EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi de la proposition de loi n° 422 (2008-2009) rétablissant une circonscription unique pour l'élection des représentants français au Parlement européen , présentée par M. Yvon Collin et plusieurs de ses collègues du groupe Radical, démocratique, social et européen et qui sera débattue en séance publique dans le cadre de l'ordre du jour réservé aux groupes d'opposition et minoritaires en application de l'article 29 bis de notre Règlement.
Ce texte vise à supprimer les huit circonscriptions établies par la loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 1 ( * ) et à revenir au système en vigueur de 1979 à 1999 , date des dernières élections européennes s'étant déroulées, en France, dans une circonscription unique.
À l'appui de cette initiative, les auteurs de la proposition de loi soutiennent que la réforme de 2003, qui visait à augmenter la participation électorale en donnant aux candidats aux élections européennes un ancrage territorial susceptible de permettre aux électeurs de mieux les identifier, et à améliorer la représentation de la diversité géographique de notre pays, n'a pas atteint ce double objectif. Ils contestent également la délimitation des circonscriptions établies pour l'élection des représentants de la France, qui leur semble dénuée de cohérence et de pertinence. Ils estiment, en outre, que la mise en place de plusieurs circonscriptions désavantage les petites formations politiques, qui n'ont parfois pas suffisamment de moyens humains, financiers et matériels pour mener campagne dans des circonscriptions à la fois nombreuses et étendues. Enfin et surtout, ils défendent l'idée que les députés européens élus dans un État-membre doivent représenter le peuple de cet État dans son intégralité , et non les citoyens d'un territoire, si bien que la création de circonscriptions n'était pas légitime dans son principe.
La présente proposition de loi doit donc être examinée en tenant compte tant des enjeux propres à une élection qui doit matérialiser la citoyenneté européenne , que des spécificités d'un État-membre aussi vaste et peuplé que la France .
I. LA RÉFORME DE 2003 : UNE MEILLEURE IDENTIFICATION DES ENJEUX ET DES ÉLUS EUROPÉENS
La mise en place de huit circonscriptions interrégionales en 2003 reposait sur la double volonté de répondre aux défauts de la circonscription unique, dont la remise en cause faisait l'objet d'un large consensus, et de donner une assise territoriale à des candidats jusqu'alors peu visibles et méconnus des électeurs .
A. UNE PROCÉDURE ÉLECTORALE LARGEMENT DÉTERMINÉE PAR LES TRAITÉS EUROPÉENS
Si les États-membres disposent de quelques marges de manoeuvre pour fixer le déroulement des élections de leurs représentants au Parlement européen, la procédure des élections européennes reste largement régie par l'Acte du 20 septembre 1976 , qui prévoit notamment la possibilité pour chaque État de constituer, sous certaines conditions, des circonscriptions.
1. Le Parlement européen : une assemblée dont la composition s'est adaptée aux mutations de l'Europe
Doté de prérogatives de plus en plus larges qui reflètent l'avancée du processus d'intégration communautaire, le Parlement européen s'est affirmé comme une institution cruciale dans l'architecture européenne . En effet, l'assemblée commune européenne était initialement une « Assemblée des communautés » 2 ( * ) dont les compétences étaient principalement consultatives et qui était composée de délégués des parlements nationaux des États-membres, et non d'élus ad hoc . Ainsi, le Parlement européen -dont l'élection au suffrage universel direct est prévue dès le traité de Rome du 25 mars 1957- n'est que tardivement doté d'une réelle légitimité démocratique : ce n'est qu'en 1979, à la suite de l'adoption de l'Acte du 20 septembre 1976 , que les représentants des États-membres sont, pour la première fois, élus directement par les citoyens.
Dans le même temps, les prérogatives du Parlement européen se sont, elles aussi, sensiblement accrues.
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Les pouvoirs du Parlement européen Les pouvoirs du Parlement européen ont été sensiblement renforcés avec l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne. Composé de 736 membres (751 à partir de 2014), il dispose de trois types de compétences : législative, budgétaire et de contrôle. Le Parlement européen élabore des actes législatifs communautaires. La procédure de codécision, qui interdit qu'un texte soit adopté sans l'accord du Parlement européen, est généralisée. Rebaptisée procédure législative ordinaire, elle est étendue à de nouveaux domaines (justice, affaires intérieures, législation agricole...). Cependant, l'initiative législative demeure l'apanage de la Commission, le Parlement européen pouvant seulement la solliciter afin qu'elle lui fasse des propositions de textes qu'il juge nécessaires. Les pouvoirs budgétaires ont également été renforcés avec le Traité de Lisbonne. Désormais, il n'y a plus de distinction entre les dépenses obligatoires -pour lesquelles le Conseil avait le dernier mot- et les dépenses non obligatoires -pour lesquelles le Parlement européen avait le dernier mot-. Le Parlement européen se prononce sur la position du Conseil sur la proposition de budget élaboré par la Commission. Lorsque le Parlement européen amende la position du Conseil, un comité de conciliation composé des représentants du conseil et de ceux du Parlement européen se réunit. Le Parlement européen a alors le dernier mot . Enfin, le Parlement européen contrôle les institutions européennes : - il élit à la majorité absolue de ses membres le président de la Commission puis la Commission européenne dans son ensemble. Il peut la censurer par un vote à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés ; - il élit le Médiateur européen pour une durée de cinq ans ; - il peut décider, à la demande d'un quart de ses membres, de constituer une commission d'enquête temporaire ; - les députés peuvent poser des questions écrites et orales à la Commission ; - le Parlement européen peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne. |
En outre, la distribution des sièges entre les États a dû être adaptée au contexte créé par les élargissements successifs de l'Union, qui ont provoqué une augmentation non seulement du nombre d'États-membres, mais aussi de la disparité de leurs populations : à titre d'illustration, l'Allemagne compte 82,4 millions d'habitants, tandis que Malte n'en a que 400 000 (c'est-à-dire 206 fois moins).
Ainsi, le système actuel de répartition des sièges vise à garantir que tous les pays, même les moins peuplés, puissent faire entendre leur voix au sein du Parlement européen. Les sièges sont donc attribués à chaque État selon le principe de « proportionnalité dégressive » , dans le cadre duquel les pays les plus peuplés acceptent de ne pas être représentés au Parlement européen à hauteur de leur poids démographique réel au sein de l'Union, afin de permettre une représentation significative des « petits » États 3 ( * ) .
Actuellement, 736 représentants siègent au Parlement européen . S'y ajoutent, depuis le 1 er décembre 2009, 18 députés « observateurs » , qui ont été mis en place afin de préfigurer la nouvelle répartition des sièges issue de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, lors du renouvellement de 2014 : en effet, à compter de cette date, le nombre total de membres du Parlement européen sera porté à 751 -cette augmentation devant notamment permettre une meilleure représentation des États les plus peuplés- ; en outre, aucun État ne pourra disposer de plus de 96 sièges ou de moins de 6 sièges 4 ( * ) .
Répartition des sièges entre les
États-membres
au sein du Parlement européen
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État |
Nombre de sièges au Parlement européen en 2009 |
Nombre de sièges au Parlement européen en 2014 |
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Allemagne |
99 |
96 (- 3) |
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France |
72 |
74 (+ 2) |
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Royaume-Uni |
72 |
74 (+ 2) |
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Italie |
72 |
73 (+ 1) |
|
Espagne |
50 |
54 (+ 4) |
|
Pologne |
50 |
51 (+ 1) |
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Roumanie |
33 |
33 |
|
Pays-Bas |
25 |
26 (+ 1) |
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Belgique |
22 |
22 |
|
Grèce |
22 |
22 |
|
Hongrie |
22 |
22 |
|
Portugal |
22 |
22 |
|
République tchèque |
22 |
22 |
|
Suède |
18 |
20 (+ 2) |
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Autriche |
17 |
19 (+ 2) |
|
Bulgarie |
17 |
18 (+ 1) |
|
Danemark |
13 |
13 |
|
Finlande |
13 |
13 |
|
Slovaquie |
13 |
13 |
|
Lituanie |
12 |
12 |
|
Irlande |
12 |
12 |
|
Lettonie |
8 |
9 (+1) |
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Slovénie |
7 |
8 (+ 1) |
|
Chypre |
6 |
6 |
|
Estonie |
6 |
6 |
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Luxembourg |
6 |
6 |
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Malte |
5 |
6 (+ 1) |
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TOTAL |
736 |
751 |
2. Un mode de scrutin partiellement laissé à la discrétion des États-membres
Dans sa rédaction initiale, l'article 7 de l'Acte du 20 septembre 1976 prévoyait la mise en place d'une « procédure électorale uniforme » -c'est-à-dire, notamment, d'un mode de scrutin unique - pour l'élection des membres du Parlement européen. Toutefois, l'adoption d'une telle procédure commune à tous les États-membres supposait que le Conseil approuve, à l'unanimité, un projet élaboré par le Parlement ; or, un tel accord n'a jamais pu être atteint.
Prenant acte de cet échec, le traité d'Amsterdam a prévu la définition de « principes communs » 5 ( * ) , moins contraignants que la « procédure uniforme » vers laquelle tendaient l'Acte de 1976 et le traité de Rome.
Ainsi, quel que soit l'État-membre dans lequel elles se déroulent, les élections européennes sont soumises aux règles suivantes :
- le suffrage est direct, libre et secret ;
- les représentants au Parlement européen sont élus pour cinq ans ;
- ils sont désignés selon un scrutin de liste de type proportionnel , les États-membres ayant la faculté d'utiliser le vote préférentiel ;
- un seuil minimal pour l'attribution de sièges peut être fixé, mais il ne saurait dépasser 5 % des suffrages exprimés ;
- enfin, les États-membres peuvent constituer des circonscriptions en leur sein, « en fonction de leurs spécificités nationales » et sous réserve que ce système ne « porte [pas] globalement atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin » 6 ( * ) . Le Parlement européen souhaitait d'ailleurs que la mise en place de circonscriptions soit non pas facultative, mais obligatoire dans tous les États-membres comptant plus de 20 millions d'habitants 7 ( * ) .
Le système retenu par la France, tel qu'il résulte de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen, respecte l'ensemble de ces principes : aux termes du chapitre II de cette loi, les élections européennes se déroulent au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, selon la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel ; en outre, aucune liste ne peut obtenir de sièges si elle a obtenu moins de 5 % des suffrages.
Ces règles ont été complétées, en 2000, par des dispositions sur la parité des candidatures : un système d'alternance stricte, sur chaque liste, de candidats des deux sexes a ainsi été mis en place 8 ( * ) .
Ce mode de scrutin garantit donc le respect du pluralisme et permet à un nombre important de courants d'opinions d'obtenir des sièges au Parlement européen, tout en prévenant le risque d'un émiettement de la représentation française .
* 1 Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques.
* 2 Cette assemblée ne sera appelée « Parlement européen » qu'en 1962, cette dénomination étant définitivement officialisée par l'Acte unique européen de 1986.
* 3 Un membre du Parlement européen élu en Espagne représente plus de 900 000 habitants, contre 80 000 pour ceux élus à Malte.
* 4 En l'état actuel de la composition du Parlement européen, le nombre de sièges par État va de 99 (pour l'Allemagne) à 5 (pour Malte).
* 5 Ces « principes communs » ont ensuite été matérialisés par la décision du Conseil des 25 juin et 23 septembre 2002, prise sur avis conforme du Parlement européen, et modifiant l'Acte de 1976.
* 6 Article 2 de l'Acte du 20 septembre 1976.
* 7 Avis précité sur la décision du Conseil des 25 juin et 23 septembre 2002 (recommandation A5-0212/2002).
* 8 Loi n° 2000-493 du 6 avril 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.