Proposition de loi relative à la lutte contre le logement vacant et à la solidarité nationale pour le logement

Article 1er (Articles L. 2244-1 à L. 2244-4 nouveaux du code général des collectivités territoriales) - Création d'une procédure de déclaration de logements en état de vacance anormalement longue

Commentaire : cet article crée une procédure de « déclaration de logement en état de vacance anormalement longue » au terme de laquelle peut être réalisée l'expropriation dudit logement. Pour cela, il insère un nouveau chapitre dans le code général des collectivités territoriales ^{21 ( * )} , intitulé « Déclaration de logements en état de vacance anormalement longue » et composé de quatre articles.

CHAPITRE IV : DECLARATION DE LOGEMENTS EN ETAT DE VACANCE ANORMALEMENT LONGUE

Article L. 2244-1 (nouveau) du code général des collectivités territoriales

L' article L. 2244-1 prévoit que le maire peut engager une nouvelle procédure pour lutter contre la vacance « anormalement longue » des logements assujettis depuis trois années consécutives à la taxe sur les logements vacants ou à la taxe d'habitation.

1° La taxe sur les logements vacants

L'article L. 2244-1 mentionne les taxes visées aux articles 232 et 1407 bis du code général des impôts.

• L' article 232 ^{22 ( * )} a créé, à compter du 1 ^er janvier 1999, une taxe annuelle sur les logements vacants (TLV) qui s'applique :

- dans les agglomérations de Paris, Lyon, Lille, Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Nice et Cannes-Grasse-Antibes ^{23 ( * )} ;

- aux logements vacants depuis au moins deux années consécutives , au 1 ^er janvier de l'année d'imposition, à l'exception du parc locatif social, des résidences secondaires, des locaux dont la mise en état d'habitation nécessiterait des travaux importants, des logements mis en location ou en vente au prix du marché et ne trouvant pas preneurs et de ceux qui ont été occupés plus de 30 jours consécutifs au cours de l'une des deux années de référence.

Les réserves de constitutionnalité formulées par le Conseil constitutionnel
sur la TLV

Dans sa décision du 29 juillet 1998 ^{24 ( * )} , le Conseil constitutionnel a confirmé que la mise en oeuvre de l'objectif sur le logement décent peut se traduire par des limitations au droit de propriété, sous réserve de ne pas en dénaturer le sens et la portée . Le Conseil a ainsi validé l'institution de la TLV, avec des réserves d'interprétation :

- ne sauraient être assujettis des logements qui ne pourraient être rendus habitables qu'au prix de travaux importants et dont la charge incomberait nécessairement à leur détenteur ;

- ne sauraient être regardés comme vacants des logements meublés affectés à l'habitation et, comme tels, assujettis à la taxe d'habitation ;

- ne sauraient être assujettis des logements dont la vacance est imputable à une cause étrangère à la volonté du bailleur , faisant obstacle à leur occupation durable, à titre onéreux ou gratuit, dans des conditions normales d'habitation, ou s'opposant à leur occupation, à titre onéreux, dans des conditions normales de rémunération du bailleur ; qu'ainsi, doivent être notamment exonérés les logements ayant vocation, dans un délai proche, à disparaître ou à faire l'objet de travaux dans le cadre d'opérations d'urbanisme, de réhabilitation ou de démolition, ou les logements mis en location ou en vente au prix du marché et ne trouvant pas preneur .

• L' article 1407 bis du code général des impôts ^{25 ( * )} offre quant à lui aux communes qui le souhaitent la possibilité de délibérer pour assujettir à la taxe d'habitation (TH) les logements vacants depuis plus de cinq ans, dans les mêmes conditions que celles prévues à l'article 232. En conséquence, tous les logements laissés volontairement vacants peuvent désormais être taxés sur l'ensemble du territoire .

2° Le texte de la proposition de loi

L'article 1 ^er permet aux maires d'engager une procédure de déclaration de logements en état de vacance anormalement longue lorsqu'un logement est vacant depuis cinq ou huit années consécutives ^{26 ( * )} . Cette procédure peut concerner plusieurs logements à conditions qu'ils soient situés dans le même immeuble et qu'ils appartiennent aux mêmes propriétaires ou titulaires de droits réels. En outre, ces logements doivent obligatoirement être situés dans les parties actuellement urbanisées de la commune.

Articles L. 2244-2 et L. 2244-3 (nouveaux) du code général des collectivités territoriales

Les articles L. 2244-2 et L. 2244-4 définissent la nouvelle procédure de déclaration de vacance en s'inspirant largement d'une procédure existante, celle de la déclaration de parcelles en état d'abandon .

1° Le droit existant

Les articles L. 2243-1 à L. 2243-4 du CGCT prévoient que le maire qui constate que des immeubles, parties d'immeubles, voies privées assorties de servitude de passage public, installations et terrains sans occupant à titre habituel ne sont manifestement plus entretenus peut, à la demande du conseil municipal, engager la procédure de déclaration de la parcelle concernée en état d'abandon manifeste ^{27 ( * )} .

Cette procédure se déroule ainsi :

- constat du maire par procès-verbal (PV) provisoire de l'abandon manifeste de la parcelle après avoir procédé à sa « détermination » et à la recherche des propriétaires, titulaires de droits réels et autres intéressés ;

- affichage du PV pendants trois mois à la mairie et sur les lieux, insertion dans deux journaux régionaux ou locaux et notification aux propriétaires, titulaires de droits et autres intéressés ;

- à l'issue d'un délai de six mois à compter de l'exécution de ces mesures, constat du maire, par PV définitif, de l'état d'abandon manifeste de la parcelle, le PV étant tenu à disposition du public ;

- saisine par le maire du conseil municipal qui décide de déclarer ou non la parcelle en état d'abandon manifeste et d'en poursuivre l'expropriation au profit de la commune.

