Article 10 (Chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'urbanisme) - Renforcement des plans locaux d'urbanisme
Commentaire : cet article pose le principe d'une élaboration préférentielle des plans locaux d'urbanisme au niveau intercommunal, renforce l'intégration des politiques publiques d'urbanisme, d'habitat et de transport et dote les préfets de moyens de contrôle étendus.
I. Le droit en vigueur
1 - Le PLU : un document hybride, à la fois prospectif et règlementaire
Par opposition au plan d'occupation des sols (POS), qui était essentiellement un outil règlementaire de l'usage foncier, le plan local d'urbanisme (PLU) est un document hybride, qui comprend à la fois des éléments d'orientation articulés dans un projet d'aménagement et de développement urbain et des éléments règlementaires et de programmation qui fixent le droit des sols.
A - Le PLU : un projet urbain
Ce projet urbain est éclairé et justifié par un rapport de présentation qui expose, notamment, un diagnostic de l'état initial de l'environnement et une analyse des besoins prévisibles du territoire communal ou intercommunal en termes de développement économique, d'agriculture, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de commerce, de transports, d'équipements et de services. Ce rapport explique donc les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durable (PADD).
Ce dernier est, selon une expression consacrée, la « clef de voûte » du PLU. Il définit les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour l'ensemble de la commune (alinéa 2 de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme). Formellement, il se présente sous la forme d'un document non technique, qui ne doit comporter que quelques pages et permettre un débat clair au conseil municipal.
Depuis la loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat, le PADD n'est plus opposable aux personnes privées ou publiques pour l'exécution de travaux et aménagements. Malgré tout, il n'est pas dénué de portée juridique puisque les orientations d'aménagement du PLU, ainsi que son règlement, doivent être définis en cohérence avec lui (alinéas 3 et 6 de l'article L. 123-1). En outre, l'évolution d'un PLU se fait selon des procédures différentes (modification ou révision) selon que les changements envisagés modifient ou non l'économie générale du PADD (article L. 123-13).
B - Le PLU : un programme d'aménagement
Les orientations d'aménagement d'un PLU sont relatives à des quartiers ou à des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Elles peuvent prévoir des actions et opérations d'aménagement, notamment pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune. Elles peuvent aussi prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics (alinéa 3 de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme).
Ces orientations sont opposables aux tiers puisque l'alinéa 2 de l'article L. 123-5 dispose que les travaux ou opérations menés sur le territoire couvert par un PLU doivent être compatibles avec elles (et avec leurs documents graphiques).
C - Le PLU : un zonage et un règlement
Le règlement du PLU, dont le contenu et la portée juridique sont indissociables des documents cartographiques qui l'accompagnent, définit le zonage du territoire communal ou intercommunal (selon 4 catégories : zones urbaines, à urbaniser, agricoles et zones naturelles ou forestières).
Il fixe également les règles applicables dans chacune de ces zones. Jusqu'à la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme distinguait ainsi 14 domaines dans lesquels les règlements de zones pouvaient édicter des règles. Depuis l'entrée en vigueur de la loi, ces règlements peuvent comporter deux nouvelles rubriques, l'une relative à la possibilité de fixer une proportion de logements d'une taille minimale, l'autre relative à la délimitation de secteurs où, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories définies de logements.
L'alinéa 1 de l'article L. 123-5 précise que le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan.
2 - Un document en principe communal, qui peut être intercommunal
Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune (article L. 123-6).
S'agissant du périmètre du plan, l'alinéa 6 de l'article L. 123-1 précise qu'il couvre l'intégralité du territoire de la commune. Une couverture partielle du territoire communal est cependant possible, par exception :
- lorsqu'une partie du territoire communal est couverte par un plan de sauvegarde et de mise en valeur ;
- lorsqu'un schéma de cohérence territoriale a identifié un secteur d'aménagement et de développement touristique d'intérêt intercommunal qui recouvre une partie du territoire communal : dans ce cas, le territoire communal est couvert par deux PLU différents, l'un élaboré par un établissement public de coopération intercommunale pour couvrir la zone d'intérêt touristique, l'autre élaboré par la commune pour couvrir le reste de son territoire (sixième alinéa de l'article L. 123-1).
