2. 94,4 % de la réserve de précaution a fait l'objet d'un dégel
En application de l'article 51 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et suivant les instructions de la direction du budget, la mise en réserve des crédits pour l'année 2009 a été fixée, après déduction de l'amendement de taxation transversale adopté pour le financement des mesures en faveur de l'emploi, à :
- 0,5 % des AE et des CP ouverts sur le titre 2 ;
- 5 % des AE et CP ouverts sur les autres titres.
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Utilisation de la réserve de précaution en 2009 |
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(en millions d'euros) |
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Montant initial de la réserve |
Gestion 2009 |
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Titre 2 |
Hors Titre 2 |
Titre 2 |
Hors Titre 2 |
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Dégel |
Annulation |
Dégel |
Annulation |
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Programme 140 |
85,86 |
2,59 |
85,86 |
0 |
2,59 |
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Programme 141 |
142,28 |
0 |
142,28 |
0 |
0 |
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Programme 230 |
8,47 |
37,82 |
8,47 |
0 |
28,52 |
9,3 |
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Programme 139 |
31,03 |
31,82 |
31,03 |
0 |
31,82 |
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Programme 214 |
6,58 |
24,68 |
6,58 |
0 |
7,48 |
17,2 |
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Programme 143 |
8,67 |
18,52 |
0,79 |
0 |
18,52 |
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Total MIES |
282,89 |
115,43 |
275,01 |
0 |
88,93 |
26,5 |
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Source : Note d'exécution budgétaire - Cour des comptes- Mai 2010 |
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La réserve de précaution s'est élevée sur l'ensemble des programmes à 398,32 millions d'euros , dont 71 % sur les dépenses de personnel (titre 2).
La quasi totalité des crédits mis en réserve sur le titre 2 - la totalité en ce qui concerne les programmes du MEN- a été « dégelée » traduisant une gestion relativement tendue de ces crédits et l'absence de marges de manoeuvre notamment au ministère de l'éducation nationale . Le dégel des crédits mis en réserve sur les programmes de ce ministère a servi ainsi à couvrir la paye du mois de décembre.
S'agissant des crédits hors titre 2, les crédits mis en réserve ont fait l'objet d'un dégel à hauteur de 77 %. Il convient de souligner que l'effort de maîtrise que suppose la mise en réserve de 5 % des crédits des programmes est difficile à opérer lorsqu'il s'applique à un programme dans lequel les dépenses sont quasiment toutes obligatoires, comme dans le programme relatif à l'enseignement privé.
3. La fongibilité asymétrique en 2009, un exercice purement technique pour les gestionnaires
En 2009 , les mesures de fongibilité asymétrique ont porté sur 37,6 millions d'euros , contre 34,4 millions d'euros en 2008 et 119,8 millions d'euros en 2007. Le programme « Enseignement technique agricole » réalise 42,8 % de la fongibilité de l'ensemble de la mission.
a) Une fongibilité asymétrique contrainte par deux dispositifs
Deux dispositifs expliquent 78,2 % des mouvements de fongibilité asymétrique.
La mesure la plus importante concerne le programme « Enseignement technique agricole » où la fongibilité asymétrique a représenté 15,8 millions d'euros , soit 2,32 % des crédits du titre 2 (dépenses de personnel) du programme votés en LFI.
Cette somme correspond au paiement d'heures d'enseignement des classes sous-contrat dans la limite de 15 % du total de ces heures (subvention dite de l'article 44). Ces crédits inscrits en PLF au titre des dépenses de personnel font, chaque année, l'objet en gestion d'une mesure de fongibilité asymétrique.
La seconde mesure concerne le financement de la mise en oeuvre du droit d'accueil des élèves dans les écoles maternelles et élémentaires. 13,9 millions d'euros , dont 0,3 million d'euros au titre de l'enseignement privé, ont été reversés aux communes par l'Etat à partir des retenues sur salaire pour service non fait. Le coût du droit d'accueil représenterait environ 44 % des retenues pour grèves.
Il convient également de noter que sur les quinze décisions de fongibilité asymétrique, trois mesures, totalisant 2,8 millions d'euros, correspondent à la compensation du coût du détachement des personnels auprès de certaines associations et antérieurement mis à disposition de ces associations et rémunérés sur le titre 2.
b) Une fongibilité asymétrique éloignée des objectifs de bonne gestion
Les efforts de gestion représentent seulement 530 137 d'euros, soit 1,3 % des crédits ayant fait l'objet d'une fongibilité asymétrique . Cette somme est en nette diminution par rapport à 2008 (4,56 millions d'euros) et à 2007 (56 millions d'euros).
Cette situation s'explique logiquement par les tensions qui pèsent depuis 2008 sur la gestion des dépenses de personnel : l'importance des mesures non budgétées en loi de finances initiale, à savoir en particulier l'impact du relèvement du point de la fonction publique ou du glissement vieillesse technicité (GVT), prive les gestionnaires de programme de toute marge de manoeuvre.
Par ailleurs, sur la base du rapport du contrôleur budgétaire et comptable ministériel, votre commission s'étonne que certains mouvements de fongibilité asymétrique aient été autorisés alors même que les prévisions d'exécution du titre 2 (dépenses de personnel) de certains programmes faisaient apparaitre un déficit pour la paye de décembre.