ANNEXE II - EXTRAITS DE L'AUDITION DE M. ROBERT WALTER, PRÉSIDENT DE L'ASSEMBLÉE DE L'UEO LE 20 JANVIER 2010
Lors de sa réunion du mercredi 20 janvier 2010, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé, conjointement avec la commission des affaires européennes, à l' audition de M. Robert Walter, président de l'Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale (UEO).
Accueillant M. Robert Walter, M. Hubert Haenel , président de la commission des affaires européennes , a indiqué que, si le traité de Lisbonne se caractérise par la place qu'il attribue aux Parlements nationaux, il reste en revanche très lacunaire et imprécis sur leur association à la mise en oeuvre de la politique européenne de sécurité et de défense. Il a rappelé que les Parlements nationaux avaient actuellement la possibilité de débattre de ces questions au sein de l'Assemblée de l'UEO, mais qu'un certain nombre de pays membres s'interrogeaient sur la pérennité de cette organisation à la suite de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
Faisant observer que le Parlement européen s'organise déjà pour mener à bien lui-même ce débat, même si une déclaration annexée au traité de Lisbonne prévoit explicitement que ce traité ne lui confère aucun pouvoir supplémentaire en ce domaine, il a estimé qu'il serait regrettable que la mise en oeuvre du traité de Lisbonne, dont plusieurs dispositions visent à renforcer l'association des Parlements nationaux au fonctionnement de l'Union européenne, se traduise par un recul de leur information et de leur rôle dans le domaine de la politique de sécurité et de défense.
Il a donc jugé nécessaire de s'interroger sur la manière dont les Parlements nationaux des 27 Etats membres pourraient se retrouver périodiquement pour débattre ensemble de la politique européenne de sécurité et de défense et pour dialoguer avec les acteurs de cette politique.
M. Robert Walter, président de l'Assemblée de l'UEO , a tout d'abord rendu hommage à la contribution de Mme Josette Durrieu, vice-présidente de l'Assemblée de l'UEO, et de M. Yves Pozzo di Borgo, ainsi que des autres membres de la délégation du Sénat au sein de l'assemblée de l'UEO, et les a remerciés du soutien qu'ils lui ont apporté. Il a rappelé que, sous la direction énergique de son prédécesseur, M. Jean-Pierre Masseret, la composition de l'Assemblée de l'UEO avait été alignée sur celle de l'Union européenne et transformée en assemblée européenne de sécurité et de défense et que les parlementaires des 27 Etats membres disposaient de droits de participation et de vote identiques pour assurer le suivi de toutes les questions relatives à la politique européenne de sécurité et de défense.
Il a souligné l'objectif, au sein de l'Assemblée européenne de sécurité et de défense, d'oeuvrer parallèlement, et en coopération avec le Parlement européen et les Parlements nationaux, en vue de contrôler et de soutenir la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) ainsi que les actions des gouvernements touchant à des aspects plus vastes de la défense européenne. Il a confirmé la nécessité de maintenir un lien entre l'Union et ses concitoyens, sans ignorer toutefois que le Parlement européen a ses centres d'intérêt propres, qui ne coïncident pas nécessairement avec ceux des Parlements nationaux.
M. Robert Walter a estimé essentiel que les Parlements nationaux utilisent au mieux les nouvelles dispositions du traité de Lisbonne, tant pour assurer le développement de la politique de défense et de sécurité que pour garantir un suivi parlementaire adéquat de la coopération intergouvernementale au niveau de l'UE.
(...)
M. Robert Walter a ensuite souhaité définir le rôle futur des Parlements nationaux dans l'UE en matière de politique de sécurité et de défense commune.
Pour ce qui est du suivi parlementaire de la PSDC, il importera, pendant la période de transition, a-t-il indiqué, d'étudier de quelle manière l'UEO pourrait contribuer à combler le fossé entre la situation actuelle dans laquelle la PSDC est une politique intergouvernementale, que les Parlements nationaux ont par ailleurs pleinement compétence à contrôler, et l'avenir plus ou moins lointain, où la PSDC pourrait s'être transformée en une « politique de défense commune de l'Union » sur la base de l'article 42.2 du traité de Lisbonne.
Il a indiqué qu'une telle défense commune impliquerait, à terme, que son suivi ait été transféré au Parlement européen. Or, le traité de Lisbonne confirme bien le caractère intergouvernemental de la PSDC, aucune nation n'étant disposée à transférer à Bruxelles sa propre souveraineté lorsqu'il y va de la vie de ses soldats et de la sécurité de ses citoyens.
