C. LE PROGRAMME 206 « SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION »
Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » a intégré, en 2009, la mission « APAFAR », suite à la suppression de la mission « Sécurité sanitaire ». Ainsi que l'avait déjà relevé 31 ( * ) notre collègue Nicole Bricq, la mission « Sécurité sanitaire » présentait un caractère artificiel et son élaboration ne faisait pas l'objet d'une « réelle concertation entre responsables de programme, ni d'arbitrages budgétaires entre les deux programmes qui la composent » .
1. Principales caractéristiques du programme
a) Présentation des crédits
Contrairement aux autres programmes de la mission APAFAR, le programme 206 intègre en son sein les crédits de personnel qui permettent de concourir à sa mise en oeuvre . 286,6 millions d'euros de crédits de titre 2, soit près de la moitié des 563 millions d'euros de CP du programme, sont ainsi concentrés sur l'action 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation ». Ils correspondent surtout aux moyens des directions départementales des services vétérinaires (DDSV).
Répartition par action et par titre des crédits de paiement du programme 206
(en euros et en pourcentage)
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Action |
Titre 2 Personnel |
Titre 3 Fonctionnement |
Titre 5 Investissement |
Titre 6 Intervention |
Total |
% |
|
01 - Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale |
- |
9 903 648 |
- |
11 431 155 |
21 334 803 |
3,79% |
|
02 - Lutte contre les maladies animales et protection des animaux |
- |
77 340 946 |
100 000 |
33 435 868 |
110 876 814 |
19,70% |
|
03 - Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires |
- |
14 642 121 |
- |
6 891 312 |
21 533 433 |
3,83% |
|
04 - Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires |
- |
57 757 708 |
- |
- |
57 757 708 |
10,26% |
|
05 - Élimination des farines et des coproduits animaux |
- |
- |
- |
40 700 000 |
40 700 000 |
7,23% |
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06 - Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation |
286 620 688 |
19 381 523 |
1 628 621 |
- |
307 630 832 |
54,66% |
|
08 - Qualité de l'alimentation et offre alimentaire |
- |
881 000 |
- |
2 080 000 |
2 961 000 |
0,53% |
|
Total |
286 620 688 |
179 906 946 |
1 728 621 |
94 538 335 |
562 794 590 |
100,00% |
|
% |
50,93% |
31,97% |
0,31% |
16,80% |
100,00% |
Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010
b) L'évolution des actions
La diminution constatée en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2009 (- 10,5 %, soit 32,5 millions d'euros) correspond principalement aux crédits consacrés au service public de l'équarrissage (SPE) et, surtout, à l'extinction progressive de la dotation consacrée à l'élimination des farines animales, en raison de la baisse annuelle des stocks (- 7,4 millions d'euros en AE et - 41,6 millions d'euros en CP). S'agissant de la réforme du service public de l'équarrissage , introduite par voie d'amendement gouvernemental à la loi de finances 32 ( * ) , elle se traduit par un transfert du financement du dispositif aux filières professionnelles.
Les moyens alloués dans le domaine de la protection et de la santé des végétaux sont renforcés (+ 3,2 millions d'euros en AE et + 1,8 million d'euros en CP), en vue notamment de développer le contrôle de la production des végétaux et de suivi des risques phytosanitaires par les fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles.
Les crédits dédiés à la gestion des maladies animales et de la protection des animaux augmentent également par rapport à 2009 (+ 5,2 millions d'euros en AE=CP). Cette hausse s'explique, d'une part, par un renforcement des crédits destinés aux plans d'urgence contre les épizooties et, d'autre part, par une augmentation des moyens dévolus à la lutte contre les encéphalopathies spongiformes subaiguës transmissibles (ESST) telles que l'ESB ou la tremblante, en raison principalement d'un moindre cofinancement communautaire.
La dotation inscrite pour la gestion des risques sanitaires liés aux aliments est en baisse par rapport à 2009 (- 4,1 millions d'euros). Cette évolution s'explique principalement par une baisse des crédits consacrés à la lutte contre les salmonelles en élevage compte tenu d'une situation sanitaire plus favorable que prévue au sein des cheptels de volailles.
Enfin, l'action « Qualité de l'alimentation et offre alimentaire », créée en 2009 au sein du programme 206, bénéficie d'une augmentation de crédits (+ 0,7 million d'euros) visant à donner aux services régionaux du ministère les moyens de mettre en oeuvre une politique de l'offre alimentaire. Cette hausse de 33 % par rapport à la loi de finances initiale 2009 témoigne de la nouvelle priorité donnée à l'alimentation par le MAAP.
2. Principales observations sur la justification au premier euro
a) La fin des sous-budgétisations pour lutter contre la FCO ?
Notre collègue Nicole Bricq 33 ( * ) a fréquemment dénoncé les sous budgétisations affectant le financement de la lutte contre les maladies animales, et en particulier contre la fièvre catarrhale ovine (FCO). Ces sous budgétisations étaient déjà intervenues :
1) en 2006, lorsque l'épizootie d'influenza aviaire avait donné lieu à l'ouverture supplémentaire de 16 millions d'euros par décret d'avance 34 ( * ) ;
2) en 2007, lorsque l'épizootie de FCO avait nécessité l'ouverture de 6,5 millions d'euros en AE et en CP par un nouveau décret d'avance 35 ( * ) , ainsi qu'une levée de la mise en réserve de 4,96 millions d'euros en AE et CP ;
3) en 2008, le décret d'avance du 24 octobre 2008 a ouvert 72,1 millions d'euros en AE et 56,8 millions d'euros en CP sur le programme 206, au titre de l'action 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux », afin de financer des mesures relatives à l'épizootie de FCO. Cette ouverture de crédits a été complétée par une levée de la réserve de précaution à hauteur de 14,1 millions d'euros en AE et de 21,9 millions d'euros en CP et ce sont donc, au total, 86,2 millions d'euros en AE et 78,7 millions d'euros en CP supplémentaires qui ont été ouverts au titre de la lutte contre cette maladie ;
4) pour 2009, 13,7 millions d'euros ont été votés en loi de finances initiale au titre de la lutte contre la FCO . Ce montant s'est avéré insuffisant même si les frais importants de l'année 2008 - coût relatif aux vaccins et aux actes de vaccination - ne sont plus uniquement pris en charge par l'Etat, mais par les éleveurs et, éventuellement, par l'Union européenne. La loi de finances n° 2009-431 du 20 avril 2009 rectificative pour 2009 a ainsi abondé de 16 millions d'euros supplémentaires le programme. L'engagement du Gouvernement de prendre à nouveau en charge la vaccination, annoncé lors du somme de l'élevage du 7 octobre 2009, conduit à demander l'ouverture de 60 millions d'euros supplémentaires en AE=CP dans le projet de loi de finances rectificative de fin d'année.
En 2010 , 11,1 millions d'euros de crédits sont attendus pour poursuivre le financement de la politique de vaccination obligatoire , d'après les informations contenues dans le projet annuel de performances de la mission. Votre rapporteur spécial espère que ce montant s'avèrera suffisant, ce qui est peu probable en raison des nouveaux engagements du MAAP. Le coût des actions menées pourrait en effet se révéler supérieur à la dotation inscrite en loi de finances initiale, ce qui conduirait alors à des redéploiements internes voire à une nouvelle ouverture de crédits en loi de finances rectificative.
b) La réforme du service public de l'équarrissage
Depuis l'entrée en vigueur de la libéralisation du service public de l'équarrissage (SPE), le 18 juillet 2009, les filières doivent assurer elles-mêmes la gestion et le financement de l'équarrissage. L'Etat ne reste payeur que du seul service public résiduel (animaux trouvés morts dans les DOM, cadavres relevant de l'intérêt général et de mesures d'urgence liées à la salubrité ou à la santé publique).
Chaque filière doit mettre en place une structure spécifique de gestion collective , financée par des cotisations professionnelles volontaires (CV), parfois obligatoires (CVO). La part du financement incombant directement aux éleveurs serait relativement proche d'une filière à l'autre.
Il convient d'observer que seules les filières ruminants et poules pondeuses n'ont pu, à ce jour, parvenir à s'organier . D'après les informations transmises par le Gouvernement, ce devrait être le cas d'ici la fin de l'année 2009. D'ici là, les éleveurs de ces deux filières continueront de s'acquitter de la taxe d'abattage, comme sous le régime précédant la libéralisation du SPE. Ce dispositif n'est pas optimal mais il permet au SPE de fonctionner alors qu'il n'y a pas d'accord au sein de ces filières.
Si le coût annuel du SPE résiduel pour l'Etat doit à terme s'établir à 5 millions d'euros , au lieu de 44 millions d'euros dans l'ancien périmètre, il n'en demeure pas moins que l'Etat doit également apurer la dette du SPE , qui s'établissait à 54,7 millions d'euros avant la libéralisation.
Un premier versement effectué en 2009 a permis de réduire de 17,7 millions d'euros le niveau de la dette. Dans le cadre de la programmation pluriannuelle, il est prévu d'apurer cette dette d'ici 2011. 20 millions d'euros sont prévus à cet effet en loi de finances initiale pour 2010 , le solde de 17 millions d'euros devant être versé en 2011.
À moyen terme , la réforme du service public de l'équarrissage doit donc s'accompagner d'une réduction substantielle des crédits qui lui sont consacrées .
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Les principales observations de votre
1. La réduction des crédits du programme n'est qu'apparente : la plupart des actions bénéficient en effet de moyens renforcés en 2010 . Cette baisse résulte principalement de la résorption du stock des farines animales à détruire. 2. La réforme du service public de l'équarrissage doit s'accompagner à moyen terme d'une réduction substantielle des dépenses qui lui sont consacrées . L'apurement de la dette des éleveurs doit ainsi se faire le plus rapidement possible. 3. La nouvelle priorité donnée à l'alimentation par le MAAP se traduit par la hausse de 33 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2009 de l'action 8 « Qualité de l'alimentation et offre alimentaire » du programme 206. Il s'agit de donner aux services régionaux du ministère les moyens de mettre en oeuvre une politique ambitieuse en matière d'offre alimentaire. |
* 31 Voir notamment l'annexe 30 au tome III du rapport général n° 91 (2007-2008) sur le projet de loi de finances pour 2008. Nicole Bricq était alors rapporteure spéciale de la mission sécurité sanitaire.
* 32 Article 59 bis nouveau, devenu l'article 140 de la loi n°2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
* 33 Voir le rapport d'information n° 460 (2007-2008) consacré à la gestion de l'épizootie de FCO.
* 34 Décret d'avance du 27 mars 2006.
* 35 Décret d'avance du 25 octobre 2007.