Si, dans le délai de six mois précité, les propriétaires ont mis fin à l'état d'abandon ou manifesté leur intention d'y mettre fin en commençant les travaux ou en s'engageant à les réaliser dans un délai fixé en accord avec le maire, la procédure ne peut être poursuivie. Elle peut être reprise si les travaux n'ont pas été réalisés dans le délai prévu.

2° Le texte de la proposition de loi

Les articles L. 2244-2 et L. 2244-3, tout en s'inspirant de cette procédure existante, s'en écartent sur certains points :

- dans le droit existant, le maire engage la procédure à la demande du conseil municipal , ce qui n'est pas le cas dans l'article L. 2244-1 (nouveau) ;

- des mesures similaires de publicité sont prévues pour le PV provisoire ^{28 ( * )} , mais il est prévu, de surcroit, que les propriétaires sont « invités à présenter leurs observations dans un délai de deux mois » ;

- le délai au terme duquel intervient le PV définitif de constat de l'état de vacance anormalement longue est réduit de six à trois mois ; il est en revanche prévu ensuite un affichage du PV définitif durant trois mois , délai à l'issue duquel le maire déclare par arrêté l'état de vacance.

L'article L. 2244-3 prévoit que le PV définitif est pris si les propriétaires ne se sont pas fait connaître , n'ont pas mis fin à l'état de vacance ou n'ont pas manifesté leur intention d'y mettre fin dans un délai fixé en accord avec le maire. Il ajoute que, si ce délai n'est pas respecté, la procédure peut être reprise et qu'à son terme, le PV définitif intervient.

Article L. 2244-4 (nouveau) du code général des collectivités territoriales

L'article L. 2244-4 prévoit une procédure d'expropriation accélérée dans sa phase administrative lorsqu'une déclaration de vacance anormalement longue a été effectuée. Pour la phase « judiciaire » de transfert et d'indemnisation, l'article renvoie au droit commun fixé par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

1° La procédure d'expropriation dans le droit existant

L'article L. 11-1 du code précité prévoit que « l'expropriation d'immeubles, en tout ou partie, ou de droits réels immobiliers, ne peut être prononcée qu'autant qu'elle aura été précédée d'une déclaration d'utilité publique intervenue à la suite d'une enquête et qu'il aura été procédé contradictoirement à la détermination des parcelles à exproprier, ainsi qu'à la recherche des propriétaires , des titulaires de droits réels et des autres intéressés. »

Ce même article précise que l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique est menée par un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête dont les modalités de désignation et les pouvoirs sont définis par les dispositions du chapitre III du titre II du livre I ^er du code de l'environnement. Celui-ci prévoit :

- que lorsque l'enquête est préalable à une déclaration d'utilité publique, la décision d'ouverture est prise par l'autorité compétente de l'Etat ;

- que quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente porte à la connaissance du public l'objet de l'enquête, les noms et qualités du commissaire ou des membres de la commission, la date d'ouverture, le lieu de l'enquête et sa durée ;

- que la durée de l'enquête ne peut être inférieure à un mois ;

- que le rapport et les conclusions motivées du commissaire enquêteur sont rendus publics et doivent faire état des contre-propositions produites durant l'enquête.

S'agissant d'une expropriation, l'article L. 11-1 précité précise que le rapport d'enquête doit être rendu dans un délai de six mois maximum après l'ouverture de l'enquête publique.

L'utilité publique est déclarée par arrêté préfectoral ^{29 ( * )} , celui-ci devant intervenir au plus tard un an après la clôture de l'enquête préalable ^{30 ( * )} . La décision de refus de déclarer l'utilité publique doit quant à elle être motivée et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait la justifiant. Elle doit également intervenir au plus tard un an après la clôture de l'enquête préalable ^{31 ( * )} .

2° Le texte de la proposition de loi

L'article L. 2244-4 (nouveau) prévoit que le maire, après avoir déclaré par arrêté l'état de vacance du bien, peut saisir le conseil municipal qui l'autorise à poursuivre l'expropriation des logements au profit de la commune, d'un organisme y ayant vocation ou d'un concessionnaire d'une opération d'aménagement visé à l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme, en vue de la construction ou de la transformation en logement social.

Il remplace en outre l'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique (DUP) par une mise à disposition du public d'un dossier présentant le projet simplifié d'acquisition publique, public appelé à formuler ses observations « dans des conditions précisées par la délibération du conseil municipal ».

Enfin, il crée une compétence liée du préfet qui doit , dans un délai de trois mois à compter de la réception du dossier :

- déclarer d'utilité publique le projet visé à l'article L. 2243-3 ;

- déterminer la liste des immeubles ou parties d'immeubles, des parcelles ou des droits réels immobiliers à exproprier et les déclarer cessibles ;

- fixer le montant de l'indemnité provisionnelles allouée aux propriétaires ;

- fixer la date à laquelle il pourra être pris possession des biens après paiement, cette date devant être postérieure d'au moins deux mois à la publication de l'arrêté déclaratif d'utilité publique.

S'agissant de la phase « judiciaire » de l'expropriation, le dernier paragraphe de l'article renvoie au droit commun de l'expropriation.

3° La position de votre commission

Sans méconnaître le problème de la vacance de longue durée posé par cet article, votre commission n'estime pas opportun d'adopter celui-ci. Outre les objections de fond que la procédure proposée peut soulever en termes d'atteinte au droit de propriété , votre commission relève que l'instrument proposé apparaît relativement inadapté à l'objectif poursuivi et s'interroge sur les difficultés pratiques auxquelles se heurteraient des communes souhaitant l'utiliser.