Il a rappelé que, depuis mai 2008, l'Assemblée de l'UEO s'est dotée d'une nouvelle charte l'instituant Assemblée européenne de sécurité et de défense (AESD). Cette assemblée, toujours en attente de reconnaissance de jure de l'UE, s'appuie sur le cadre juridique que lui fournit le traité de Bruxelles modifié. Elle offre désormais les mêmes droits en matière d'information et de participation non seulement aux parlementaires des 27 Etats membres de l'UE, mais aussi à ceux des pays candidats et des membres européens de l'OTAN ainsi qu'au Parlement européen. Si le traité de l'UEO disparaissait, comme certains le réclament au sein du Parlement européen, les Parlements nationaux perdraient immédiatement l'acquis du seul outil interparlementaire éprouvé qui soit disponible pour le suivi de la PSDC.
La ratification et l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne constituent une étape décisive dans la réorganisation institutionnelle en cours de l'Union européenne. Le rôle futur des Parlements nationaux dans l'architecture européenne s'est imposé comme l'un des piliers du processus de réforme destiné à rendre l'Union plus démocratique, plus transparente et plus efficace. Engagé par la déclaration de Laeken de décembre 2001, il devrait se confirmer avec la ratification et l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne et apparaître comme une réponse à l'éloignement de nos concitoyens vis-à-vis de l'UE.
Le président de l'Assemblée de l'UEO a estimé que la réforme méritait une réflexion plus approfondie et a reconnu que les dispositions sur la prise de décision intergouvernementale, notamment en matière de PESC (politique étrangère et de sécurité commune) et de PSDC (politique de sécurité et de défense commune), apparaissaient, dans le protocole n° 1 du traité de Lisbonne, moins précises que celles relatives aux Parlements nationaux et au principe de subsidiarité. Il a craint que les dispositions relatives au rôle des Parlements nationaux ne soient ouvertes à toutes les interprétations et a redouté que les avis divergent, au moment de leur mise en oeuvre, entre les Parlements nationaux et le Parlement européen sur la place de chacun dans le système interparlementaire. Selon lui, une interprétation timorée conduirait à une participation limitée des Parlements nationaux, avec une seule conférence annuelle sur la PESC, à Bruxelles, pas de rapport écrit des gouvernements et aucun mécanisme de suivi, alors qu'une interprétation plus audacieuse conduirait à la mise en place d'un système complet de contrôle parlementaire, prévoyant l'adoption de rapports rédigés et votés en commission, mais facteur de transparence.
La participation pleine et entière des Parlements nationaux serait la garantie de la poursuite du développement de la PSDC, puisque ces derniers décident des ressources financières et des capacités nationales allouées à la PSDC et, en dernier ressort, du déploiement des soldats pour des opérations de PSDC.
Il a indiqué que, pour certains, le traité de Lisbonne semblait promouvoir le modèle de la conférence sur le modèle de la conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC).
Il a indiqué que les membres de l'Assemblée qu'il présidait étaient engagés dans une campagne de communication pour assurer la pérennité du modèle éprouvé de contrôle interparlementaire de type Assemblée, le plus approprié selon eux pour servir les intérêts des Parlements nationaux dans le domaine de la politique intergouvernementale. Son institution avait, à cet égard, élaboré un certain nombre d'options sur la manière d'aider les Parlements nationaux ainsi que l'UE à mettre en oeuvre le traité de Lisbonne.
M. Robert Walter a reconnu, par ailleurs, qu'il appartenait au Conseil de l'UE de décider de la manière de faire avancer la coopération interparlementaire sur la PSDC, en consultation avec les Parlements nationaux et le Parlement européen.
Il a indiqué qu'il était partisan de doter l'assemblée de l'UEO d'une base juridique et financière adéquate afin qu'elle puisse contribuer, en consultation avec les Parlements nationaux et le Parlement européen à la mise en oeuvre du traité de Lisbonne et à la coopération interparlementaire en matière de PSDC.
