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N° 1827
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE |
N° 547
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009 |
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Enregistré à la Présidence de
l'Assemblée nationale
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juillet 2009 |
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI relatif à la gendarmerie nationale ,
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PAR M. ALAIN MOYNE-BRESSAND, Rapporteur, Député. |
PAR M. JEAN FAURE, Rapporteur, Sénateur. |
( 1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan , sénateur, président ; M. Guy Teissier , député, vice-président ; M. Jean Faure , sénateur, M. Alain Moyne-Bressand , député, rapporteurs.
Membres titulaires : MM. Jean-Patrick Courtois, Joseph Kergueris, Jean-Louis Carrère, Daniel Reiner, Mme Michelle Demessine, sénateurs ; MM. François Vannson, Michel Diefenbacher, Mme Françoise Olivier-Coupeau, M. Jean-Jacques Urvoas, Philippe Nauche, députés.
Membres suppléants : MM. Hubert Haenel, Charles Pasqua, André Dulait, André Trillard, Didier Boulaud, Philippe Madrelle, Jean-Pierre Chevènement, sénateurs ; MM. Philippe Goujon, Patrice Calméjane, Mme Françoise Hostalier, MM. Guy Chambefort, Jean-Paul Bacquet, Philippe Folliot, députés.
Voir les numéros :
Sénat : 499 (2007-2008) , 66 , 67 et T.A. 34 (2008-2009).
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 1336, 1690, 1703 et T.A. 311
TRAVAUX DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Mesdames, Messieurs,
La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la gendarmerie nationale s'est réunie au Sénat le mercredi 8 juillet 2009.
La commission a d'abord procédé à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :
- M. Josselin de Rohan, sénateur, président ;
- M. Guy Teissier, député, vice-président ;
- M. Jean Faure, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;
- M. Alain Moyne-Bressand, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du texte.
Accueillant le président de la commission de la défense de l'Assemblée nationale et les députés membres de la commission mixte paritaire, le président Josselin de Rohan , sénateur, a souligné en préambule le caractère exceptionnel de cette réunion, la précédente commission mixte paritaire entre les deux commissions s'étant tenue en 1996 à l'Assemblée nationale au sujet du projet de loi sur la professionnalisation des armées.
Le président Josselin de Rohan, sénateur, a également rappelé l'importance du projet de loi relatif à la gendarmerie nationale et son caractère historique, la dernière loi portant sur la gendarmerie nationale remontant à 1798. Enfin, il a rendu hommage au travail réalisé par les rapporteurs des deux commissions saisies au fond, M. Jean Faure , au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, et M. Alain Moyne-Bressand , au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, ainsi qu'à celui des rapporteurs pour avis des commissions des lois des deux assemblées, M. Jean-Patrick Courtois et M. François Vannson .
Il a rappelé que le projet de loi initial du Gouvernement ne comportait que dix articles, que le texte adopté par le Sénat en comportait vingt-deux dont plusieurs entièrement réécrits par rapport au texte initial et que l'Assemblée nationale avait poursuivi cet approfondissement en apportant de nombreuses modifications, le texte voté par les députés comportant vingt-six articles, sans compter les deux articles supprimés, l'un par le Sénat, l'autre par l'Assemblée nationale.
Le président Josselin de Rohan, sénateur , a aussi souligné que les débats au Sénat et à l'Assemblée nationale avaient été marqués, au-delà des clivages politiques sur la question de l'opportunité, ou non, du rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, par l'attachement des parlementaires de toutes tendances à la gendarmerie nationale et le souci d'apporter dans le texte du projet de loi toutes les garanties pour le maintien du dualisme des forces de sécurité publique et du caractère militaire de la gendarmerie.
Rappelant que les discussions de la commission mixte paritaire n'avaient pas vocation à rouvrir le débat sur la question du bien-fondé du rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, dont le principe avait été approuvé par les deux assemblées, mais qu'elles ne pouvaient porter que sur les seules dispositions du texte restant en discussion, il a émis le souhait qu'un accord puisse être trouvé sur ces aspects concernant notamment la définition des missions de la gendarmerie nationale et les conséquences de la suppression de la procédure de réquisition.
Le vice-président Guy Teissier, député , a également fait part de son souhait d'aboutir à un texte de compromis, soulignant que les deux chambres avaient la même volonté d'adapter la gendarmerie nationale aux nécessités de la sécurité publique tout en préservant son statut militaire.
