SECONDE PARTIE : COMPTE SPÉCIAL « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT » (RAPPORTEURE SPÉCIALE : MME NICOLE BRICQ) |
I. UNE ORGANISATION RETOUCHÉE
Le présent PLF modifie, en l'affinant, l'organisation du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».
A. L'ORGANISATION ACTUELLE
1. Un compte d'affectation spéciale retraçant les recettes de cession des immeubles de l'Etat et leur emploi
Le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » n'avait pas d'équivalent sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et la LOLF n'avait pas prévu son existence . Il constitue une innovation de l'article 8 de la LFR pour 2005, qui l'a institué a posteriori pour l'exercice 2005, et de l' article 47 de la LFI pour 2006 .
Le législateur, par cette création, a doté d'un outil de pilotage la politique de mobilisation du patrimoine immobilier de l'Etat (cessions, rationalisations) menée par le Gouvernement depuis 2004 et prenant part à la réforme de l'Etat lui-même. On doit rappeler que c'est sous l' impulsion des travaux du Parlement que cet outil a été introduit dans l'organisation budgétaire.
Il s'agit d'un compte d'affectation spéciale au sens de l'article 21 de la LOLF. Tel que l'a organisé la LFI pour 2006 et modifié l'article 32 de la LFI pour 2007, qui a étendu son périmètre, ce compte fait actuellement apparaître :
- en recettes , les produits de cession des immeubles de l'Etat et les fonds de concours . La présence de fonds de concours au sein du compte résulte de la LFI pour 2007 ; elle permet de retracer les versements d'autres acteurs que l'Etat, parties prenantes d'opérations immobilières concernant celui-ci, en particulier les collectivités territoriales et notamment celles dont les services se trouvent logés dans des « cités administratives ». En outre, des versements en provenance du budget général sont possibles, dans la limite de 10 % des recettes du compte conformément à l'article 21, précité, de la LOLF ; ils permettent en particulier d'effectuer des avances , dans le cadre d'opérations immobilières de l'Etat ;
- en dépenses , celles de l'Etat et, depuis la LFI pour 2007, des versements destiné à couvrir celles d'établissements publics pour des opérations réalisées sur des immeubles de l'Etat , dans tous les cas pour la réalisation d' investissements immobiliers ou pour des besoins de fonctionnement à la suite d'opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles (le relogement de services principalement). En outre, sont retracés les versements au profit du budget général, en pratique la contribution des produits de cessions immobilières de l'Etat à son désendettement .
Le montant de cette contribution, jusqu'alors déterminé par le Gouvernement, a été fixé à hauteur d'un minimum de 15 % par l'article 195 de la LFI pour 2009, adopté à l' initiative de votre rapporteure spéciale . Toutefois, ont été expressément exemptés de cette contribution (à l'initiative du Gouvernement) les produits de cession de trois catégories d'immeubles de l'Etat :
- les immeubles mis à la disposition des services qui relevaient de l'ancien ministère chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, jusqu'au 31 décembre 2009, disposition visant les services de l'équipement ;
- les immeubles mis à la disposition du ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014, terme d'application de la loi de programmation militaire en vigueur ;
- les immeubles situés à l'étranger, de façon permanente.
2. L'architecture en deux programmes de la mission correspondante
La mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » est composée de deux programmes depuis la LFI pour 2007. Chacun de ces programmes consiste en une action unique :
- le programme 721 , « Contribution au désendettement de l'Etat », retrace les versements au budget général, en faveur du désendettement de l'Etat, réalisés à partir des produits de cessions immobilières de ce dernier ;
- le programme 722 , « Contribution aux dépenses immobilières » (dont l'intitulé résulte d'une initiative de votre rapporteure spéciale, aux fins de précision, lors de l'examen du PLF pour 2009) regroupe les crédits issus des recettes de cessions immobilières de l'Etat qui sont affectés aux dépenses immobilières de celui-ci et, éventuellement, d'établissements publics sur les immeubles lui appartenant, conformément à la nomenclature citée plus haut.
Les deux programmes relèvent de la responsabilité politique du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat en tant que ministre chargé du domaine . Au plan administratif, ils sont placés sous la responsabilité du chef du service France Domaine , actuellement M. Daniel Dubost.
3. Une mesure de la performance limitée
Des deux programmes de la mission correspondant au compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », un seul fait l'objet d'une mesure de la performance : en la matière, le programme 721, relatif à la contribution des recettes de cessions immobilières au désendettement de l'Etat , se trouve dépourvu d'objectif formel .
Cette situation n'encourt qu'une faible critique, eu égard à l'objet particulier du programme 721. En effet, la performance, en termes de désendettement, se mesure au montant même des produits affectés. Néanmoins, l'absence de dispositif de performance est contraire à l'article 7 de la LOLF.
En vue de remédier à cette situation, votre rapporteure spéciale a proposé , à l'occasion de l'examen du PLF pour 2009, l'introduction d'un objectif « intensifier la contribution des recettes de cessions immobilières au désendettement de l'Etat », dont l'indicateur serait la part des produits de cession réalisés durant l'exercice affectée au désendettement, mesurée en pourcentage du total des produits. Constatant l' inertie de l'administration depuis lors, votre rapporteure spéciale ne peut que formuler à nouveau cette préconisation.
La performance du programme 722, relatif aux dépenses immobilières , se trouve quant à elle déclinée en deux objectifs dont l'atteinte est mesurée, au total, par trois indicateurs . Cette organisation résulte de la LFI pour 2009 ; elle est présentée, avec les réalisations récentes et les prévisions pour 2010, dans l'encadré ci-après.
Comme votre rapporteure spéciale a déjà eu l'occasion de le noter, les indicateurs en place ne mesurent pas tant l'efficacité de la gestion budgétaire que celle de l'action du service France Domaine. Surtout, ils restent très lacunaires par rapport aux enjeux de la rationalisation du parc immobilier de l'Etat , notamment en ce qui concerne l' évolution des coûts (qui ne sont pas retracés) et des ratios d'occupation (qui ne sont présentés qu'en ce qui concerne les opérations ayant fait l'objet d'une demande de remploi, soit en l'état actuel du régime applicable des opérations dont le montant est supérieur à 5 millions d'euros). Votre rapporteure spéciale appelle donc, à nouveau, au renforcement de ce dispositif .
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La mesure de la performance pour 2010 du programme 722, « Contribution aux dépenses immobilières » L'objectif n° 1, consistant à « optimiser le parc immobilier de l'Etat », fait l'objet de deux indicateurs : - 1° le « pourcentage du nombre d'immeubles vendus par rapport au nombre d'immeubles recensés en fin d'année précédente sur le programme national des cessions de l'année ». Après des taux de 44 % en 2007 et 30 % en 2008, un taux de 40 % est attendu pour 2009 et prévu à hauteur de 45 % pour 2010 ; - 2° le « rendement moyen d'occupation des locaux (sur les opérations ayant fait l'objet d'une demande de remploi) ». Tenant au ratio d'occupation par agent, cet indicateur est attendu à hauteur de 13 m 2 par agent en 2009 et prévu à 12 m 2 par agent en 2010. A l'objectif n° 2, visant à « améliorer la qualité des évaluations domaniales », est associé un indicateur relatif à l'« écart moyen entre valeur vénale et prix réalisé à la vente, au titre des ventes d'un montant supérieur à 2 millions d'euros ». Cet écart, de 1,216 % en 2007 et de 1,045 % en 2008, est attendu à hauteur de 1,05 % en 2009 et prévu de 1,09 % en 2010. Source : PAP du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au projet de loi de finances pour 2010 |