Il a rappelé qu'il existait d'autres options, comme celle de mettre en place une nouvelle COSAC de la défense composée des membres des commissions de défense des Parlements nationaux, mais il a estimé que la COSAC, dans sa structure actuelle, était inapte au suivi parlementaire approprié de la PESC et de la PSDC, la COSAC ne disposant pas de commissions, ne votant pas de recommandations et n'ayant produit, jusqu'à présent, aucun rapport détaillé sur des questions politiques, s'occupant essentiellement des pratiques et des procédures. Il a estimé que la COSAC souffrait des carences inhérentes à la plupart des instances fonctionnant sur le modèle de la conférence, dans la mesure où, si elle permet des échanges de vues entre les parlementaires, elle ne prévoit pas nécessairement un dialogue structuré avec l'exécutif de l'UE. Si le Conseil de l'Union était tenu de fournir à la COSAC des rapports oraux ou écrits sur ses activités intergouvernementales, la transparence en serait accrue et le dialogue entre les parlementaires et les gouvernements facilité.
En conclusion, M. Robert Walter a émis le souhait que les parlementaires nationaux reconnaissent l'Assemblée de l'UEO comme un outil efficace, à la disposition des Parlements nationaux tant dans l'expertise que cette assemblée peut apporter que dans sa capacité à leur faciliter la mise en oeuvre des dispositions du traité de Lisbonne.
M. Josselin de Rohan , président , s'est tout d'abord inquiété de l'attitude d'un gouvernement conservateur à l'égard de la politique de sécurité et de défense commune.
Il a également estimé que les Parlements nationaux avaient un rôle évident à jouer dans le domaine de la sécurité et de la défense puisqu'ils votent les crédits nécessaires à la politique de défense. Toutefois, il a souligné que, avant de préciser les modalités de contrôle à mettre en oeuvre, il fallait se demander si l'Europe souhaitait réellement une politique européenne de sécurité et de défense. La réponse à cette question dépendrait en grande partie de l'attitude du Royaume-Uni. Si un pays persiste à croire que la seule politique européenne de sécurité et de défense est celle établie dans le cadre de l'OTAN, il y aura bien une politique de défense pour l'Europe mais pas une politique européenne à proprement parler. Il a confirmé que la France était très attachée à l'existence d'une politique européenne de sécurité et de défense complémentaire de l'OTAN et non antagoniste.
M. Josselin de Rohan, président , s'adressant à M. Robert Walter en sa qualité de parlementaire britannique, a tout d'abord souhaité connaître son point de vue sur la possibilité, ouverte par le traité de Lisbonne, de recourir à des coopérations renforcées ou à une coopération structurée permanente en matière de défense, et sur la meilleure forme de contrôle parlementaire de ces coopérations. Il a estimé qu'il était en effet difficile d'imaginer un contrôle par le Parlement européen, la défense restant un secteur relevant du domaine intergouvernemental et le Parlement européen comprenant des représentants de tous les États membres.
Il a ensuite souhaité connaître l'opinion de M. Robert Walter sur la création d'un quartier général européen, qui se heurte aux fortes réticences du Royaume-Uni et sur lequel Catherine Ashton, nouveau Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, elle-même a fait part de ses réserves, lors de son audition devant le Parlement européen.
M. Robert Walter a rappelé que la France avait déjà à sa disposition des outils de coopération, comme l'Eurocorps et Eurofor, qui n'impliquaient pas, par ailleurs, le Royaume-Uni, ainsi que des groupements tactiques qu'elle n'avait encore jamais eu l'occasion d'utiliser dans une opération européenne.
Il a indiqué que la coopération structurée devrait être de nature organique et qu'il reviendrait aux États membres d'être le moteur des progrès dans certains secteurs. Le Royaume-Uni et la France souhaitent, par exemple, disposer du meilleur équipement militaire possible et projeter leur politique extérieure au-delà de leurs frontières, mais ces pays ne disposent pas des ressources nécessaires en raison de la crise. De même, le Royaume-Uni s'efforce actuellement de remplacer ses porte-avions. Or, pour déployer des porte-avions, il faut des avions, et, pour apponter sur ces porte-avions, des frégates pour les défendre. Tout ceci a un coût.
M. Robert Walter a indiqué que les responsables politiques européens se demandaient comment gagner la guerre en Afghanistan sans réunir un certain nombre de moyens. Selon lui, les pays européens devraient précisément profiter de cette situation pour renforcer leur coopération afin de pouvoir acquérir des équipements de haute valeur et renforcer leur collaboration dans l'acquisition de moyens militaires. Il s'est montré convaincu que les Etats-membres trouveront beaucoup de soutien dans la classe politique britannique pour faire avancer ce type de coopération.
Il a déclaré par ailleurs que les secteurs de coopération déjà instaurés au niveau européen ne devaient pas rester inactifs et qu'il fallait les utiliser.