Il a indiqué que onze articles avaient été votés conformes par l'Assemblée nationale (les articles 4, 5 ter, 5 quater, 6 bis, 6 ter, 6 quater, 6 quinquies, 7, 8, 9 et 10), et qu'il restait donc dix-sept articles en discussion. Il a également indiqué que, sur ces dix-sept articles, huit avaient été adoptés par l'Assemblée nationale avec des modifications d'ordre rédactionnel ou tenant compte de l'évolution de la législation depuis le dépôt du projet de loi.
Il a indiqué que tel était le cas de l'article 1 er bis (principe du libre choix du service enquêteur), de l'article 1 er ter (nouveau) (autorités de surveillance et de contrôle de la police judiciaire) de l'article 3 bis (compétences du préfet en matière de prévention de la délinquance), de l'article 5 (reconnaissance du rôle de la réserve, rappel de l'obligation du logement en caserne et octroi d'une grille indiciaire spécifique), de l'article 5 bis (compétence du ministre de l'intérieur pour admettre des réservistes à servir auprès d'une administration), de l'article 6 sexies (transfert au ministère de l'intérieur des personnels autres que les militaires de la gendarmerie nationale), de l'article 6 septies (transfert au ministère de l'intérieur des agents non titulaires employés par la gendarmerie nationale) et de l'article 6 nonies (nouveau) (transfert de responsabilité au ministre de l'intérieur en matière de garantie et de couverture des risques).
Le vice-président Guy Teissier, député , a estimé que l'adoption de ces huit articles dans le texte de l'Assemblée nationale ne devrait pas poser de problème.
Concernant les neuf autres articles, il a souligné que trois d'entre eux ne semblaient pas poser non plus de problème particulier, les aménagements éventuels à apporter étant de nature rédactionnelle. Il a mentionné à cet égard l'article 3 (renforcement des pouvoirs des préfets), l'article 6 (transfert au ministre de l'intérieur de compétences en matière de gestion des ressources humaines) et l'article 6 decies (nouveau) (bénéfice de la procédure dérogatoire d'accès au corps des secrétaires administratifs).
Le vice-président Guy Teissier, député , a estimé en revanche que six articles posaient davantage de difficultés. Il a cité l'article 1er (rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur, confirmation de son statut militaire et définition de ses missions), l'article 2 (suppression de la procédure de réquisition pour l'emploi de la gendarmerie nationale au maintien de l'ordre), l'article 2 bis (création d'une nouvelle procédure d'autorisation pour l'usage des armes à feu au maintien de l'ordre applicable tant à la gendarmerie nationale qu'à la police nationale), l'article 5 quinquies (régime électoral applicable aux réservistes), l'article 6 octies (nouveau) (protection de l'identité de certains fonctionnaires) et l'article 11 (rapport au Parlement).
Il a émis le voeu que la commission parvienne à une rédaction commune sur l'ensemble des dispositions du texte restant en discussion.
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La commission mixte paritaire est ensuite passée à l'examen des articles restant en discussion.
Au premier paragraphe de l' article 1er (attributions du ministre de la défense à l'égard de la gendarmerie nationale), le président Josselin de Rohan , sénateur , a indiqué que la différence entre le texte adopté par le Sénat et celui adopté par l'Assemblée nationale ne provenait pas d'une divergence de fond mais d'un problème de coordination avec le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009-2014 (LPM).
En effet, il a rappelé que, lorsque le texte du projet de loi relatif à la gendarmerie nationale avait été déposé par le Gouvernement au Sénat, en août 2008, le projet de loi de programmation militaire n'avait pas encore été déposé à l'Assemblée nationale.
Or, l'article 5 du projet de loi de programmation militaire modifie la rédaction de l'article L. 1142-1 du code de la défense, pour redéfinir les attributions du ministre de la défense au regard de la stratégie de sécurité nationale.
Le président Josselin de Rohan, sénateur , a indiqué que, par souci de cohérence, le texte adopté par l'Assemblée nationale tenait compte de la nouvelle rédaction proposée par la LPM concernant les attributions du ministre de la défense, tout en tirant les conséquences du rattachement de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur, en reprenant l'expression « sous réserve de l'article L 3225-1 » figurant dans le texte adopté par le Sénat.
Il a estimé que, en réalité, la vraie question était celle de savoir lequel de ces deux textes, de la LPM ou du projet de loi relatif à la gendarmerie nationale, est susceptible d'être promulgué en premier, puisque si le projet de loi relatif à la gendarmerie nationale est promulgué en premier, la rédaction adoptée par le Sénat est préférable, car elle aurait le mérite de ne pas anticiper sur la LPM, mais que, à l'inverse, si c'est la LPM qui est promulguée en premier, alors la rédaction issue de l'Assemblée est plus pertinente, étant donné qu'elle viendra modifier une disposition déjà en vigueur.
Il a estimé qu'il ne faudrait pas que, à cause d'un problème de coordination, on se retrouve avec une disposition du projet de loi relatif à la gendarmerie nationale qui vienne remettre en cause une disposition introduite par la LPM.
Estimant que tout laissait à penser que la LPM serait adoptée et promulguée avant la loi relative à la gendarmerie nationale, il a indiqué qu'il était plutôt favorable à la rédaction issue du texte adopté par l'Assemblée nationale.
Le vice-président Guy Teissier, député, M. Jean Faure, rapporteur pour le Sénat, et M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour l'Assemblée nationale , ont déclaré partager cette analyse.
Au troisième paragraphe de l' article 1er (définition des missions de la gendarmerie nationale), le président Josselin de Rohan , sénateur , a relevé quatre différences entre le texte adopté par le Sénat et celui adopté par l'Assemblée nationale :
- tout d'abord, la phrase selon laquelle « la police judiciaire constitue une mission essentielle » de la gendarmerie nationale, qui avait été ajoutée par le Sénat, a été supprimée par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois, et remplacée par la disposition selon laquelle « elle est investie de missions judiciaires, particulièrement dans le domaine de la police judiciaire » ;
- ensuite, la phrase d'après laquelle la gendarmerie est compétente pour assurer la sécurité publique et l'ordre public, « particulièrement dans les zones rurales et périurbaines, ainsi que sur les voies de communication » a été supprimée par les députés, là aussi sur proposition de la commission des lois de l'Assemblée nationale ;
- en revanche, à l'initiative de la commission de la défense, l'Assemblée nationale a tenu à préciser dans cet article que la gendarmerie contribue à la lutte contre le terrorisme ;
- enfin, sur proposition de M. Philippe Folliot, député, l'Assemblée nationale a introduit la mention selon laquelle la gendarmerie nationale participe au « contrôle et à la sécurité des armements nucléaires ».
M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat , a précisé que les ajouts apportés par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission de la défense ne lui semblaient pas poser de difficultés particulières et qu'ils présentaient même le mérite de consacrer dans la loi des aspects importants des missions de la gendarmerie, comme sa contribution à la lutte contre le terrorisme et au contrôle et à la sécurité des armements nucléaires. Il a donc fait part de son accord pour les reprendre, sous réserve d'une modification rédactionnelle, la contribution de la gendarmerie au contrôle et à la sécurité des armements nucléaires faisant partie des missions militaires de la gendarmerie.
En revanche, il a indiqué que les suppressions de l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois, lui paraissaient plus contestables.
Il a rappelé, à cet égard, que les ajouts du Sénat n'étaient que la reprise de dispositions figurant dans le décret du 20 mai 1903, qui sera abrogé par la présente loi, et qu'elles présentaient un fort caractère symbolique pour la gendarmerie.
Il a également souligné l'importance de ces deux dispositions.
Ainsi, il a fait valoir que la gendarmerie nationale jouait un rôle très important dans le domaine de la police judiciaire.
Par ailleurs, il a jugé contestable l'idée de mettre sur le même plan la police judiciaire, qui est un travail d'enquête sous la direction de l'autorité judiciaire et qui représente 38 % de l'activité de la gendarmerie, et les autres missions judiciaires, comme les transfèrements et les extractions judiciaires, qui sont qualifiées de taches indues et qui ne représentent que moins de 2 % de l'activité de la gendarmerie.
De même, il a souligné l'importance de l'ancrage territorial de la gendarmerie nationale, en particulier dans les zones rurales, grâce au « maillage » territorial assuré par ses brigades territoriales.
Il a donc jugé nécessaire de reprendre ces deux dispositions.
M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour l'Assemblée nationale , a indiqué qu'il tenait aux précisions apportées par l'Assemblée nationale concernant la participation de la gendarmerie nationale à la lutte contre le terrorisme ainsi qu'à la surveillance et au contrôle des armements nucléaires, mais qu'il ne verrait pas d'objections à la reprise des deux ajouts figurant dans le texte adopté par le Sénat.
Mme Françoise Olivier-Coupeau, députée , s'exprimant au nom du groupe socialiste, a fait part de l'accord de son groupe sur la nouvelle rédaction de ce paragraphe proposée par les deux rapporteurs. Elle a souligné l'importance de la mention de la police judiciaire et de la lutte contre le terrorisme en rappelant les propos tenus par le directeur général de la police nationale lors de son audition devant la commission de la défense de l'Assemblée nationale.
M. Phillipe Folliot, député , s'exprimant au nom du groupe du nouveau centre, a également fait part de la satisfaction de son groupe sur cette nouvelle rédaction qui intègre les apports des deux assemblées, notamment en ce qui concerne la participation de la gendarmerie à la surveillance et au contrôle des armements nucléaires.
M. François Vannson, député , s'est déclaré d'un avis différent et a exposé les raisons qui avaient conduit la commission des lois de l'Assemblée nationale à supprimer les deux ajouts du Sénat.
Il a estimé préférable de retenir l'expression de « missions judiciaires » pour tenir compte des autres missions judiciaires exercées par la gendarmerie nationale et de ne pas mentionner les « zones périurbaines », dont la définition est juridiquement incertaine, afin de ne pas introduire un nouveau critère de répartition des zones de compétence entre la police et la gendarmerie qui pourrait empêcher les futurs redéploiements entre les deux forces.
Il a donc jugé souhaitable de s'en tenir à la rédaction proposée par la commission des lois de l'Assemblée nationale.
M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat , a contesté cette analyse en faisant valoir que la police judiciaire ne pouvait pas être mise sur le même plan que les autres missions judiciaires et en précisant que le fait de mentionner qu'elle était une mission essentielle de la gendarmerie ne signifiait pas que celle-ci ne remplissait pas d'autres missions judiciaires.
Il a également jugé important de mentionner les zones rurales et périurbaines, compte tenu de l'attachement de la population et des élus concernés à la présence de la gendarmerie, tout en soulignant que, là encore, l'emploi du terme « particulièrement » n'était pas exclusif et qu'il laisserait la possibilité d'opérer des redéploiements entre la police et la gendarmerie, qui seront d'ailleurs facilités par le regroupement des deux forces au sein d'un même ministère.
M. Jean-Pierre Chevènement , sénateur , a indiqué qu'il approuvait la référence à la police judiciaire ainsi que la mention des zones rurales et périurbaines, mais qu'il était plus sceptique concernant l'inscription de la participation de la gendarmerie nationale à la lutte contre le terrorisme, en estimant qu'il faudrait alors citer également d'autres formes de criminalité, comme la criminalité organisée ou le blanchiment d'argent.
Il a estimé que la lutte contre le terrorisme nécessitait une étroite coordination entre les services et rappelé les difficultés rencontrées en la matière en raison des réticences des différents services de police et de gendarmerie à travailler conjointement, en citant notamment le cas de la Corse.
M. Jean-Paul Bacquet, député , a estimé que cette mention était nécessaire au regard des propos tenus par le directeur général de la police nationale lors de son audition sur le projet de loi devant la commission de la défense de l'Assemblée nationale.
M. Jean-Jacques Urvoas, député , a alors cité les propos du directeur général de la police nationale tirés de cette audition.
M. Michel Diefenbacher, député , s'est déclaré sensible à l'analyse de M. François Vannson au sujet de la mention de la police judiciaire. Il a souhaité, à tout le moins, que le rapport de la commission mixte paritaire mentionne expressément le fait que la référence à la police judiciaire comme mission essentielle de la gendarmerie ne signifie pas que la gendarmerie n'exerce pas d'autres missions judiciaires.
Le vice-président Guy Teissier, député , a rappelé que la commission de la défense de l'Assemblée nationale avait tenu à citer la lutte contre le terrorisme et a confirmé l'analyse selon laquelle la mention de la police judiciaire n'était pas exclusive d'autres missions judiciaires exercées par la gendarmerie.
M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat , est allé dans le même sens en précisant que, au quatrième paragraphe de cet article, dans la rédaction du texte adopté par l'Assemblée nationale, il était fait référence aux « missions judiciaires », contrairement au texte adopté par le Sénat qui retient l'expression de « police judiciaire », mais qu'il proposerait à la commission de retenir la rédaction issue du texte adopté par l'Assemblée pour ce paragraphe.
