B. LE PRINCIPE D'ÉQUILIBRE DES RECETTES ET DES DÉPENSES
1. Le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité »
La difficulté principale de prévision de recettes et de dépenses du CAS Pensions concerne essentiellement le programme 741 en raison de l'importance du volume des pensions à servir (46,6 milliards d'euros en 2010) et de l'incertitude pesant sur les comportements individuels de départ en retraite.
Par ailleurs, l'évaluation des flux concerne les demandes individuelles traitées par le service des retraite de l'Etat qui recouvre les fonctionnaires des différents ministères, mais aussi de La Poste, France Télécom, des établissements publics ou encore des ex-fonctionnaires qui ont conservé un droit à pension du fait d'un durée de service effectif égale ou supérieure à 15 ans et qui demandent la liquidation de leur pension publique.
Evolution et prévision des flux de départs en retraite
|
Année |
Civils (avec PTT) |
Militaires (y compris soldes de réserve) |
|||
|
Ayants droit |
Ayants cause |
Ayants droit |
Ayants cause |
Total |
|
|
2000 |
56 207 |
17 073 |
13 060 |
7 689 |
94 029 |
|
2001 |
57 393 |
16 876 |
13 376 |
7 519 |
95 164 |
|
2002 |
63 801 |
16 888 |
13 288 |
7 319 |
101 296 |
|
2003 |
74 728 |
17 588 |
11 453 |
7 467 |
111 236 |
|
2004 |
72 003 |
17 999 |
10 556 |
7 978 |
108 536 |
|
2005 |
70 284 |
18 199 |
9 753 |
7 591 |
105 827 |
|
2006 |
76 775 |
17 962 |
9 527 |
6 911 |
111 175 |
|
2007 |
81 287 |
17 950 |
10 832 |
7 032 |
117 101 |
|
2008 |
81 456 |
18 052 |
12 420 |
6 929 |
118 857 |
|
2009 (prévision) |
74 600 |
19 100 |
11 800 |
7 300 |
112 800 |
|
2010 (prévision) |
77 800 |
19 800 |
11 800 |
6 900 |
116 300 |
|
2020 (prévision) |
60 100 |
23 200 |
11 800 |
7 000 |
102 100 |
|
2030 (prévision) |
56 100 |
28 200 |
11 800 |
6 200 |
102 300 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Avec la mise en place de la LOLF et la création du compte spécial « Pensions », la notion de contributions de chaque ministère afférente aux nombre de pensionnés issus de ses rangs à l'origine, a été remplacé par le prélèvement d'un « taux de contribution employeur » unique pour tous les fonctionnaires civils, quelque soit leur ministère d'origine.
Ce système de cotisation patronale entre en cohérence avec la logique d'un régime par répartition et les besoins de mobilité interministérielle. Il permet en outre d'identifier le « coût complet » d'un agent de l'Etat, à l'image des charges sociales salariales et patronales du secteur privé.
Introduite par l'article 63 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, la « contribution employeur » entraîne une responsabilisation de tous les gestionnaires de programmes, qui doivent verser, à proportion des rémunérations d'activité, des contribution dont le taux est calculé par la direction du budget, en lien avec le service des pensions, pour équilibrer les charges et les recettes de la présente section du compte de pension.
Il résulte de cette contrainte d'équilibre et de la dégradation des rapports démographiques cotisants/pensionnés des taux en constante augmentation.
Evolution du taux de cotisation de l'Etat employeur
(en millions d'euros)
|
Contribution de l'Etat employeur hors organismes publics et semi-publics |
Fonctionnaires civils |
Militaires |
ATI |
Organismes publics et semi-publics |
Etablissements industriels de l'Etat |
|
2006 |
49,9 % |
100 % |
0,3 % |
33 % |
24 % |
|
2007 |
50,74 % |
101,05 % |
0,31 % |
39,5 % |
24 % |
|
2008 |
55,71 % |
103,83 % |
0,31 % |
50 % |
24 % |
|
2009 |
60,14 % |
108,39 % |
0,32 % |
60,44 % |
27 % |
|
2009 |
62,14 % |
108,63 % |
0,33 % |
62,14 % |
27 % |
Source : projet de loi de finances pour 2010, annexe « Pensions »
L'actualisation de ces taux constitue dorénavant un facteur d'augmentation automatique des frais de personnel à effectifs inchangés.
Aussi, le travail de prévision sur les dépenses constitue un préalable indispensable à la détermination des taux de cotisation.
De ce fait, la détermination des recettes de compensation est un exercice difficile, du fait des hypothèses complexes à prendre en compte ainsi que du nombre de régimes parties prenantes, comme l'illustre le tableau des dépenses (emplois) et des recettes (ressources) ci-dessous dont le solde doit être nul.