Si le PLU communal est le cas de loin le plus fréquent, l'article L. 123-18 précise qu'un établissement public de coopération intercommunale peut être compétent en matière de plan local d'urbanisme, auquel cas il exerce cette compétence en concertation avec chacune des communes concernées. Selon l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, les communautés urbaines sont dotées de plein droit de cette compétence « PLU ». Pour les communautés de communes ou d'agglomération, l'élaboration intercommunale d'un PLU est en revanche conditionnée par un transfert volontaire et explicite à l'EPCI de la compétence « PLU ». Dans les faits, selon les chiffres fournis par le ministère, outre les communautés urbaines compétentes de plein droit en la matière, 56 communautés d'agglomération (sur 174) et 305 communautés de communes (sur 2406) se sont dotées de la compétence « PLU » au 1 er janvier 2009. Au passage, il n'est pas inutile de préciser que le transfert de la compétence PLU à une communauté n'entraîne pas le transfert de l'application du droit des sols, les communes gardant la maîtrise des décisions d'urbanisme.
En l'état du droit, la notion de PLU intercommunal est difficile à appréhender. Il faut en effet comprendre que le transfert de la compétence « PLU » par les communes n'entraîne pas nécessairement l'élaboration d'un projet urbain commun, mais implique seulement le transfert de la maîtrise d'ouvrage des PLU. Autrement dit, il y a unicité de la maîtrise d'ouvrage sans forcément que le territoire intercommunal soit couvert par un PLU unique correspondant à un projet intercommunal cohérent.
L'article L. 123-1 dispose en effet que le PLU couvre, « en cas d'élaboration par un établissement public de coopération intercommunale compétent, l'intégralité du territoire de tout ou partie des communes membres de cet établissement ou l'intégralité du territoire de ce dernier ». Concrètement cette disposition complexe signifie que plusieurs options sont ouvertes en cas d'élaboration intercommunale :
- un PLU unique couvrant l'intégralité ou seulement une partie du territoire de la communauté ;
- plusieurs PLU couvrant chacun l'intégralité du territoire d'une ou plusieurs communes et dont la réunion couvre l'intégralité ou seulement une partie du territoire communautaire.
Dans les faits, les cas de communautés couvertes intégralement par un seul PLU sont très minoritaires, puisqu'on en compte 86 au 1 er janvier 2009.
S'agissant de la concertation entre les communes et l'EPCI compétent en matière de PLU, l'article L. 123-18 prévoit que celui-ci exerce cette compétence en concertation avec chacune des communes concernées. En particulier, un débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement est organisé au sein des conseils municipaux des communes couvertes par le projet de plan local d'urbanisme ou concernées par le projet de révision au plus tard deux mois avant l'examen de ce projet. Le projet arrêté leur est ensuite soumis pour avis. Les maires de ces communes sont également invités à participer à « l'examen conjoint » prévu en cas de révision simplifiée du plan local d'urbanisme (alinéa 9 de l'article L. 123-13) ou en cas de mise en compatibilité avec une déclaration d'utilité publique ou une déclaration de projet (alinéa 3 de l'article L. 123-16). En cas de modification, le projet leur est notifié dans les conditions prévues à l'alinéa 6 de l'article L. 123-13.
3 - Un document d'urbanisme qui doit s'articuler avec d'autres plans et schémas
A - Le PLU dans la hiérarchie des normes d'urbanisme
Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale qui élaborent les PLU sont soumis au respect des principes généraux du droit définis à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme.
L'article L. 147-1 dispose par ailleurs que les PLU doivent être compatibles avec les dispositions relatives aux conditions d'utilisation des sols exposés aux nuisances dues au bruit des aéronefs.