Au quatrième paragraphe de l' article 1er (rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur), et après que le président Josselin de Rohan , sénateur , eut rappelé qu'il existait une différence entre le texte du Sénat qui faisait référence aux missions de « police judiciaire » et celui de l'Assemblée nationale qui évoque les « missions judiciaires », M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat , s'est déclaré favorable à l'idée de reprendre la rédaction de l'Assemblée nationale.
M. Jean Faure, rapporteur pour le Sénat, et M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour l'Assemblée nationale , ont alors présenté conjointement un amendement à l'article 1er, dont le premier et le quatrième paragraphe seraient repris du texte de l'Assemblée nationale, et le troisième paragraphe serait réécrit pour intégrer les apports des deux assemblées.
La commission a alors adopté cet amendement, M. François Vannson, député , votant contre et M. Jean-Pierre Chevènement, sénateur , s'abstenant.
La commission mixte paritaire a ensuite adopté l'article 1er ainsi modifié.
A l'article 1er bis (principe du libre choix du service enquêteur), le président Josselin de Rohan , sénateur , a rappelé que cet article avait été ajouté par le Sénat afin de consacrer au niveau législatif le principe du libre choix du service enquêteur, qui constitue une garantie importante d'indépendance pour l'autorité judiciaire.
Il s'est félicité que l'Assemblée nationale ait confirmé cette disposition et qu'elle l'ait même renforcée, à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des lois, M. François Vannson, de deux manières :
- d'une part, en le déplaçant de l'article 15-3 du code de procédure pénale, qui traite des modalités de mise en oeuvre de la police judiciaire, pour l'inscrire dans un nouvel article 12-1, au tout début du chapitre consacré à la police judiciaire, afin de lui donner plus de solennité ;
- d'autre part, en supprimant la mention « territorialement compétents », étant donné que l'article 18 de ce code dispose déjà que les officiers de police judiciaire ont compétence dans les limites territoriales où ils exercent leurs fonctions habituelles.
M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat , s'est également félicité des améliorations introduites à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale et a proposé de reprendre le texte adopté par les députés.
M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour l'Assemblée nationale , a fait part de son accord.
M. François Vannson, député , a rappelé que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait également jugé préférable de citer uniquement le procureur dans cet article et de ne pas faire mention du juge d'instruction, étant donné que le principe du libre-choix du service enquêteur figure déjà à l'article 151 du code de procédure pénale en ce qui le concerne et que ce dernier va même plus loin en prévoyant sa liberté de saisine des officiers de police judiciaire directement, et non pas seulement par l'intermédiaire des formations auxquelles elles appartiennent.
M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour l'Assemblée nationale , et M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat , ont rappelé que, lors de l'examen du projet de loi en séance publique, l'Assemblée nationale avait adopté cet article avec la mention du juge d'instruction, et qu'il ne leur semblait pas contradictoire d'affirmer au niveau législatif le principe du libre choix du service enquêteur, qui figure déjà dans la partie réglementaire, tout en reconnaissant au juge d'instruction plus de liberté en la matière qu'au procureur dans un autre article.
La commission mixte paritaire a alors adopté l'article 1er bis dans la rédaction de l'Assemblée nationale, M. François Vannson, député , s'abstenant.
A l'article 1er ter (cohérence rédactionnelle), la commission mixte paritaire a adopté cet article dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
A l'article 2 (suppression de la procédure de réquisition) et à l'article 2 bis (conditions d'usage des armes à feu pour le maintien de l'ordre), le président Josselin de Rohan , sénateur , a rappelé que, tout en prenant acte de la suppression de la procédure de réquisition, le Sénat avait souhaité encadrer l'emploi de la gendarmerie au maintien de l'ordre de deux manières. D'une part, en maintenant une procédure d'autorisation pour l'emploi de moyens militaires spécifiques, comme les véhicules blindés. Et, d'autre part, en encadrant l'utilisation des armes à feu dans le cadre du maintien de l'ordre, tant par les gendarmes que par les policiers, par la mise en place d'une nouvelle procédure d'autorisation (nouvel article 2 bis dans le projet de loi).
Il a toutefois indiqué que, à l'initiative de la commission des lois, l'Assemblée nationale était revenue sur ces dispositions de deux manières. D'une part, les conditions relatives à l'utilisation des moyens militaires seraient définies par un décret simple, alors que le Sénat avait souhaité un décret en Conseil d'Etat. D'autre part, au motif que les procédures entourant le recours à la force étaient suffisamment élaborées pour éviter tout risque d'utilisation arbitraire des armes à feu, la nouvelle procédure d'autorisation pour l'usage des armes à feu, prévue par le Sénat à l'article 2 bis, a été supprimée par les députés.
