être créé en application de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance. Son objet est de compenser aux départements les charges résultant de ladite loi. Le Gouvernement a longtemps refusé de prendre le décret nécessaire à sa création. En décembre dernier, le Conseil d'Etat l'a enjoint de le faire sous astreinte et le décret a été publié en mai 2010.
Pourtant, alors que la loi de finances doit prévoir, chaque année, la participation de l'Etat au FNPE, nous constatons qu'aucune ligne n'est inscrite à ce titre dans le présent projet de loi. Au final, le FNPE est doté, par la CNAF seulement, de 10 millions d'euros en 2010, 2011 et 2012. Les départements peuvent espérer recevoir, en moyenne, 70 000 euros !
Sur ce point, nous attendons des explications circonstanciées de la part du Gouvernement ainsi que des engagements fermes pour indemniser les départements.
En ce qui concerne le programme « Handicap et dépendance », nous observons que la budgétisation de l'AAH apparaît plus sincère cette année. Elle représente près de 7 milliards d'euros, soit plus de la moitié des crédits de la mission. Néanmoins, nous estimons qu'il est important de sécuriser cette dépense très dynamique par l'amendement que nous vous proposons.
Nous notons également un transfert de près de 47 millions d'euros aux MDPH, ce qui reflète un effort soutenu de la part de l'Etat.
Le programme « Égalité entre les hommes et les femmes » est de loin le plus faible de la mission, avec 18,6 millions d'euros. Notre commission des finances s'est souvent interrogée sur l'efficacité et la valeur ajoutée de certaines dépenses, compte tenu de la faiblesse des sommes prévues par rapport aux enjeux.
Pour la présente mission, les crédits d'intervention connaissent une légère diminution en 2011, mais, comme les années précédentes, ils seront « saupoudrés » entre près de 1 273 associations. Celles-ci reçoivent, en moyenne, une subvention d'environ 13 000 euros, mais le plus souvent cette somme ne dépasse pas 5 000 euros. Les associations d'envergure nationale voient, en revanche, leurs subventions maintenues à des niveaux élevés.
Nous demeurons par ailleurs dubitatifs sur les frais de gestion du programme. Nous avons calculé que pour 1,6 euro distribué sous forme de subventions, 1 euro est consommé en gestion !
Je terminerai par quelques observations sur le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » qui regroupe plus de 1,5 milliard d'euros pour un plafond d'emplois qui s'établit à 12 362 ETPT. 278 emplois seront supprimés en 2011 du fait du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux.
Les crédits du programme sont constitués, à plus de 80 %, par des dépenses de personnel, y compris les personnels des agences régionales de santé. 160 millions d'euros sont consacrés aux moyens matériels des administrations centrales et régionales dans le champ social, de la jeunesse et des sports.
Le programme verse aux vingt-six agences régionales de santé (ARS) une subvention pour charges de service public qui s'élève à près de 550 millions d'euros. Nous regrettons que le ministère ne nous ait pas transmis d'éléments détaillés permettant de justifier le montant de cette dotation.
Au total, les crédits inscrits sur ce programme sont en diminution de 2,7 %, ce dont il faut à la fois se féliciter et se plaindre car cet effort est encore éloigné de l'objectif de 5 % annoncé par le Gouvernement.
Sous le bénéfice de ces observations, nous vous proposons d'adopter nos trois amendements, d'adopter les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ainsi modifiés et d'adopter sans modification l'article 87 rattaché.
M. Jean Arthuis, président . - Je remercie nos rapporteurs spéciaux qui, par le biais de leurs amendements, sont à la recherche d'une plus grande sincérité des inscriptions budgétaires.
Mme Michèle André . - Les crédits consacrés à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, inscrits au programme 137 de la mission, sont en diminution de près de 6,7 % entre 2010 et 2011.
Les dépenses de personnel, qui en constituent la plus grande masse, sont transférées au programme de soutien. Je note que du fait du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, le service des droits des femmes et les structures déconcentrées, qui disposent, en 2010, de seulement 191 ETP doivent rendre, en 2011, 4 emplois.
Les dépenses d'intervention représentent désormais l'essentiel des crédits du programme. Elles s'élèvent en 2011 à 17,88 millions d'euros contre 16,79 millions d'euros en 2010, soit une hausse de 6,5 %. Mais si l'on neutralise les effets de transfert, ces crédits diminuent en réalité de 5,9 %.
Contrairement aux apparences, il s'agit donc bien d'un budget en réduction, et même en forte réduction. Si l'on considère que les crédits doivent diminuer, automatiquement, de 5 % chaque année, nous constatons l'effort qui est demandé et ce qu'il reste pour le bon fonctionnement du Service du droit des femmes. Pas grand-chose !
L'année prochaine, je serai heureuse que, sur ces points, la Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes puisse travailler avec les rapporteurs spéciaux.
Vous faites état d'une direction du programme floue. Comment pourrait-il en être autrement ? Il n'y a pas de direction : l'égalité entre les hommes et les femmes ne fait pas partie des priorités du ministre.
Nous constatons des économies sur les petites associations, celles qui luttent contre les mariages forcés ou les mutilations sexuelles ou encore celles qui apportent des informations sur la contraception. Je trouve véritablement que le sacrifice est énorme.