S'agissant de l'idée d'un quartier général européen, M. Robert Walter a indiqué que la position du Royaume-Uni, partagée tant par les travaillistes que les conservateurs, était d'éviter des doubles emplois et les doublons et qu'il serait plus utile de commencer par utiliser les moyens existants dans le cadre de l'OTAN. Il serait préférable, d'après lui, d'européaniser le commandement suprême allié de l'OTAN en Europe (SHAPE), situé à Mons, au sein duquel oeuvrent des Européens, même si les Américains sont toujours impliqués dans l'Alliance.
M. Didier Boulaud a rappelé que le rapprochement franco-britannique qui donna un élan décisif à la défense européenne, avec le sommet de Saint-Malo, avait été impulsé par deux gouvernements travailliste et socialiste. Il s'est demandé si deux gouvernements conservateurs pourraient prendre une initiative de même nature pour relancer la politique européenne de défense et réaliser en quelque sorte un « Saint-Malo 2 ».
Rappelant que la réintégration pleine et entière de la France dans l'OTAN devait s'accompagner d'avancées en matière de politique européenne, de sécurité et de défense, il a demandé à M. Robert Walter quelles étaient selon lui les raisons du manque de coordination entre l'Union européenne et l'OTAN.
Sur la question d'un « Saint-Malo 2 », M. Robert Walter a exprimé son sentiment que M. David Cameron, chef du parti conservateur britannique, et le président Nicolas Sarkozy souhaitaient sincèrement coopérer pour lancer de nouvelles initiatives. Il a ajouté qu'il était dans l'intérêt de la France et du Royaume-Uni, actuellement confrontés à de graves problèmes économiques impliquant une réduction des dépenses de défense, de coopérer étroitement s'ils souhaitaient concrétiser leurs ambitions.
Il a reconnu que, du fait des contraintes budgétaires, le gouvernement britannique, de quelque parti qu'il soit, s'opposait à toute idée de doublon mais souhaitait renforcer la capacité européenne de défense. Il lui a paru absurde que l'Union européenne, la plus grande alliance d'Etats au monde, s'avère encore incapable de construire une défense autonome faute de moyens et a estimé que l'Union européenne devait renforcer son autonomie au sein de l'Alliance, ce qui signifie qu'elle y apporte davantage de contributions.
Sur la question de la France et de l'OTAN, M. Robert Walter a suggéré que l'Europe s'implique davantage dans l'OTAN pour développer une vraie défense. Il a précisé que, si les relations Union européenne/OTAN souffraient de problèmes bureaucratiques et politiques du fait notamment des désaccords entre Chypre, la Turquie et la Grèce, en revanche, au niveau opérationnel, les commandements étaient tout à fait capables de travailler ensemble.
S'agissant de l'Afghanistan, M. Robert Walter a jugé absurde que la mission EUPOL en Afghanistan, comme la mission Atalante en Somalie n'aient pas accès à la protection des FIAS, ni à ses communications et que les systèmes de communication de l'OTAN ne soient pas accessibles aux missions de l'Union européenne réalisées en dehors des accords de Berlin plus.
Mme Josette Durrieu a estimé que le traité de Lisbonne n'avait pas beaucoup fait progresser la question d'une politique européenne commune de défense dotée d'un budget qui lui soit propre. Elle a ajouté que la défense relevait encore du domaine intergouvernemental et que les Parlements nationaux avaient un rôle très important à jouer. Elle a craint la disparition progressive de l'Assemblée parlementaire de l'UEO, qui permet précisément aux Parlements nationaux d'exercer leurs prérogatives dans le domaine de la défense et a estimé nécessaire que lui soit redonné corps ou qu'elle soit remplacée par une autre structure de coopération interparlementaire où siègeront des parlementaires nationaux. Elle a jugé indispensable de se doter d'un organe interparlementaire permanent consacré aux questions de défense, qui disposerait d'un statut juridique et d'un budget, considérant que ce n'était là en aucun cas le rôle du Parlement européen.
Elle a souhaité savoir quelle pourra être l'influence au Moyen-Orient, notamment sur les questions énergétiques, du nouveau Haut représentant, dont les pouvoirs sont renforcés avec le traité de Lisbonne.
Enfin, elle s'est interrogée sur le rôle que pourrait jouer l'Europe pour empêcher l'abandon du programme stratégique de l'A400M.