Cette procédure suppose en effet d'abord d'avoir identifié les logements ou immeubles vacants. Ce travail d'identification peut s'avérer très compliqué, comme le montre le bilan qui a été effectué par les services de l'Etat sur l'utilisation de la réquisition à Paris en 1995 et les tentatives effectuées en 2001. Celui-ci montre qu'il a été extrêmement difficile d'identifier les biens susceptibles d'être réquisitionnés à partir des fichiers fournis par le ministère des finances : sur 96.000 adresses de locaux vacants fournies par Bercy en 2001, au terme d'un travail qui a mobilisé 26 agents, 104 ont été au final sélectionnées sur trois critères ^{32 ( * )} . Sur ces 104 adresses, 70 ont été éliminées pour des raisons diverses (il s'agissait de locaux occupés, commerciaux ou démolis) et sur les 34 restants, la plupart nécessitaient des travaux très lourds devant s'étaler sur plusieurs mois ou années. Au final, aucune réquisition n'a été engagée .

La deuxième objection au dispositif proposé concerne le coût de la procédure : en effet, la collectivité devra acquérir au prix du marché des logements à transformer en logements sociaux. Dans ce cas, la procédure d'expropriation ne présente pas tellement plus d'avantages que l'utilisation de la préemption pour faire du logement social, possibilité qui existe déjà aujourd'hui. Cette procédure apparaît d'autant moins indispensable qu'elle pourrait également s'avérer source de contentieux et même d'insécurité juridique pour les communes. En effet, le juge administratif, lorsqu'il est saisi d'une déclaration d'utilité publique, effectue désormais un bilan coûts/avantage de chaque opération et met en balance, d'un côté, les inconvénients, qui peuvent être l'atteinte à la propriété privée et le coût financier et, de l'autre, les avantages, qui s'apprécient notamment au regard de l'utilisation possible d'autres instruments. Or, dans le cas où seul un logement serait exproprié, on peut s'interroger sur la position que le juge prendrait, au regard notamment du fait que la commune dispose d'autres outils, comme la préemption, pour transformer des logements en logements sociaux.

En outre, d'après l'ANAH, la cible des logements vacants à remettre sur le marché concerne en réalité les logements vacants depuis 1 à 2 ans , pour lesquels il faut mener une politique active d'incitation à la remise sur le marché, ce que fait cette agence par le biais notamment du conventionnement avec travaux qui prévoit une prime en cas de remise sur le marché d'un logement vacant depuis au moins un an.

Enfin, votre rapporteur comprend bien l'un des objectifs de cet article, qui vise en fait à disposer d'une « arme atomique » dont la seule menace permettrait de convaincre des propriétaires de remettre des logements sur le marché. Mais il s'interroge sur l'efficacité de cette menace, dans la mesure où il un propriétaire peut mettre son bien en location dans quelques agences pour échapper à la TLV (sans forcément que la location ait lieu au final) et, en toute logique, à l'expropriation également.

Votre commission n'a pas adopté cet article.

Article 2 (Article 232 du code général des impôts) - Elargissement du champ d'application et hausse des taux de la taxe sur les logements vacants

Commentaire : cet article étend le champ d'application de la taxe sur les logements vacants et double les taux applicables.

1° Le droit applicable

L'article 2 modifie l'article 232 du code général des impôts, qui définit le champ d'application de la TLV ^{33 ( * )} et en fixe le régime juridique. L'assiette de la TLV est la même que celle de la taxe d'habitation (TH) et les locaux vacants sont recensés au cours de l'année d'imposition par les services des impôts à partir du fichier de la TH. Etablie par voie de rôle, elle est recouvrée par les comptables du Trésor, dans les mêmes conditions que la taxe foncière sur les propriétés bâties. Son taux varie en fonction de la durée de vacance du bien : 10 % la première année d'imposition, 12,5 % la deuxième et 15 % à partir de la troisième. Son produit net ^{34 ( * )} est versé à l'Agence nationale de l'habitat.

2° Le texte de la proposition de loi

Le I de l'article 2 élargit le champ d'application de la TLV à toutes les communes visées à l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation. Il s'agit de celles dont la population est au moins égale à 1.500 habitants en Ile-de-France et 3.500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1 ^er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales. En 2009, elles sont au nombre de 906 dont 36 dans les départements d'outre-mer.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 5 mars 2007 sur le droit opposable au logement, les communes visées à l'article L. 302-5 sont également celles qui sont membres d'un EPCI à fiscalité propre de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, dont la population est au moins égale à 1.500 habitants en Ile-de-France et à 3.500 habitants dans les autres régions et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1 ^er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales. Il s'agit de 285 nouvelles communes membres de 100 EPCI, comprises notamment dans six nouveaux départements : Aude, Aveyron, Cantal, Orne, Vendée et Yonne.

Le II de l'article 2 fait passer les taux de la TLV de 10 % la première année, 12,5 % la deuxième et 15 % la troisième à, respectivement, 20 %, 25 % et 30 %, soit un doublement .

3° La position de votre commission

Votre commission estime qu'une extension du champ de la TLV serait probablement conforme à l'esprit et même à la lettre du code général des impôts, puisque son article 232 prévoit que la taxe est instituée « dans les communes appartenant à des zones d'urbanisation continue de plus de deux cent mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, au détriment des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées, qui se concrétise par le nombre élevé de demandeurs de logement par rapport au parc locatif et la proportion anormalement élevée de logements vacants par rapport au parc immobilier existant. Un décret fixe la liste des communes où la taxe est instituée ».

Il existe aujourd'hui au moins 30 agglomérations au sens INSEE de plus de 200.000 habitants , alors que la taxe ne s'applique qu'à huit d'entre elles. Or, l'étude de la tension des marchés locatifs fait apparaître que d'autres agglomérations connaissent une tension forte. C'est pourquoi votre commission juge opportun d'étudier la possibilité d'étendre l'application de la TLV à d'autres agglomérations de plus de 200.000 habitants dans lesquelles le marché locatif connaît une forte tension. Elle souhaite, en conséquence, que le Gouvernement s'engage en séance publique à modifier rapidement le décret prévu à l'article 232 afin d'inclure de nouvelles communes comprises dans des agglomérations de plus de 200.000 habitants

Cette proposition s'inscrit notamment dans le cadre du bilan du plan de cohésion sociale. Il n'est pas certain en effet que l'objectif de remise sur le marché de 100.000 logements vacants depuis plus de 12 mois qui avait été fixé puisse être atteint quand les chiffres de 2009 seront connus, puisque sur la période 2005-2008, d'après les données fournies par le ministère, seuls 41.700 logements ont été remis sur le marché, soit un taux de réalisation de 66,2 %.

