II. LE BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »
A. UN EXCÉDENT BUDGÉTAIRE QUI MASQUE DE RÉELLES DIFFICULTÉS
Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) rassemble depuis 2009 la quasi-totalité des activités régaliennes et de prestations de services de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC). Il a ainsi fait l'objet d'importants changements de périmètre avec le transfert d'une partie des crédits de l'ancien programme 225 « Transports aériens », de 1 015 ETPT du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » et de 517 ETPT vers l'Ecole nationale d'aviation civile (ENAC), opérateur unique de la DGAC.
Après avoir déjà connu trois exercices déficitaires de 2006 à 2008 (le déficit mentionné dans le RAP étant inférieur au déficit comptable), le BACEA a vu sa situation se dégrader sensiblement en 2009 , tant sous l'effet de la conjoncture économique qui a directement impacté les redevances les plus importantes, que d'une incapacité à contenir réellement les dépenses de personnels. Il en est résulté un déficit d'exploitation de 57,6 millions d'euros , contre 70,9 millions d'euros en 2008, et un résultat net comptable négatif de 29,9 millions d'euros.
L'exercice 2009 se solde toutefois par un excédent budgétaire de 111 millions d'euros , l'excédent en capital de 168,7 millions d'euros né du recours à l'emprunt (depuis 2005, via des avances du Trésor à taux préfixé) ayant permis de compenser largement le déficit d'exploitation.
L'ajustement budgétaire a été réalisé en deux étapes , par la loi de finances rectificative (LFR) pour 2009 du 20 avril 2009 et le décret d'avance n° 2009-1512 du 8 décembre 2009. Il s'est traduit par une révision à la baisse des prévisions de recettes d'exploitation, des mesures d'économies à hauteur de 30 millions d'euros sur le programme 612 « Navigation aérienne », et surtout par une forte hausse de l'endettement net , de 173,9 millions d'euros.
B. UNE GESTION PLUS TRANSPARENTE MAIS PAS TOUJOURS CONFORME À LA LOLF
1. La LOLF induit certaines contraintes sur la gestion du budget annexe
L'adaptation du budget annexe à la LOLF n'est pas sans créer des difficultés, car celle-ci contraint plusieurs aspects de la gestion :
- les référentiels budgétaire et comptable sont distincts et s'articulent mal pour la perception des redevances, comptabilisées en droits constatés et qui font l'objet de deux mécanismes correcteurs (l'un budgétaire en loi de règlement, l'autre comptable en fin d'exercice n+1), toutefois en voie d'extinction ( cf . infra ). Certaines opérations d'inventaire sont susceptibles d'être comptabilisées sans équivalent budgétaire. Le résultat budgétaire peut donc différer du résultat comptable , et s'est révélé supérieur sur les trois derniers exercices ;
- le BACEA ne peut placer sa trésorerie positive ni disposer d'un découvert temporaire , ce qui a contraint par exemple la DGAC à solliciter une avance de 65 millions d'euros en décembre 2009 pour couvrir un décalage de trésorerie ( cf . infra ). Un statut d'établissement public pour la DGAC, envisagé puis écarté en 2009 devant l'opposition des syndicats, aurait permis une plus grande souplesse de gestion ;
- l'esprit de l'article 18 de la LOLF est d'affecter les éventuels excédents de recettes en priorité au désendettement 108 ( * ) . Néanmoins compte tenu des déficits passés, l'excédent des recettes en capital en 2009 (par emprunts) a dû être affecté à la reconstitution du fonds de roulement à hauteur de 111 millions d'euros.
* 108 L'article 18 prévoit ainsi que « si, en cours d'année, les recettes effectives sont supérieures aux prévisions des lois de finances, les crédits pour amortissement de la dette peuvent être majorés à due concurrence, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé ».