II. L'ANALYSE DES PROGRAMMES D'UNE MISSION HÉTÉROGÈNE
A. UN PROGRAMME 167 « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE » QUI SE CONCENTRE AUTOUR D'UNE ACTION
L'année 2009 correspond à un recentrage du programme sur deux actions dont principalement la JAPD.
Deux actions, « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » et « Communication », du programme 167 ont été transférées vers le programme 212 « Soutien à la politique de défense » de la mission « Défense ». Cette évolution du périmètre du programme 167 a pour principale conséquence le renforcement du caractère hégémonique de l' action 1 « Journée d'appel de préparation à la défense» qui concentre 95,6 % des AE en 2009, l'action « Politique de mémoire » apparaissant résiduelle.
1. Une relative sous-consommation budgétaire
Le taux de consommation des crédits ouverts au titre du programme 167 s'élève à 95,5 % en CP. Une particularité de ce programme tient au constat qu'à la différence des autres programmes de la mission, les dépenses de personnels y occupent une place importante puisqu'elles représentent 118,8 millions d'euros sur les 154,3 millions d'euros du programme en CP, soit près de 77 % des dépenses.
Au delà de ces quelques remarques liminaires, il est à signaler que le programme 167 reçoit de la mission « Défense » à hauteur de 17,28 millions d'euros un abondement de plus de 11 % du montant des dotations qui vient ainsi s'ajouter aux 154,3 millions initiaux. Cet abondement provient du programme 146 « Équipement des forces » pour 6,06 millions d'euros, du programme 178 « Préparation et emploi des forces » pour 1,06 million et du programme 212 « Soutien de la politique de défense » pour 10,16 millions.
a) Un programme marqué par les restructurations de la DSN
L' action 1 « Journée d'appel de préparation à la défense » est marquée par le projet de réforme du service national engagé dès 2008, qui est entré le 1 er janvier 2009 dans sa phase opérationnelle. La réorganisation de la chaîne du service national s'est traduite par :
- la dissolution des directions interrégionales de Paris et de Lyon ;
- la dissolution du centre du service national d'Ajaccio ;
- la création des établissements du service national Île-de-France à Versailles et Sud-Est à Lyon, issus de la transformation et de la restructuration de neuf bureaux ou centres du service national.
Cette action a consommé 146,5 millions d'euros en CP dont 118,8 millions pour les dépenses de personnel soit la totalité des dépenses de titre 2 du programme 167. La loi de finances initiale pour 2009 prévoyait des dépenses de personnel à hauteur de 126,3 millions. La rationalisation engagée au sein de la DSN peut expliquer en partie cette baisse. Ainsi, selon les chiffres du rapport annuel de performances annexé à la loi de règlement, les effets des schémas d'emplois 2008 et 2009, corrigés de diverses mesures catégorielles et générales, participent pour 5 millions d'euros à la baisse des dépenses de personnel.
Ceci se traduit dans les effectifs puisque pour une prévision de 2 587 équivalents temps plein travaillé (ETPT) pour le programme 167 en loi de finances initiale, la réalisation 2009 est de 2 347 ETPT soit un écart de 239 ETPT si on prend en considération 1 ETPT transféré hors du ministère. Les responsables du programme expliquent ainsi que les agents dont le poste est appelé à être supprimé dans les prochaines années anticipent leur départ quand une opportunité se présente.
Cependant, l'effet mécanique en termes de diminution des effectifs n'explique pas la totalité de la baisse des dépenses de personnel. Les données du rapport annuel de performances permettent à votre rapporteur spécial de souligner une faiblesse dans la prévision .
A titre d'exemple, on remarque une étonnante incapacité à obtenir des prévisions fiables en termes de coût d'entrée et de sortie du programme des personnels civils de catégorie A et des officiers au sein de cette action. Ainsi, le coût d'un personnel civil de catégorie A, estimé à 31 324 euros en entrée et 58 748 euros en sortie, est surévalué de près de 20 % en entrée et de 23 % en sortie. A l'inverse, le coût d'un officier, estimé à 21 409 euros en entrée et 51 393 euros en sortie, est pour sa part sous-évalué de 55 % en entrée et de 18 % en sortie.
Pour ne prendre que la catégorie des officiers, en considérant d'une part les coûts unitaires et, d'autre part les prévisions et réalisations d'emplois pour 2009 - 21 entrées prévues et 22 réalisées, 30 sorties prévues et 47 réalisées - on passe d'une économie prévue de 1,1 million d'euros à une économie réalisée de 2,1 millions d'euros soit un écart de prévision budgétaire de 1 million d'euros pour cette seule catégorie de personnels.
Votre rapporteur spécial ne peut qu'encourager une meilleure prévisibilité de la gestion des ressources humaines qui permettra d'établir un budget le plus en phase possible avec la réalité.
Enfin, à l'optimisation revendiquée du fonctionnement de la DSN, s'ajoute la baisse plus importante que prévue dans le PAP 2009 du nombre de jeunes participants à la JAPD qui peut expliquer certains décalages de chiffrages.
Par ailleurs le programme 167 a contribué au programme 743 du compte d'affectation spéciale CAS « Pensions » par le versement en 2009 de 38,5 millions d'euros pour une prévision de 42,2 millions d'euros. Il a également abondé à hauteur de 1,15 million d'euros le programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense » au travers du Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État.
b) L'étonnante absence de prévision en matière de commémorations
L' action 2 « Politique de mémoire » était dotée de 7 millions d'euros de CP en loi de finances initiale pour 2009. Grâce à un mouvement interne au programme en provenance de l'action 1 de 810 000 euros, soit plus de 10 % de la ligne des CP de cette action, destinés au financement de la commémoration du soixante-cinquième anniversaire du débarquement, le montant des crédits exécutés s'est élevé à 7,81 millions d'euros .
Sur cette somme, 2,42 millions ont été dépensés en interventions au travers de transferts à des collectivités essentiellement pour la préparation de cérémonies commémoratives, 1,12 million a été consacré aux dépenses d'investissement et 4,27 millions en dépenses de fonctionnement.
Sur les 3,5 millions d'euros de dépenses d'investissement prévues en loi de finances initiale pour cette action, seul 1,12 million a été donc réellement exécuté essentiellement pour des travaux de rénovations de sépultures et de nécropoles. Dans son rapport pour la loi de finances initiale 2009, votre rapporteur spécial s'était félicité que 3,5 millions d'euros soient consacrés « en 2009 et pour les années suivantes aux travaux de sépulture de guerre et à la création de lieux de mémoire » en particulier en prévision des commémorations de la Première Guerre mondiale.
La différence entre l'enveloppe initiale et la dépense réalisée (3,5 - 1,12 millions d'euros) se répartit à hauteur de 1,65 million d'euros de CP pour la rénovation et l'entretien de nécropoles mais en dépenses de fonctionnement, et 0,75 million consacré à la commémoration du débarquement.
Ainsi entre le redéploiement en interne de 0,75 million d'euros et l'abondement de 0,81 million de l'action 1, cette action aura consacré une partie non négligeable de ses crédits à cette commémoration, ce qui s'est traduit par exemple par une augmentation de 120 % des crédits consommés par rapport à la loi de finances initiale pour les « relations publiques : frais de représentation et de manifestation » de cette action qui passent de 990 000 euros en prévision à 2,18 millions exécutés.
Votre rapporteur spécial, tout en notant le bien fondé de ces commémorations, s'interroge donc sur l'absence de prévision d' une dépense qui pouvait pourtant apparaître comme aisément envisageable, celle de la commémoration du soixante-cinquième anniversaire du débarquement de Normandie .