Les deux derniers alinéas de l'article L. 123-1 précisent également qu'un PLU doit être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale, du schéma de secteur, du schéma de mise en valeur de la mer et de la charte du parc naturel régional ou du parc national, ainsi que du plan de déplacements urbains et du programme local de l'habitat. Il doit également être compatible avec les orientations fondamentales et les objectifs définis par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ainsi qu'avec les objectifs de protection définis par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux.
Enfin, en l'absence de schémas de cohérence territoriale, l'article L. 111-1-1 dispose que les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu, doivent être compatibles avec les directives territoriales d'aménagement ou, en l'absence de ces documents, avec les dispositions législatives particulières aux zones de montagne et au littoral.
B - Un contrôle du préfet avant l'entrée en vigueur
Dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale, le PLU ne devient exécutoire qu'un mois après sa transmission au préfet (article L. 123-12). Durant ce délai, le préfet peut notifier, par lettre motivée à la commune, les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au plan. Les motifs invocables concernent :
- la non compatibilité avec les directives territoriales d'aménagement ou les prescriptions particulières aux zones de montagne figurant à l'article L. 145-7 et, en l'absence de celles-ci, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à l'article L. 111-1-1 ;
- le fait de compromettre gravement les principes généraux énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 ;
- l'existence d'incompatibilités manifestes avec l'utilisation ou l'affectation des sols des communes voisines ;
- la présence dans le PLU de dispositions de nature à compromettre la réalisation d'une directive territoriale d'aménagement, d'un programme local de l'habitat, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un schéma de secteur ou d'un schéma de mise en valeur de la mer en cours d'établissement .
Le plan local d'urbanisme n'est exécutoire qu'après publication et transmission au préfet de la délibération approuvant les modifications demandées.
C - Des procédures de mise en compatibilité
L'article L. 123-14 prévoit une procédure de mise en compatibilité d'un PLU dans diverses circonstances :
- soit lorsque PLU n'est pas compatible avec une directive territoriale d'aménagement ou avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral ou avec la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général ;
- soit lorsqu'il n'a pas été rendu compatible avec les orientations d'un schéma de cohérence territoriale, d'un schéma de secteur, d'un schéma de mise en valeur de la mer, d'une charte de parc naturel régional ou de parc national, d'un plan de déplacements urbains ou d'un programme local de l'habitat dans le délai de trois ans fixé par l'article L. 123-1 (délai ramené à un an par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion pour permettre la réalisation de programmes de logements prévus dans un secteur de la commune par le programme local de l'habitat).
Le préfet informe alors la commune qui, dans un délai d'un mois, fait savoir si elle entend opérer la révision ou la modification nécessaire. Dans la négative ou à défaut de réponse dans ce délai, le préfet peut engager et approuver, après avis du conseil municipal et enquête publique, la révision ou la modification du plan. Il en est de même si l'intention exprimée de la commune de procéder à la révision ou à la modification n'est pas suivie, dans un délai de six mois à compter de la notification initiale du préfet, d'une délibération approuvant le projet correspondant.
D - Des procédures de concertation destinées à prévenir l'apparition d'incohérences
Lors de l'élaboration d'un PLU, le code de l'urbanisme prévoit des mécanismes d'association et de concertation entre l'autorité chargée de la maîtrise d'ouvrage et les personnes en charge des autres documents d'urbanisme afin de prévenir l'apparition d'incohérences graves.
Ainsi, il résulte des articles L. 121-4, L. 123-8 et L. 123-9 que sont consultées, à leur demande, toutes les personnes publiques ayant un rôle dans la planification et l'aménagement de l'espace, à savoir : l'Etat (à l'initiative du maire ou à la demande du préfet) ; les régions ; les départements ; les autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains ; les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat ; les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux ; l'établissement public en charge du SCOT auquel (le cas échéant) participe la commune ; l'établissement public chargé d'un SCOT dont la commune, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma, est limitrophe ; les établissements publics de coopération intercommunale voisins compétents ; les maires des communes voisines.
Quand le conseil municipal a arrêté le projet de plan local d'urbanisme, celui-ci est soumis pour avis aux personnes publiques associées à son élaboration ainsi que, à leur demande, aux communes limitrophes, aux établissements publics de coopération intercommunale directement intéressés, ainsi qu'à l'établissement public chargé d'un schéma de cohérence territoriale dont la commune est limitrophe, lorsqu'elle n'est pas couverte par un tel schéma. Ces personnes donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan ; à défaut, ces avis sont réputés favorables.
II. Le dispositif du projet de loi
1 - Une ébauche de codification
Comme l'article 9 du projet de loi portant engagement national pour l'environnement le fait pour les SCOT, l'article 10 apporte de nombreuses améliorations rédactionnelles au chapitre consacré aux PLU dans le code de l'urbanisme. Le Gouvernement s'est livré, là encore, à un début de travail de codification. L'essentiel de ce travail a porté sur le très long et confus article L. 123-1 qui ne compte pas moins de 32 alinéas. Les dispositions figurant dans cet article ont été « ventilées » dans neuf articles, numérotés de L. 123-1 à L. 122-1-8, construits, chacun, autour d'un concept bien identifié :
- l'article L. 123-1, dans la nouvelle rédaction proposée, définit l'objet et le périmètre géographique des PLU ;
- l'article L. 123-1-1 précise qu'un PLU se compose de quatre documents, éventuellement complétés de documents graphiques, qui sont le rapport de présentation, le projet d'aménagement et de développement durable, les orientations d'aménagement et de programmation et enfin le règlement ;
- l'article L. 123-1-2 indique que le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le PADD et le règlement ;
- l'article L. 123-1-3 indique que le PADD définit les orientations générales suivies par le projet, orientations qui s'inscrivent, on y reviendra plus loin, dans une perspective résolument transversale et écologique ;
- l'article L. 123-1-4 précise le contenu des orientations d'aménagement et de programmation et fait de ce document le lieu d'intégration des politiques d'aménagement, d'habitat et de transport au niveau intercommunal ;
- l'article L. 123-1-5, reprenant l'essentiel des alinéas 7 à 27 de l'actuel L. 123-1, indique sur quoi porte le règlement d'un PLU tout en étendant sur quelques points le champ de ce dernier ;
- les articles L. 123-1-6 et L. 123-1-7 reprennent, respectivement, les alinéas 28 et 29 de l'article L. 123-1 ;
- l'article L. 123-1-8 reprend les alinéas 30, 31 et 32 de l'article L. 123-1 et porte sur les normes que doit respecter un PLU (compatibilité avec les SCOT, PLH, PDU, etc.).
Comme pour les SCOT, cette « codification » ne s'est cependant pas faite à droit constant et de nombreuses dispositions nouvelles se glissent parmi les dispositions anciennes, ce qui rend la distinction des unes et des autres difficile. Par ailleurs, une accumulation d'erreurs de numérotation des alinéas dans le texte du projet de loi, erreurs imputables, pour une part, au fait que le projet se réfère à la rédaction de l'article L. 123-1 valable avant l'entrée en vigueur de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion, vient encore compliquer la lecture du texte.
2 - Un renforcement des capacités des PLU à élaborer et mettre en oeuvre un projet d'aménagement durable du territoire
L'ensemble des dispositions nouvelles figurant à l'article 10 s'organisent autour de trois idées-force :
- une meilleure prise en compte des objectifs du développement durable dans les PLU ;
- la promotion des PLU intercommunaux ;
- un renforcement du contrôle du préfet dans l'élaboration et le suivi des plans.