Programme 741 « Pensions civiles et
militaires de retraite
et allocations temporaires
d'invalidité »
(en millions d'euros)
|
EMPLOIS |
Exécution 2008 |
LFI 2009 |
PLF 2010 |
|
Pensions 21 ( * ) |
41 764 |
44 286 |
45 366 |
|
dont fonctionnaires civils |
32 966 |
35 248 |
36 296 |
|
dont militaires |
8 660 |
8 898 |
8 929 |
|
dont allocations temporaires d'invalidité (ATI) |
138 |
140 |
141 |
|
Transferts |
- 1 566 |
- 1 390 |
- 1 309 |
|
Compensations |
1 376 |
1 165 |
1 041 |
|
Versements à la CNAV et à l'IRCANTEC |
189 |
225 |
268 |
|
Complément de pension financé par le FSV |
1 |
||
|
Divers |
5 |
6 |
7 |
|
Frais justice et intérêts retard |
0,2 |
0,5 |
0,5 |
|
Divers autres |
4,8 |
5,5 |
6,5 |
|
TOTAL DES EMPLOIS |
43 335 |
45 682 |
46 682 |
|
RESSOURCES |
Exécution 2008 |
LFI 2009 |
PLF 2010 |
|
Cotisations salariales |
4 857 |
4 755 |
5 046 22 ( * ) |
|
Contributions des autres employeurs que l'État |
4 708 |
4 939 |
6 294 |
|
Contribution de France Télécom et de La Poste |
2 741 |
2 603 |
2 200 2 |
|
Autres contributions (établissements publics, collectivités...) |
1 967 |
2 336 |
4 094 |
|
Transferts |
1605 |
1 644 |
1 376 |
|
Établissement de la soulte F. Télécom |
435 |
578 |
636 |
|
Contribution exceptionnelle La Poste |
780 |
750 |
0 |
|
Versements de la CNAV et de l'IRCANTEC |
140 |
117 |
88 |
|
Récupération des indus sur pension |
14 |
0 |
13 |
|
Compensation « personnels civils » et « personnels militaires » |
235 |
198 |
204 |
|
FSV |
1 |
1 |
1 |
|
Autres recettes diverses hors BG |
434 |
||
|
TOTAL DES RESSOURCES AUTRES QUE l'ÉTAT |
11 170 |
11 338 |
12 716 |
|
Contribution de l'État employeur |
32 563 |
34 344 |
33 966 |
|
TOTAL DES RESSOURCES |
43 733 |
45 682 |
46 682 |
|
SOLDE |
398 |
0 |
0 |
S'agissant des dépenses, l'exercice de prévision est rendu plus complexe, d'une part, depuis l'entrée en vigueur du dispositif de surcote et de décote, dans la mesure où les comportements individuels sont peu maîtrisables, d'autre par, du fait du nombre important de régimes de retraites de base obligatoires impactés par les compensations inter-régimes.
En ce qui concerne les recettes, leur prévision est liée à l'évolution des masses indiciaires des fonctionnaires civils et des militaires :
- les cotisations salariales, à hauteur de 7,85 %, sont appliquées sur le traitement brut indiciaire des fonctionnaires de l'État en poste ou détachés dans une administration de l'État, un établissement public ou parapublic ainsi que dans la fonction publique territoriale ou hospitalière. Des retenues identiques sont pratiquées à l'égard des agents fonctionnaires de France Télécom et de La Poste ;
- les contributions employeur sont appliquées au traitement brut indiciaire des fonctionnaires civils et des militaires, dont le taux est ajusté en vue de déterminer l'équilibre du CAS « Pensions » ;
- la contribution des employeurs de fonctionnaires autres que l'État obéit aux règles suivantes : La Poste et de France Télécom versent une contribution à caractère libératoire assise sur la masse indiciaire des rémunérations de leurs agents fonctionnaires ; pour les offices et établissements publics de l'État dotés de l'autonomie financière, le taux est égal depuis le 1 er janvier 2009 à celui des autres personnels civils. Ce taux est assis sur les traitements indiciaires bruts des fonctionnaires propres ou détachés qu'ils emploient. Ce taux est également applicable aux fonctionnaires de l'État détachés dans une collectivité territoriale ou hospitalière ou hors de la sphère publique.
2. Le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'Etat »
Ce régime est caractérisé par un déficit démographique important (49.578 cotisants pour 105.279 pensionnés) pour lequel les cotisations des salariés et des employeurs ne sauraient suffire en recettes à équilibrer les charges de pensions.
Par ailleurs, dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008, votre rapporteur spécial faisait observer que le « taux employeur » de 24 % applicable aux établissements industriels de l'Etat demeurait très en deçà du niveau de celui en vigueur pour les fonctionnaires civils et n'était pas de nature à guider les gestionnaires vers une plus grande responsabilisation de l'emploi des ressources humaines. La loi de finances pour 2009 a porté ce taux à 27 % qui demeure insuffisant.