S'agissant en revanche du II de l'article 2 , votre commission juge que la TLV a fait la preuve de son efficacité et qu'il n'est pas opportun de doubler ses taux.

En conclusion, votre commission vous propose de rejeter cet article, à la condition que le Gouvernement s'engage précisément sur une modification rapide du décret prévu à l'article 232.

Votre commission n'a pas adopté cet article.

Article 3 (Article L. 210-1 du code de l'urbanisme) - Extension du droit de préemption

Commentaire : cet article vise :

- d'une part, à étendre le droit de préemption urbain des communes afin d'assurer le relogement des personnes dont l'immeuble est affecté par une déclaration d'insalubrité ou un arrêté de péril ;

- d'autre part à permettre la délégation de ce droit à tous les organismes d'habitations à loyer modéré.

1° Le droit en vigueur

a) Instauration et pratique du droit de préemption

Le droit de préemption urbain (DPU), qui peut être instauré par la communes dans les zones U et AU de son plan d'occupation des sols (POS) ou plan local d'urbanisme (PLU), a été institué par environ 80 % des communes dotées d'un de ces documents . Fin 2007, ce taux atteignait 100 % dans neuf départements hormis Paris. L'exercice réel de ce droit reste toutefois très limité (de l'ordre de 1 % des déclarations d'intention d'aliéner - DIA). Ceci reflète la coexistence de trois motivations des politiques d'instauration du DPU par les collectivités :

- saisir des opportunités foncières pour concrétiser des projets opérationnels ou constituer des réserves de long terme, en faisant usage effectif du DPU, procédure plus simple et souple que l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- réaliser ces mêmes interventions foncières, en ne faisant pas usage du DPU mais en s'en servant d'instrument de négociation en vue de parvenir à des transactions amiables ;

- utiliser les DIA transmises aux collectivités pour améliorer la connaissance des marchés fonciers et immobiliers.

b) Objets du droit de préemption

Les objets du DPU sont définis à l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme par référence aux objectifs généraux de l'aménagement qui figurent à l'article L. 300-1. Aux termes de celui-ci, « les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat , d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité , de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

Aux termes de ces articles L. 210-1 et L. 300-1, il ne fait pas de doute que la construction de logements sociaux constitue un motif suffisant pour exercer le DPU. Toutefois, selon une jurisprudence constante, le juge administratif contrôle que le projet motivant la décision correspond effectivement à une « action ou opération d'aménagement » au sens de l'article L. 300-1 et estime nécessaire pour cela que le projet ait un minimum de consistance . De nombreuses décisions de préemption ont, sur ce fondement, été censurées dans le passé au motif de l'absence d'un projet suffisamment précis et formalisé avant la décision.

Afin de répondre à ce problème, réel, pour toutes les communes souhaitant saisir des opportunités foncières pour la réalisation de logements sociaux, la loi précitée du 13 juillet 2006 a prévu que « Lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme local de l'habitat ou, en l'absence de programme local de l'habitat, lorsque la commune a délibéré pour définir le cadre des actions qu'elle entend mettre en oeuvre pour mener à bien un programme de construction de logements locatifs sociaux , la décision de préemption peut, sauf lorsqu'il s'agit d'un bien mentionné à l'article L. 211-4, se référer aux dispositions de cette délibération » ^{35 ( * )} .

Autrement dit, dès lors que la commune a délibéré pour définir la politique du logement qu'elle souhaite mettre en oeuvre sur son territoire, la décision de préemption peut se référer à cette délibération . L'intention du législateur sur ce point est d'ailleurs très claire, puisque le Gouvernement avait précisé à ce sujet au cours des débats sur la loi ENL : « Je tiens à le préciser afin que cela figure au compte rendu des débats, dès lors que le conseil municipal a prévu un programme de construction de logements ou dès lors que ces constructions sont prévues par un PLH, l'utilisation du droit de préemption ne pose pas de problème, aux termes du code de l'urbanisme, même si le programme de logements n'est ni localisé ni formalisé » ^{36 ( * )} .

c) L'article L. 521-1 du code de la construction et de l'habitation

L'article 3 de la proposition de loi vise à étendre le champ de la préemption en faisant référence à l'article L. 300-1 du CCH, qui pose le principe du droit au logement opposable et il prévoit que le DPU serait applicable pour « assurer le relogement des personnes en application de l'article L. 521-1 de ce code et pour transformer les biens ainsi acquis en logements locatifs sociaux ».

Aux termes de cet article, le propriétaire ou l'exploitant est tenu d'assurer le relogement ou l'hébergement des occupants ou de contribuer au coût correspondant dans les cas suivants :

- lorsqu'un immeuble fait l'objet d'une déclaration d'insalubrité, d'une mise en demeure ou d'une injonction prise en application des articles L. 1331-22 ^{37 ( * )} , L. 1331-23 ^{38 ( * )} , L. 1331-24 ^{39 ( * )} , L. 1331-25 ^{40 ( * )} , L. 1331-26-1 ^{41 ( * )} et L. 1331-28 ^{42 ( * )} du code de la santé publique, si elle est assortie d'une interdiction d'habiter temporaire ou définitive ou si les travaux nécessaires pour remédier à l'insalubrité rendent temporairement le logement inhabitable ;

- lorsqu'un immeuble fait l'objet d'un arrêté de péril , si l'arrêté ordonne l'évacuation du bâtiment ou s'il est assorti d'une interdiction d'habiter ou encore si les travaux nécessaires pour mettre fin au péril rendent temporairement le logement inhabitable ;

- lorsqu'un établissement recevant du public utilisé aux fins d'hébergement fait l'objet de mesures destinées à faire cesser une situation d'insécurité.

d) Délégataires du droit de préemption

L'article L. 213-3 du code de l'urbanisme précise que le titulaire du droit de préemption peut le déléguer à l'Etat, à une collectivité territoriale, un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement . Les offices publics de l'habitat , mentionnés à l'article L. 411-2 ^{43 ( * )} , font partie des établissements publics auxquels le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit, ainsi que les SEM lorsqu'elles sont concessionnaires d'une opération d'aménagement En revanche, les autres catégories d'organismes HLM ne peuvent être délégataires.