A - Une meilleure prise en compte des objectifs environnementaux
Sur ce point, les PLU connaissent une évolution semblable à celle des SCOT. Les mesures nouvelles concernent :
- l'inscription d'objectifs généraux de protection des espaces des espaces naturels, agricoles et forestiers, des paysages et de préservation ou de restauration des continuités écologiques (articles L. 123-1 et L. 123-1-3 du code de l'urbanisme) ;
- la définition d'objectifs de modération de la consommation d'espace au sein du document d'orientations d'aménagement et de programmation (3 ème alinéa du nouvel article L. 123-1-3) ;
- la prise en compte, lors de l'élaboration du PLU, des schémas régionaux de cohérence écologique et des plans climat territoriaux institués aux articles 26 et 45 du projet de loi (article L. 123-1-8 ) ;
- l'implication des associations agréées de protection de la nature dans la concertation prescrite par la délibération engageant l'élaboration d'un PLU (article L. 123-6).
L'inscription d'objectifs environnementaux plus exigeants dans les PLU s'accompagne de la création de nouveaux outils pour favoriser la maîtrise de la consommation d'espace.
Ainsi, il est prévu que le règlement d'un PLU, à son 13° bis, puisse, dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, imposer dans des secteurs qu'il délimite une densité minimale de construction (disposition introduite par le 4° du I de l'article 10) ; ou bien encore qu'il puisse fixer un nombre maximum d'aires de stationnement à réaliser lors de la construction de bâtiments destinés à un usage autre que d'habitation, lorsque les conditions de desserte par les transports publics réguliers le permettent (dispositions introduite par le 9° du I à l'article L. 123-1-2, renuméroté L. 123-1-10).
Dans le même sens, le 4° du I de l'article 10 prévoit la possibilité pour le règlement d'imposer aux constructions, travaux, installations, et aménagements de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées ou des critères de qualité renforcés en matière d'infrastructures et réseaux de communications électroniques.
B - Une volonté de promouvoir le niveau intercommunal
L'article 10 affirme le principe selon lequel le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de l'établissement public de coopération intercommunale lorsque ce dernier est doté de la compétence en matière de plan local d'urbanisme, en concertation avec les communes membres (11° du I de l'article 10 du projet de loi, qui modifie l'article L. 123-6). Ce n'est que par défaut, lorsqu'une commune n'appartient pas à une intercommunalité ou qu'elle est membre d'un EPCI non doté de cette compétence, que le plan local d'urbanisme se fait au niveau communal.
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Sans s'y attarder, on peut signaler que l'introduction du principe de l'élaboration préférentielle des PLU au niveau intercommunal implique toute une série de modifications rédactionnelles : il s'agit, dans les articles du code qui évoquent le rôle du maire, du conseil municipal ou de la commune dans l'élaboration ou la gestion d'un PLU, de faire mention en premier lieu, respectivement, du président, de l'organe délibérant ou du territoire de l'établissement public de coopération intercommunale et, seulement en second, en l'absence d'un tel EPCI, du maire, du conseil municipal ou de la commune. Les 2°, 13°, 15°, 16°, 18°, 19°, 21°, 22°, 23°, et 24° du I de l'article 10 réalisent cette mise en cohérence rédactionnelle. |
Le dispositif proposé, tout en traçant la voie des PLU intercommunaux, n'impose cependant pas leur élaboration à ce niveau. Le projet de loi n'opère en effet aucun transfert de compétence en la matière, de sorte que la délégation de la compétence PLU reste optionnelle.
Par ailleurs, la nouvelle rédaction de l'article L. 123-6 précise bien que le PLU intercommunal est élaboré en concertation avec les communes membres.
L'article 10 aborde également la question du territoire couvert par les PLU intercommunaux. La nouvelle rédaction de l'article L. 123-1, introduite par le 2° du I de l'article 10 du projet, prévoit en effet que les plans locaux d'urbanisme couvrent l'intégralité du territoire de l'établissement public de coopération intercommunale . Par conséquent, toutes les communes membres de l'EPCI seraient désormais couvertes par un seul et même PLU intercommunal . C'est là une évolution significative de la législation sur les PLU.
Enfin, l'article 10 renforce sensiblement le caractère transversal des PLU intercommunaux. C'est là l'expression d'un choix stratégique en matière de gouvernance, puisque l'intercommunalité est désormais considérée comme le niveau de gouvernance pertinent (en termes d'étendue des compétences et d'extension géographique) pour articuler, et même fusionner, des politiques d'aménagement actuellement dispersées.
Cette transversalité renforcée des PLU intercommunaux se traduit dans des orientations d'aménagement et de programmation qui comportent désormais trois volets : un volet aménagement, un volet habitat et un volet transport (nouvel article L. 123-1-4 institué par le 3° du I de l'article 10).
En matière d'aménagement , les orientations d'aménagement et de programmation peuvent :
- prévoir les actions et opérations d'aménagement à mettre en oeuvre, notamment pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ;
- comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ;
- porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager. Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics (nouvel article L. 123-1-4-a).
En matière d'habitat , les orientations d'aménagement et de programmation définissent les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergements, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements (b du même article).
Le texte précise que ces orientations d'aménagement et de programmation en matière d'habitat tiennent lieu de programme local de l'habitat si le PLU est intercommunal (b de l'article). Il convient de noter cependant que cette fusion du PLU et du PLH dans le cas des PLU intercommunaux a été en quelque sorte anticipée par la loi portant engagement pour le logement et qu'elle figure d'ores et déjà au cinquième alinéa de l'article L. 123-1 actuellement en vigueur.
En matière de transport , les orientations d'aménagement et de programmation définissent l'organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement (c de l'article L. 123-1-4). Ces orientations tiennent lieu de plan de déplacement urbain si le PLU est établi et approuvé par un établissement public de coopération intercommunale qui est également autorité compétente pour l'organisation des transports urbains.
Les nouveaux PLU intercommunaux encouragent donc potentiellement l'intégration des politiques publiques jusqu'à la fusion complète des trois documents actuellement existants (PLU, PLH et PDU).
C - Le renforcement du contrôle préfectoral
De nouveaux motifs autorisant le préfet à empêcher la mise en oeuvre d'un PLU dans les communes non couvertes par un SCOT sont introduits par le 20° du I de l'article 10 du projet de loi modifiant l'article L. 123-12 du code de l'urbanisme. Ces nouveaux motifs sont :
- le fait d'autoriser une consommation excessive de l'espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs ;
- le fait de ne pas assurer la préservation et la restauration des continuités écologiques ;
- le fait de faire apparaître une ou des incompatibilités manifestes avec l'organisation des transports prévue par l'autorité organisatrice des transports territorialement compétente ;
- le fait de faire apparaître une ou des incompatibilités manifestes avec le programme local de l'habitat.
Ces motifs s'ajoutent à ceux déjà inscrits dans l'article L. 123-12 du code de l'urbanisme. Lorsque, dans le délai d'un mois suivant la transmission du document, le préfet notifie, par lettre motivée, à l'établissement public de coopération intercommunale ou à la commune les modifications qu'il estime nécessaires d'apporter au PLU, ce dernier ne devient exécutoire qu'après l'intervention des modifications demandées.
III. La position de votre commission
Sur la forme, en raison d'une accumulation d'erreurs de références dans le texte présenté par le Gouvernement, votre commission a dû procéder à un important travail de rectification rédactionnelle. À cet égard, votre commission se permet de souligner que les services du ministère, avant de présenter un texte au parlement, ont pour devoir d'en vérifier le contenu.
Sur le fond, le renforcement des objectifs environnementaux des PLU et l'extension du champ du contrôle préfectoral ont été confirmés par votre commission. On doit simplement noter qu'en cohérence avec des amendements adoptés précédemment sur les articles 6 et 9, votre commission, en cohérence avec un amendement adopté à l'article 45 du projet sur proposition de M. Bruno Sido, rapporteur de la partie du projet de loi consacrée à la biodiversité, a remplacé la notion de restauration des continuités écologiques par celle de remise en bon état de ces continuités. Par ailleurs, sur une proposition d'amendement de M. Jean Bizet, votre commission a précisé que l'analyse des résultats de l'application d'un PLU doit porter, en particulier, sur la maîtrise de la consommation des espaces.