La subvention d'équilibre de l'Etat à ce régime s'élèvera à 1,18 milliard d'euros en 2010 , au lieu de 1,19 milliard d'euros en 2009 pour une dépense prévue de 1,81 milliard d'euros pour 2010 .
Pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État
(en millions d'euros)
|
DEPENSES |
Exécution
|
LFI 2009 |
PLF 2010 |
|
Pensions (2) |
1 697 |
1 729 |
1 743 |
|
Autres charges (3) |
10 |
9 |
10 |
|
TOTAL DEPENSES |
1 707 |
1 738 |
1 753 |
|
RECETTES |
|||
|
Cotisations salariales |
112 |
114 |
107 |
|
Contributions patronales |
345 |
390 |
427 |
|
Remboursement défense |
73 |
31 |
17 |
|
Autres produits |
22 |
7 |
17 |
|
Sous-total |
552 |
542 |
568 |
|
Subvention de l'État |
1 027 |
1 083 |
1 089 |
|
Transfert de compensation |
105 |
113 |
95 |
|
Total moyens d'équilibre (1) (subvention + compensations) |
1 132 |
1 196 |
1 184 |
|
TOTAL RECETTES |
1 684 |
1 738 |
1 753 |
|
Solde |
- 23 |
0 |
0 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
(1) Depuis la mise en oeuvre du CAS Pensions, la subvention d'équilibre versée par l'État au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) est nette du montant des compensations démographiques désormais versées directement au régime.
(2) Le montant des pensions intègre les pensions vieillesse et invalidité, ainsi que les allocations versées au titre des cessations anticipées d'activité.
(3) Les autres charges comprennent les frais de gestion des régimes (FSPOEIE et RATOCEM), ainsi que les versements dus aux affiliations rétroactives au régime général et à l'IRCANTEC.
3. Le programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions »
La particularité de ce programme est que les dépenses ne sont équilibrées par aucune cotisation dans la mesure où il finance soit des régimes « éteints » sur le plan démographique, plus aucun actif ne subsistant pour apporter sa contribution (pensions d'Alsace-Lorraine, chemin de fer franco-éthiopien, ORTF), soit des prestations ne donnant pas lieu à cotisation (anciens combattants, traitement attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire).
Pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre et autres pensions »
(en euros)
|
Dépenses |
Exécution
|
LFI 2009 |
PLF 2010 |
|
Reconnaissance de la Nation |
Retraite du combattant 756 943 798 LH 1 +MM 2 881 970 |
Retraite du combattant 748 892 358 LH+MM 901 520 |
Retraite du combattant 799 000 000 LH+MM 763 500 |
|
Réparation |
1 949 082 400 |
1 871 084 235 |
1 790 000 000 |
|
Pensions d'Alsace-Lorraine |
14 385 990 |
14 400 000 |
15 100 000 |
|
Allocations de reconnaissance des anciens supplétifs |
16 943 664 |
11 900 000 |
13 200 000 |
|
Pensions des anciens agents du chemin de fer franco-éthiopien |
96 107 |
90 000 |
82 600 |
|
Pensions des sapeurs pompiers et anciens agents de la défense passive victimes d'accidents |
12 384 916 |
12 240 000 |
12 440 000 |
|
Pensions de l'ORTF |
648 166 |
749 500 |
621 500 |
|
Total dépenses |
2 751 367 011 |
2 660 257 613 |
2 631 207 600 |
|
Recettes |
Exécution
|
LFI 2009 |
PLF 2010 |
|
Subvention d'équilibre |
2 745 537 667 |
2 660 257 613 |
2 631 207 600 |
|
Autres recettes |
2 556 510 |
0 |
0 |
|
Total recettes |
2 748 094 177 |
2 660 257 613 |
2 631 207 600 |
|
Solde |
- 3 272 834 |
0 |
0 |
1 Légion d'honneur
2 Médaille militaire
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Ainsi, les dépenses prévues pour 2010 sont intégralement compensées par la subvention d'équilibre de l'Etat qui s'élève à 2,63 milliards d'euros.
L'action la plus importante concerne les réparations relatives aux pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre pour un montant de 1,7 milliard d'euros répartis entre plus de 350.000 pensionnés.
* 21 Le champ des pensions regroupe les pensions de vieillesse et les pensions pour invalidité (hors pensions militaires d'invalidité qui sont retracées dans le programme 743).
* 22 Les cotisations salariales des fonctionnaires de La Poste, identifiées à partir du PLF 2010, sont comptabilisées avec l'ensemble des cotisations salariales pour un montant prévu de 291 millions d'euros. En 2008 et 2009, elles étaient confondues avec la contribution de La Poste.