Rappel : les différentes familles d'organismes HLM

Sur un total d'un peu plus de 1.100 acteurs, on compte 779 organismes d'HLM répartis en quatre catégories dont une de droit public et trois de droit privé , 209 sociétés d'économie mixte ayant une activité immobilière et près de 145 entités n'ayant pas le statut d'organismes HLM exerçant une activité de maîtrise d'ouvrage pour la réalisation de logements d'insertion.

- Les offices publics de l'habitat : il s'agit des organismes du secteur public , au nombre de 279 au 31 décembre 2007 qui, en tant qu'établissements publics locaux, sont rattachés à des collectivités territoriales ^{44 ( * )} ;

- Les sociétés anonymes d'HLM : au nombre de 281 , elles relèvent du secteur privé et ont adopté en 2002 la dénomination d'entreprises sociales pour l'habitat (ESH) ;

- Les sociétés coopératives d'HLM : en 2008, on compte 88 coopératives de production en accession sur un total d e 160 sociétés coopératives d'HLM ^{45 ( * )} ;

- Les sociétés anonymes de crédit immobilier pour l'accession à la propriété (SACICAP) , au nombre de 56.

2° Le texte de la proposition de loi

Le I de l'article 3 précise que le droit de préemption urbain des communes peut être exercé afin d'assurer le relogement des personnes dont l'immeuble est affecté par une déclaration d'insalubrité ou d'un arrêté de péril et pour transformer les biens préemptés en logements locatifs sociaux.

Le II élargit les délégataires du droit de préemption à tous les organismes d'HLM.

3° La position de votre commission

Votre commission estime que le I de cet article apparaît satisfait par le droit en vigueur. D'une part, depuis la loi précitée de 2006, la préemption pour faire du logement social est possible même en l'absence de projet localisé et formalisé. D'autre part, les occupants d'un immeuble qui va être détruit devant se voir proposer plusieurs offres de relogement, ils devraient être, de fait, prioritaires, pour l'éventuelle attribution d'un logement social qui résulterait d'une préemption.

En revanche, votre commission estime tout à fait opportun d'étendre à toutes les familles d'organismes HLM la possibilité d'être délégataires du droit de préemption puisqu'en tout état de cause, ce sont les communes qui seront libres d'utiliser ou non cet outil. Elle relève qu'un texte devrait très prochainement prévoir une importante réforme du droit de préemption urbain et s'engage en conséquence à soutenir à cette occasion un amendement qui irait en ce sens .

Votre commission n'a pas adopté cet article.

Article 4 - Moratoire sur les expulsions locatives

Commentaire : cet article interdit l'exécution des expulsions à l'encontre des personnes reconnues comme prioritaires par la commission de médiation visée à l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation malgré l'expiration des délais accordés en vertu des articles L. 613-1 et L. 613-2 du même code.

1° Le droit en vigueur

a) Les délais d'expulsion accordés par le juge

Aux termes de l'article L. 613-1 du code de la construction et de l'habitation, le juge des référés ou de l'exécution peut accorder des délais renouvelables aux occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel dont l'expulsion a été ordonnée judiciairement « chaque fois que le relogement des intéressés ne pourra avoir lieu dans des conditions normales, sans que lesdits occupants aient à justifier d'un titre à l'origine de l'occupation », cette faculté étant également ouverte, d'office, au juge qui ordonne l'expulsion.

L'article L. 613-2 du même code précise que la durée des délais ne peut être inférieure à un mois ni supérieure à un an , leur fixation devant tenir compte de la « bonne ou mauvaise volonté manifestée par l'occupant dans l'exécution de ses obligations, des situations respectives du propriétaire et de l'occupant, notamment en ce qui concerne l'âge, l'état de santé, la qualité de sinistré par faits de guerre, la situation de famille ou de fortune de chacun d'eux, les circonstances atmosphériques, ainsi que des diligences que l'occupant justifie avoir faites en vue de son relogement ».

b) Les locataires menacés d'expulsion prioritaires au titre du DALO

Aux termes de l'article L. 441-2-3 du CCH :

- la commission de médiation peut être saisie par toute personne qui, satisfaisant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social, n'a reçu aucune proposition adaptée en réponse à sa demande de logement dans le délai fixé en application de l'article L. 441-1-4 (c'est-à-dire par le préfet de département) ;

- elle peut être saisie sans condition de délai lorsque le demandeur, de bonne foi , est dépourvu de logement, menacé d'expulsion sans relogement , hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, logé dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux ;

- elle peut également être saisie, sans condition de délai, lorsque le demandeur est logé dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent, s'il a au moins un enfant mineur, s'il présente un handicap ou s'il a au moins une personne à charge présentant un tel handicap.

Dans un délai de trois mois , la commission de médiation désigne les demandeurs qu'elle reconnaît prioritaires et auxquels un logement doit être attribué en urgence.

Autrement dit, la loi DALO rend les personnes de bonne foi menacées d'expulsion susceptibles d'être reconnues par les commissions de médiation éligibles à une attribution prioritaire en urgence de logement ou d'hébergement. D'après les données fournies par le ministère du logement, on estime à 65.600 le nombre de personnes menacées d'expulsion sans relogement pouvant bénéficier du droit au logement opposable à compter du 1 ^er décembre 2008 , comme le montre le tableau reproduit ci-après.