L'égalité professionnelle doit demeurer une priorité pour que, nous l'avons vu lors du débat sur les retraites, les femmes ne jouissent pas systématiquement d'une pension plus faible.
Le prix de la vocation scientifique et technique n'est peut-être pas suffisant mais il convient de ne pas raboter le peu qui existe alors que les filles hésitent toujours à s'orienter vers les filières scientifiques.
Les crédits de l'action « Accès des femmes aux responsabilités et à la prise de décision » diminuent de 12 % en 2011 et s'établissent à 490 000 euros. Il s'agit d'une petite dotation mais qui sert à financer des actions d'information en direction des entreprises pour favoriser l'accès des femmes aux responsabilités, un thème essentiel comme l'ont encore récemment montré nos débats sur les propositions de lois relatives à la représentation équilibrée des femmes et des hommes dans les conseils d'administration des entreprises.
De même, les crédits de l'action « Articulation du temps de vie » diminuent de 11 %. Cette enveloppe de crédits, certes modestes (149 000 euros en 2011) est consacrée à des actions de sensibilisation et de formation des élus locaux et des responsables d'entreprises à la problématique de la conciliation entre vie personnelle et vie familiale si importante pour l'emploi des femmes.
Je regrette qu'une politique d'économie budgétaire, au demeurant nécessaire compte tenu de l'état de nos finances publiques, pèse aussi lourdement sur des enveloppes modestes par leur volume financier mais essentielles par leur portée sociale.
Lors de la mission de contrôle que j'ai effectuée dans les préfectures, j'ai vu les difficultés des délégués départementaux. Ils reçoivent les enveloppes de subventions en septembre. Comment peuvent-ils faire correctement leur travail dans ces conditions ? Comment peut-on sécuriser des associations ?
Il n'y a pas de volonté politique et le prix à payer sera lourd.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial . - Nous avons effectivement souligné la faiblesse de la dotation budgétaire de ce programme au regard des enjeux qui s'y attachent.
J'admets que nous avons été accaparés par des programmes pour lesquels l'enveloppe de crédits est très supérieure et nous acceptons bien volontiers de travailler, l'année prochaine, avec la Délégation aux droits des femmes. Ce n'est pas parce que le programme est plus faible en termes de montants qu'il ne mérite pas que l'on s'y intéresse de manière approfondie.
Au demeurant, ce budget ne reflète pas la totalité des interventions publiques en ces matières puisque, bien souvent, les communes ou les conseils généraux apportent également des subventions aux différentes associations.
Mme Michèle André . - Ce programme représente le plus faible montant de crédits et il est encore diminué. Ne serait-il pas concevable de redonner un peu de marges de manoeuvre au Service du droit des femmes ? Nous ne pouvons pas retirer autant de moyens alors qu'ils sont aussi importants. Je reçois de nombreux courriers qui me disent que la réduction de 40 % d'une subvention signe l'arrêt de mort de certaines associations.
M. Jean Arthuis, président . - N'y a-t-il pas quelques excédents sur le RSA ?
M. Jean-Paul Alduy . - Les actions mentionnées par notre collègue Michèle André sont partenariales : l'Etat intervient aux cotés des communes ou des conseils généraux. Dès lors qu'il se désengage, l'insuffisance des moyens devra être palliée par les collectivités territoriales. C'est une exigence du terrain !
Il importe également de regarder si les sommes versées par l'Etat engendrent réellement un effet de levier.
Mme Marie-Hélène des Esgaulx . - Je suis sensibilisée sur le fonctionnement du Conseil national d'accès aux origines personnelles, le CNAOP, qui aide les enfants nés sous X à faire des recherches d'ascendance. Or son activité est insuffisante. Cette structure n'apporte rien ni aux conseils généraux, vers lesquels les personnes concernées se tournent souvent en priorité, ni à celles-ci. Le CNAOP enterre tous les dossiers. Sa gestion est purement administrative, sans considération pour les personnes qui font des demandes.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial . - Le CNAOP ne dispose pas de ligne identifié dans la mission. Il s'agit d'une structure administrative qui fonctionne avec les crédits de l'administration centrale. J'entends votre demande et nous regarderons avec attention les moyens du CNAOP.
Mme Michèle André . - Je vais me rapprocher des rapporteurs spéciaux pour voir comment nous pourrions réaffecter des crédits vers le programme « Égalité entre les hommes et les femmes ».
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial . - Je crois que nous pourrons trouver des marges de manoeuvre. Néanmoins, il est probable que le Gouvernement annonce le versement de la prime de Noël qui, comme chaque année, n'est pas budgétée ab initio. Il conviendrait d'ailleurs de sortir de cette hypocrisie. Si c'est le cas, les excédents du FNSA seront en partie consommés.
La commission a alors adopté les trois amendements présentés par les rapporteurs spéciaux, puis a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ainsi modifiés ainsi que l'adoption, sans modification, de l'article 87 .
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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2010 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission tels qu'amendés lors de sa réunion du 9 novembre, ainsi que l'adoption, sans modification, de l'article 87. Elle a, en outre, décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des articles 87 bis et 87 ter .