Sur la question des PLU intercommunaux en revanche, votre commission a modifié de manière plus sensible le texte du Gouvernement. La disposition la plus discutée est celle qui prévoit qu'une communauté disposant de la compétence « PLU » devra élaborer un plan unique pour tout son territoire.
Plusieurs membres de votre commission ont souligné que toutes les communes ne sont pas encore prêtes à s'engager dans cette voie . Votre rapporteur lui-même, bien qu'il partage l'objectif du Gouvernement de développer les PLU intercommunaux, a défendu une position pragmatique sur cette question, en soulignant que vouloir aller trop vite vers des PLU intercommunaux pourrait être contre-productif. Il a indiqué que la meilleure voie possible pour inciter à l'élaboration de ces plans intercommunaux était de créer les conditions d'un dialogue étroit et d'une confiance solide entre les communes et la communauté chargée de la maîtrise d'ouvrage des PLU .
Pour consolider cette confiance, sur proposition de votre rapporteur, votre commission a adopté deux amendements importants.
Le premier modifie la disposition selon laquelle tout le territoire d'un EPCI devrait être couvert par un PLU et un seul. Votre commission préfère une solution plus souple : la possibilité d'élaborer un PLU certes unique pour tout le territoire de la communauté, mais pouvant néanmoins se décliner en plusieurs plans de secteurs correspondants, chacun, au territoire d'une ou plusieurs communes. Chaque plan de secteur serait ainsi élaboré en liaison étroite entre la communauté responsable de la maîtrise d'ouvrage et les communes des divers secteurs. Les communes pourraient donc garder, en quelque sorte, un oeil attentif sur la définition d'un droit des sols auquel elles sont si attachées. Tous les plans de secteur partageraient par ailleurs le même plan d'aménagement et de développement durable, qui définirait le projet urbain de la communauté et que devraient respecter les dispositions particulières de chaque plan de secteur.
Le deuxième amendement adopté par votre commission sur proposition de votre rapporteur prévoit que, si les communes consultées sur le projet de PLU rejettent ce projet, ce dernier ne puisse être adopté qu'à une majorité renforcée des membres de la communauté.
Ces deux amendements dessinent un compromis raisonnable entre le maintient du statu quo et une avancée trop rapide vers la communautarisation du droit du sol. Par rapport au droit en vigueur, ces amendements permettent en effet de donner plus de substance à la notion de PLU intercommunal :
- les PLU de secteurs partagent le même PADD et donc participent tous d'un même projet d'aménagement ;
- l'unité des différents plans de secteur est garantie par l'unité d'une maîtrise d'ouvrage unique : c'est l'EPCI qui initie, conçoit et approuve le PLU intercommunal, éventuellement décliné en plans de secteurs.
- les procédures d'élaboration des plans de secteur sont forcément synchronisées, puisque, selon l'article L. 123-6, la communauté décide d'initier un PLU global, sans plus de précision : cette synchronisation est un gage que l'ensemble des problèmes d'aménagement du territoire intercommunal seront pensés en lien les uns avec les autres.
Ces éléments donnent aux partisans d'une avancée vers les PLU intercommunaux la garantie que le territoire intercommunal ne soit pas couvert par une juxtaposition de PLU sans cohérence d'ensemble.
En même temps, les communes et les maires, qui, on le sait, sont très attachés à la maîtrise du droit du sol, ne sont pas dépouillés de facto de cette compétence :
- la déclinaison en plans de secteurs garantit que le découpage des zones du PLU et les règles qui s'y appliqueront seront définis au plus près des préoccupations et des réalités de la vie communale ;
- les communes pourront s'opposer à des dispositions du PLU qui les concernent directement et qu'elles jugent inacceptables.
Enfin, la position adoptée par votre commission présente également un avantage en termes de sécurité juridique, puisqu'en cas d'annulation, cette dernière pourra porter sur un secteur sans affecter l'existence de l'ensemble du document.
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Votre commission a adopté cet article ainsi modifié. |