Résultats consolidés France métropolitaine	Ménages
Catégorie 1 : personnes dépourvues de logement	113.300
Catégorie 2 : personnes menacées d'expulsion sans relogement	65.600
Catégorie 3 : personnes hébergées dans des structures collectives ou logées temporairement dans un logement de transition	41.500
Catégorie 4 : Personnes logées dans des locaux impropres à l'habitation ou à caractère insalubre ou dangereux.	90.100
Catégorie 5 : personnes handicapées ou avec enfant mineur lorsqu'elles sont logées dans des locaux manifestement suroccupés, ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent.	173.200
TOTAL catégories 1 à 5	483.700

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.

En pratique, au 30 juin 2009, 11.570 ménages menacés d'expulsion sans relogement ont effectivement saisi la commission de médiation.

2° Le texte de la proposition de loi

L' article 4 propose que, d'ici le 16 mars 2012 , aucune expulsion ne puisse être prononcée à l'encontre d'une personne reconnue prioritaire par la commission de médiation, y compris à l'expiration des délais que le juge peut fixer avant l'expulsion prononcée judiciairement. Cette suspension de l'exécution du jugement d'expulsion s'appliquerait tant qu'aucune offre de logement ou d'hébergement respectant l'unité et les besoins de la famille n'aura été proposée au demandeur.

3° La position de votre commission

Votre commission ne peut qu'être sensible à la philosophie qui sous-tend cet article, qui semble frappée au coin du bon sens. En effet, pourquoi expulser des locataires reconnus prioritaires par les commissions de médiation, qu'il faudra en conséquence reloger ?

Comme l'exposé général du présent rapport l'a rappelé, l'accent a très clairement été mis, au cours des dernières années, sur le développement de la prévention des expulsions. En outre, la circulaire du 14 octobre 2008 relative à la prévention des expulsions locatives indique clairement que « pour les ménages de bonne foi, qui ne disposent pas de la capacité financière suffisante pour rester dans leur logement, notamment si la procédure en est au stade du jugement d'expulsion doté de la force exécutoire, la recherche d'un relogement adapté aux ressources doit être privilégiée avant toute exécution ».

En outre, votre commission rappelle également que les expulsons effectives représentent environ 10 % des contentieux assortis d'une demande de commandement de quitter les lieux. Par ailleurs, il existe déjà des possibilités de maintenir les locataires expulsés dans les lieux sans léser le propriétaire, notamment en proposant à celui-ci de signer un bail avec une association qui sous-louera le logement : cette mesure fait partie des missions visées par l'intermédiation locative telle que décrite par la circulaire du 5 mars 2009 et est appelée à se développer.

Extrait de la circulaire du 5 mars 2009
relatif à la prévention des expulsions locatives

Avant résiliation du bail, le propriétaire confie un mandat de gestion du bien à un organisme chargé d'assurer toutes les relations avec l'occupant (recouvrement du loyer, respect des conditions d'occupation du logement et, si besoin, accompagnement social). Si le bail a déjà été résilié, le propriétaire conclut un bail avec un organisme, qui le sous-loue au ménage menacé d'expulsion, afin de le maintenir dans le logement. Cela implique l'accord du propriétaire, qui peut avoir intérêt à ce qu'un tiers vienne lui garantir la reprise du paiement du loyer et un accompagnement social du ménage occupant. Si besoin, le loyer demandé à l'occupant peut temporairement être inférieur au loyer payé par l'organisme au propriétaire. Au bout d'un certain délai, si les difficultés sont passées, il peut être envisagé un nouveau bail direct entre le propriétaire et l'occupant.

Si le présent article était adopté, pour quelques cas qui seraient visés en pratique, l'inscription dans la loi d'un tel moratoire enverrait un signal très négatif aux locataires aussi bien qu'aux propriétaires. Elle irait en effet à l'encontre de dispositifs très récemment adoptés, comme la réduction de 3 à 1 an des délais que le juge peut accorder pour l'exécution des jugements d'expulsion, adoptée dans la loi du 25 mars 2009 précitée, qui visait à sécuriser les bailleurs. Or, ceux-ci sont essentiellement des petits propriétaires, puisque 60 % d'entre eux n'ont qu'un seul bien et que les bailleurs privés individuels détiennent 90 % du parc locatif privé. Pour eux, la stabilité de la règle juridique est particulièrement importante et l'adoption de l'article 4 irait totalement à l'encontre de la mesure précitée. Ceci serait de nature à altérer leur confiance et pourrait conduire, à l'opposé des objectifs du présent texte, à augmenter la vacance.

En outre, le présent article, qui ne prévoit pas d'indemnisation des propriétaires, leur ferait supporter la charge des impayés de loyer alors qu'actuellement le refus d'accorder le concours de la force publique est indemnisé par le juge administratif sur le fondement d'une rupture de l'égalité devant les charges publiques. Pour cette raison même, votre commission s'interroge sur la constitutionnalité du présent dispositif au regard du droit de propriété, puisqu'il procède en quelque sorte à une réquisition de fait, sans indemnisation financière des propriétaires.

Enfin, votre commission s'interroge également sur la compatibilité du dispositif proposé avec certaines exigences conventionnelles . Comme le souligne le rapport précité du Conseil d'Etat, « l'exigence de proportionnalité irrigue l'ensemble de la jurisprudence communautaire relative à l'article 1 du protocole n° 1 ». La jurisprudence précise ainsi qu'un système restreignant les droits du bailleur, risquant de lui imposer « une charge excessive quant à la possibilité de disposer de son bien, doit donc prévoir certains garanties de procédures pour veiller à ce que la mise en oeuvre du système et son incidence sur le droit de propriété du bailleur ne soient ni arbitraires ni imprévisibles ». L'Italie a ainsi été condamnée de nombreuses fois en raison de textes ayant prorogé les baux d'habitation et échelonné le concours de la force publique pour l'exécution de décisions d'expulsion , textes dont l'application entraînait des obstacles importants à la récupération de leurs biens par les propriétaires ^{46 ( * )} .

Votre commission n'a pas adopté cet article.

Article 5 (Articles L. 441-2-3, L.321-1 et L. 321-4 du code de la construction et de l'habitation) - Extension du parc privé mobilisable dans le cadre du droit au logement opposable

Commentaire : cet article permet au préfet d'imposer un demandeur reconnu prioritaire dans le cadre de la procédure du droit au logement opposable à tous les propriétaires ayant conventionné avec l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) quelque soit le niveau de loyer prévu par la convention.

1° Le droit en vigueur

a) Les régimes de conventionnement avec l'ANAH

Il existe deux régimes de conventionnement avec l'ANAH, avec ou sans travaux . S'agissant du conventionnement sans travaux, un bailleur privé peut conclure avec l'Agence une convention de six ans par laquelle il s'engage à louer son logement à un locataire sous conditions de ressources et à un niveau de loyer inférieur au loyer du marché, dit « loyer maîtrisé ». En contrepartie, il bénéficie d'un abattement sur ses revenus fonciers. Il existe trois régimes de conventionnement correspondant à trois plafonds de loyers ^{47 ( * )} :

PLAFONDS RÉGLEMENTAIRES DE LOYERS (au m²)

	Zone A	Zone B	Zone C
Loyers « intermédiaires »	17,31 euros	11,31 euros	8,19 euros
Loyers « sociaux »	6,24 euros	5,68 euros	5,10 euros
Loyers « très sociaux »	5,91 euros	5,52 euros	4,91 euros

Source : ANAH.

L'effort de modération des loyers est, en conséquence, souvent important ; à titre d'exemple, le prix moyen à la location à Paris était de 22,94 €/m² en 2007.

L'abattement sur les revenus fonciers bruts est de 30 % en cas de conventionnement intermédiaire et de 60 % pour le social et le très social . Les ressources du locataire doivent, en intermédiaire, être inférieures à celles prévues pour le dispositif « Besson ancie n », ils correspondent à ceux du Prêt locatif à usage social ( PLUS ) en conventionnement social et à ceux du Prêt locatif aidé d'intégration ( PLA-I ) en conventionnement très social . Ces deux dernières conventions ouvrent droit à l'aide personnalisée au logement (APL).

En outre, depuis la loi DALO, les logements faisant l'objet d'un conventionnement social ou très social peuvent être loués à des organismes publics ou privés en vue de leur sous-location, meublés ou non, aux personnes bénéficiaires du droit au logement opposable. Cette possibilité a été étendue , dans la loi de finances rectificative pour 2007, aux locations de logements faisant l'objet d'un conventionnement intermédiaire . Ces logements peuvent également être pris en location par des organismes en vue de l'hébergement des personnes précitées. Parallèlement, le bénéfice de la déduction « Borloo ancien » a été étendu aux logements de niveau intermédiaire loués à des organismes publics ou privés pour leur mise à disposition.

Si le logement nécessite des travaux avant sa mise en location, le propriétaire s'engage à louer son logement pendant neuf ans et peut bénéficier, en plus de la déduction fiscale, d'une subvention majorée de l'ANAH (taux de 20 à 70 % des travaux subventionnables en fonction de l'engagement social du propriétaire).

b) Les dispositions du DALO

Le huitième alinéa du II de l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation prévoit que le préfet peut proposer au demandeur un logement faisant l'objet d'une convention mentionnée à l'article L. 321-8 dès lors que le bailleur s'est engagé sur des conditions spécifiques d'attribution ou que le logement est donné à bail à un organisme public ou privé dans les conditions prévues à l'article L. 321-10.

Il s'agit, en pratique, des logements privés conventionnés avec l'ANAH à loyers très sociaux et de ceux donnés en location à des organismes ou associations dans le cadre d'une convention avec l'ANAH .

2° Le texte de la proposition de loi

Le I de l'article 5 prévoit que le préfet peut désigner le demandeur à tout bailleur privé ayant conclu une convention avec l'ANAH selon les modalités prévues par les articles L. 321-1 et L. 321-4. Il s'agit donc de viser tous les logements à loyers maîtrisés, c'est-à-dire les logements conventionnés sociaux ou très sociaux et les logements à loyers intermédiaires.

Le II prévoit que les conventions conclues entre l'ANAH et les bailleurs devront préciser que les logements peuvent être désignés par le préfet dans le cadre de la procédure du droit au logement opposable.

Enfin, le III ajoute, dans la liste des éléments que doivent comporter les conventions, « les conditions dans lesquelles le propriétaire est tenu d'attribuer le logement à un demandeur ».

3° La position de votre commission

Cet article introduit un droit de réservation systématique du préfet sur la totalité des logements conventionnés avec l'ANAH pour y loger des ménages reconnus prioritaires au titre du DALO par la commission de médiation. Votre commission relève d'emblée que, paradoxalement, l'obligation ainsi posée est plus forte pour les bailleurs privés (100 % de ceux qui conventionnent) que pour les organismes HLM (25 % pour des ménages en difficulté).

En outre, il apparaît quelque peu irréaliste et contre-productif d'appliquer cette obligation à tous les logements conventionnés quel que soit le niveau de loyer. Irréaliste car les niveaux de loyer intermédiaire (inférieurs de 10 à 15 % aux loyers de marché) ne sont pas adaptés à la situation des familles les plus en difficulté. Contre-productif car de telles contraintes risquent de dissuader les propriétaires de conventionner avec l'Agence. Or, comme cela a été rappelé dans l'exposé général, le nombre de logements conventionnés reste faible et surtout ne concerne que très peu les départements où les préfets ont le plus besoin d'une offre complémentaire pour la mise en oeuvre du DALO. Enfin, d'après une étude qualitative très récemment réalisée par l'ANAH, sur 13 départements enquêtés, le préfet n'utilise le droit de réservation sur les logements très sociaux que dans deux cas, ce qui indique la difficulté de l'opération, y compris pour des conventionnements très sociaux.