Elle a rappelé par ailleurs que, dans le cadre de la commission technique et aérospatiale de l'Assemblée de l'UEO, un travail important avait été effectué sur ce sujet.
M. Robert Walter a souhaité rendre hommage au travail accompli par Mme Josette Durrieu au sein de l'UEO, notamment sur la politique européenne au Moyen-Orient.
Il a rappelé que, en ratifiant le traité de Lisbonne, les 27 États-membres étaient tombés d'accord sur le fait qu'une politique commune de défense était nécessaire, qu'elle devait rester intergouvernementale et que le Parlement européen ne serait doté d'aucune nouvelle compétence dans ce domaine. Il a ajouté que la question du contrôle démocratique de ce secteur n'avait pas été évoquée, l'Assemblée de l'UEO ayant été par le passé en mesure de s'acquitter de cette tâche.
Sur les projets comme l'A400M, Eurofighter, la frégate Horizon, le président de l'Assemblée de l'UEO a indiqué que son assemblée était en mesure de les contrôler, de les étudier et d'améliorer leur visibilité, car ils font partie de la politique européenne de défense.
Il a rappelé que les décisions relatives aux ressources budgétaires, au déploiement et aux acquisitions de moyens militaires étaient prises par les Gouvernements et les Parlements nationaux. Il a fait valoir l'intérêt que représentera un organisme de contrôle interparlementaire regroupant des parlementaires nationaux destiné à évaluer et à surveiller les décisions collectives, d'autant que ces moyens militaires sont financés par les contribuables et non par ceux qui votent le budget communautaire.
M. Robert Walter s'est interrogé sur la capacité de l'Assemblée européenne de sécurité et de défense, ou de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires et européennes des Parlements de l'Union européenne (COSAC) qui n'adopte pas de recommandations et n'a pas de commissions permanentes, à jouer le rôle d'organe de contrôle. Il a admis que des réformes pourraient être apportées au fonctionnement de l'Assemblée de l'UEO comme une réduction du nombre de ses membres ou la coupure du lien avec le Conseil de l'Europe.
Le président de l'UEO a considéré que, en tout état de cause, d'autres solutions devraient être trouvées pour garantir l'implication des Parlements nationaux dans le contrôle des gouvernements dans le domaine de la défense, afin que s'applique le principe de responsabilité. Il a rappelé à cet égard que, en 2009, cent soldats britanniques avaient trouvé la mort en opération.
M. Daniel Reiner a souhaité connaître le point de vue de M. Robert Walter sur le manque de projets de coopération sur de grands systèmes d'armement durant les six ou sept dernières années, alors que la défense européenne avait beaucoup progressé depuis dix ans, et celui de l'assemblée qu'il préside sur l'efficacité des programmes de coopération en cours.
Il a estimé, tout en déplorant cette situation, que de telles coopérations étaient nécessaires d'un point de vue économique, car elles permettaient de mutualiser les moyens. Toutefois, face aux échecs des projets de coopération actuels tels que l'A400M, on pouvait se demander si ceux-ci ne faisaient pas office de contre-exemples et ne décourageaient pas, au bout du compte, le lancement de nouvelles coopérations industrielles dans le domaine de la défense.
M. Robert Walter a reconnu que le projet de l'A400M souffrait de dépassements budgétaires inévitables liés à l'évolution des contrats, parfois mal rédigés, et des marchés publics de défense. Il a conseillé de ne pas se focaliser sur ces dépassements mais de faire en sorte de les éviter.
Il a estimé que, au contraire, si l'on voulait progresser, il fallait poursuivre la coopération et la développer davantage, penser à l'échelle internationale et ouvrir nos marchés de défense, car l'attitude encore protectionniste des nations européennes nuisait au développement de ses capacités de défense. Les Américains, par exemple, considérant l'incapacité des Etats-membres à coopérer entre eux dans le secteur de la défense, chacun cherchant à protéger ses intérêts économiques nationaux, refusent d'ouvrir leurs marchés.
En outre, il a proposé de renforcer les moyens de l'Agence européenne de défense, peu crédible aujourd'hui dans ce domaine.
M. Hubert Haenel , président de la commission des affaires européennes , a redouté que, si les Parlements nationaux ne prennent pas rapidement des initiatives dans le domaine de la défense, le Parlement européen ne continue à affirmer ses ambitions et à avancer dans ce domaine, bien qu'il s'agisse d'une compétence de nature essentiellement intergouvernementale.