II. UN VOLET FINANCIER RENVOYÉ À D'AUTRES TEXTES
Le projet de loi soumis au Sénat contient de nombreuses dispositions qui auront des conséquences financières importantes. Néanmoins, l'ensemble des recettes nouvelles destinées à assurer le rétablissement effectif de l'équilibre général des régimes de retraite à l'horizon 2018 seront inscrites dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale ou dans le projet de loi de finances pour 2011.
Si le choix de réserver aux textes financiers les mesures relatives aux impôts et contributions est parfaitement compréhensible, il reste qu'il rend plus difficile l'appréhension des conséquences de la réforme. Il est possible de se demander si des projets de loi aussi importants que celui-ci ne devraient pas à l'avenir être accompagnés de projets de loi de finances rectificatifs ou de projets de loi de financement rectificatifs afin de permettre à la représentation nationale d'examiner simultanément toutes les mesures constitutives de la réforme.
A. LES CONDITIONS DE L'ÉQUILIBRE EN 2018
Le plan de financement de la réforme des retraites repose avant tout sur les mesures d'âge et de convergence entre les régimes qui sont contenues dans le présent projet de loi.
Selon les projections du Gouvernement et tous régimes confondus, celles-ci devraient permettre d'assurer, à l'horizon 2018, un peu plus de la moitié des besoins : 40,9 % pour les mesures d'âge (après prise en compte de l'impact des mesures de solidarité et liées à la pénibilité) et 9,5 % pour les mesures de convergence entre les secteurs public et privé.
L'impact des mesures d'âge résulterait, pour environ les deux tiers, d'une réduction des dépenses et, pour le tiers restant, d'une croissance du produit des cotisations sociales liée au maintien de salariés en activité au-delà des seuils de soixante et soixante-cinq ans.
L'impact des mesures de convergence correspondrait pour moitié à des hausses de recettes, du fait de l'augmentation des cotisations salariales des fonctionnaires, et pour moitié à des économies sur les dépenses, notamment dues à la fermeture du dispositif de départ anticipé pour les parents de trois enfants.
Les autres éléments du bouclage financier comprennent :
- l'engagement de l'Etat employeur de maintenir son effort annuel net à 15,6 milliards d'euros ; celui-ci correspond en réalité au déficit du régime des fonctionnaires de l'Etat en 2010, étant admis que le taux de cotisations employeur acquitté par l'Etat reste celui de 2000, conformément à la convention adoptée par le conseil d'orientation des retraites ;
- la perspective d'un basculement progressif des cotisations d'assurance chômage vers l'assurance vieillesse à compter de 2015 ;
- la mobilisation de recettes nouvelles dès 2011 ;
- le traitement des déficits cumulés de 2011 à 2018.
Les projets de loi de financement de la sécurité sociale et de finances pour 2011 devraient contenir les mesures liées à ces deux derniers piliers de la réforme.
Le tableau ci-après retrace le détail de l'impact financier de chacun de ces éléments sur le solde de l'ensemble des régimes de retraite entre 2011 et 2020.
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Impact financier de la réforme sur l'ensemble des régimes de retraite |
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|
(en milliards d'euros) |
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2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
|
Rappel solde avant réforme |
- 32,3 |
- 35,1 |
- 36,6 |
- 38,1 |
- 38,7 |
- 39,4 |
- 40,3 |
- 41,1 |
- 42,3 |
- 43,5 |
- 45 |
|
Impact annuel mesures d'âge |
0 |
1,7 |
5 |
6,7 |
7,4 |
9,5 |
14 |
17,1 |
18,6 |
19,1 |
20,2 |
|
Effort net de l'Etat |
15,6 |
15,6 |
15,6 |
15,6 |
15,6 |
15,6 |
15,6 |
15,6 |
15,6 |
15,6 |
15,6 |
|
Basculement Unedic |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0,4 |
0,6 |
0,8 |
1 |
1,2 |
1,4 |
|
Recettes supplémentaires |
0 |
3,7 |
3,9 |
4 |
4,1 |
4,1 |
4,2 |
4,3 |
4,4 |
4,5 |
4,6 |
|
Mesures de solidarité |
0 |
- 0,1 |
- 0,3 |
- 0,5 |
- 0,6 |
- 0,8 |
- 1 |
- 1,1 |
- 1,3 |
- 1,4 |
- 1,6 |
|
Mesures de convergence public-privé |
0 |
0,4 |
1 |
1,6 |
2,2 |
2,7 |
3,2 |
3,6 |
4 |
4,5 |
4,9 |
|
Solde après réforme |
- 16,7 |
- 13,7 |
- 11,4 |
- 10,7 |
- 10,1 |
- 7,8 |
- 3,7 |
- 0,9 |
0 |
- 0,1 |
0,1 |
|
Taux de couverture du solde |
48,3 % |
60,9 % |
68,9 % |
71,9 % |
73,9 % |
80,2 % |
90,9 % |
97,8 % |
100,1 % |
99,7 % |
100,3 % |
|
Déficit cumulé depuis 2011 avant réforme |
0 |
68 |
105,9 |
146,2 |
187,8 |
230,9 |
275,8 |
322,4 |
371,1 |
422,0 |
475,4 |
|
Déficit cumulé depuis 2011 après réforme |
0 |
13,7 |
25,3 |
36,6 |
47,4 |
56,1 |
60,9 |
63 |
64,3 |
65,7 |
66,9 |
|
Source : ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique |
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Comme s'y est, dès le départ, engagé le Gouvernement, le plan de financement ainsi retenu ne comporte, sinon à la marge ou de façon très graduée, ni baisse de pensions, ni hausse de cotisations .