Votre commission souligne que le dispositif qui devrait produire le plus d'effets est celui prévu par l'article L. 321-10 relatif à l'intermédiation locative, l'Etat garantissant le dispositif et versant un différentiel de loyer. Ce mécanisme, sécurisant pour le propriétaire est mis en oeuvre avec succès par la ville de Paris depuis 2007 (dispositif « Louez solidaire) et par l'Etat dans la première couronne parisienne depuis fin 2008 (dispositif « Solibail » en cours d'extension à d'autres régions).

Enfin, en tout état de cause, s'agissant du droit actuel de réservation du préfet dans le parc privé, votre commission observe qu'il serait plus pertinent de donner aux bailleurs privés, comme c'est le cas pour les organismes HLM et comme cela se pratique dans les autres pays européens, la possibilité d'exercer un choix entre au moins trois noms pour choisir le locataire.

Votre commission n'a pas adopté cet article.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, la commission n'est pas favorable à l'adoption de la présente proposition de loi et n'a pas élaboré de texte.

* ²¹ Chapitre IV du titre IV du livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales.

* ²² Créé par l'article 51 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions.

* ²³ Communes appartenant à des zones d'urbanisation continue de plus de 200.000 habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, dont la liste est fixée par décret.

* ²⁴ Conseil Constitutionnel, décision précitée n° 98-403 DC du 29 juillet 1998, Taxe d'inhabitation.

* ²⁵ Créé par l'article 47 de la loi n° 2006-872 portant engagement national pour le logement.

* ²⁶ Assujettissement depuis trois ans à la TLV, elle-même due au terme de deux années de vacance consécutives ou à la TH, due au terme de cinq années de vacance consécutive.

* ²⁷ Uniquement à l'intérieur du « périmètre d'agglomération de la commune ».

* ²⁸ Avec une précision supplémentaire sur l'affichage en mairie d'arrondissement pour Paris, Marseille et Lyon.

* ²⁹ Article L. 11-2 du code précité.

* ³⁰ Article L. 11-5 du code précité.

* ³¹ Article L. 11-1-2 du code précité.

* ³² Elles appartenaient à des personnes morales privées, comportaient au moins 80 % de logements vacants et avaient un effectif minimum de 10 logements vacants.

* ³³ Pour mémoire, agglomérations de Paris, Lyon, Lille, Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Nice et Cannes-Grasse-Antibes.

* ³⁴ Après déductions des dégrèvements accordés et du prélèvement opéré par l'État destiné à couvrir les frais de gestion. Il convient d'observer que le versement à l'ANAH, au titre d'une année donnée, ne correspond pas au montant mis en recouvrement diminué des dégrèvements et du prélèvement pour frais de gestion. En raison des délais de dépôt et de traitement des réclamations, assorties éventuellement d'une demande de sursis de paiement qui suspend l'exigibilité de la TLV jusqu'à la décision définitive, le versement à l'ANAH est susceptible de porter sur des rôles émis sur plusieurs années.

* ³⁵ Article L. 210-1 du code de l'urbanisme, modifié par l'article 19 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

* 36 Séance du Sénat du 22 novembre 2005.

* ³⁷ Faire cesser l'occupation de caves, sous-sols, combles, pièces dépourvues d'ouverture sur l'extérieur et autres locaux par nature impropres à l'habitation.

* ³⁸ Faire cesser l'occupation de locaux mis à disposition aux fins d'habitation dans des conditions qui conduisent manifestement à leur suroccupation.

* ³⁹ Mettre fin à l'utilisation de locaux ou installations quand elle présente un danger pour la santé ou la sécurité de leurs occupants.

* ⁴⁰ Interdire l'utilisation à des fins d'habitation de locaux impropres à cet objet pour des raisons d'hygiène, de salubrité ou de sécurité.

* ⁴¹ Faire cesser un danger imminent pour la santé ou la sécurité des occupants lié à la situation d'insalubrité de l'immeuble.

* ⁴² Déclaration d'un 'immeuble insalubre à titre irrémédiable et interdiction définitive d'habiter.

* ⁴³ Cet article précise que les organismes d'habitations à loyer modéré comprennent les offices publics de l'habitat, les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré, les sociétés anonymes coopératives de production et les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré et les fondations d'habitations à loyer modéré.

* ⁴⁴ 25 offices communautaires sont rattachés à des établissements publics de coopération intercommunale (dont 9 en communauté urbaine, 13 en communautés d'agglomération et 3 en communauté de commune), 92 sont des offices départementaux (dont un interdépartemental), 155 sont des offices municipaux et 7 offices sont intercommunaux.

* ⁴⁵ La loi du 1er août 2003 permet aux sociétés coopératives de se transformer en sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif (SCIC), sous réserve d'une autorisation du ministère de tutelle. Les trois premières autorisations ont été accordées en 2005, trois en 2006 et une en 2007 et trois sociétés ont été directement créées sous cette nouvelle forme. La SCIC HLM diffère principalement de la SCP HLM par l'organisation de son actionnariat en collèges (au minimum trois : salariés, usagers et collectivités locales), auxquels une proportion des droits de vote comprise entre 10 % et 50 % est garantie.

* ⁴⁶ CEDH, 28 juillet 1999, Immobiliare Safii c/ Italie.

* ⁴⁷ Les plafonds de loyers sont exprimés en euros par mètre carré de surface habitable, charges non comprises. Ils sont déterminés en fonction de la situation géographique du logement, d'après le zonage « Robien » établi par l'arrêté du 29 avril 2009.