A cet égard, il a précisé que, lors du débat en séance publique à l'Assemblée nationale, le nouveau ministre de l'intérieur, M. Brice Hortefeux, avait pris l'engagement de rédiger une circulaire afin de garantir la traçabilité des ordres.
Enfin, il a indiqué que la référence expresse au « maintien de l'ordre » à cet article n'avait pas été jugée utile par l'Assemblée nationale.
Malgré ces divergences, il a émis le voeu d'aboutir à un compromis.
M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat , a rappelé que le dispositif adopté par le Sénat, à une très large majorité et avec l'avis favorable du Gouvernement, était directement issu des travaux du groupe du travail qu'il avait eu l'honneur de présider sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie, qui avaient mis en évidence la nécessité de préserver, concernant un domaine qui touche directement aux libertés publiques et aux droits des individus, un certain formalisme qui serait protecteur à la fois de l'autorité politique, mais aussi des forces appelées à disperser un attroupement.
Il a indiqué qu'il ne voyait pas d'inconvénient à la modification rédactionnelle introduite par l'Assemblée nationale, mais, en revanche, s'agissant d'un domaine concernant les libertés publiques, il s'est déclaré attaché à maintenir la référence à un décret en Conseil d'Etat pour autoriser le recours aux moyens militaires et déterminer les conditions d'usage des armes à feu pour le maintien de l'ordre.
A titre de compromis, il a proposé de reprendre la rédaction issue des amendements présentés sur ces deux articles par M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur au fond, lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale.
M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour l'Assemblée nationale , a indiqué qu'il partageait les préoccupations exprimées par son collègue rapporteur et qu'il était naturellement favorable au texte des amendements qu'il avait présentés lors de la discussion du projet de loi à l'Assemblée nationale.
M. Jean-Paul Bacquet, député , a rappelé l'opposition du groupe socialiste à la suppression de la procédure de réquisition.
M. Philippe Nauche, député , s'est déclaré préoccupé par la suppression de la réquisition, estimant que l'on touchait là un aspect majeur pour le respect des libertés publiques et des droits des individus.
M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat, et M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour l'Assemblée nationale , ont alors présenté conjointement deux amendements portant sur les articles 2 et 2 bis et reprenant la rédaction issue du texte des amendements présentés par M. Alain Moyne-Bressand sur ces articles lors de la discussion du projet de loi à l'Assemblée nationale. Ils ont précisé qu'ils visaient d'une part à prévoir une procédure d'autorisation dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat pour le recours aux moyens militaires spécifiques, et, d'autre part, à renvoyer à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'usage des armes à feu pour le maintien de l'ordre
M. Jean-Paul Bacquet, député , a jugé que la rédaction proposée constituait un progrès et a insisté sur la nécessité de prévoir une traçabilité des ordres.
M. Michel Diefenbacher, député , a fait valoir que la procédure de réquisition était totalement inadaptée, compte tenu de sa lourdeur et de son formalisme désuet. Il a estimé indispensable de moderniser ce dispositif et s'est déclaré favorable à la rédaction proposée par les rapporteurs, en soulignant notamment qu'un renvoi à un décret en Conseil d'Etat était justifié dans ce domaine.
M. Daniel Reiner , sénateur , a fait valoir que la procédure de réquisition était justifiée par le caractère de force armée de la gendarmerie et a regretté sa suppression.
Il a également rappelé que la volonté du Sénat d'encadrer le recours aux moyens militaires spécifiques et à l'usage des armes à feu pour le maintien de l'ordre avait fait l'objet d'un vote unanime du Sénat, avec l'avis favorable du Gouvernement. Il a indiqué qu'il aurait souhaité le maintien du texte adopté par le Sénat, mais qu'il se rallierait à la rédaction proposée par les deux rapporteurs pour les deux articles, celle-ci lui paraissant offrir des garanties satisfaisantes.
M. Philippe Goujon, député , a considéré au contraire que la procédure de réquisition apparaissait aujourd'hui totalement inadaptée et a justifié sa suppression au regard du rattachement de la gendarmerie au ministre de l'intérieur et du point de vue pratique.
Il s'est demandé si un décret simple n'était pas préférable, afin d'éviter un formalisme excessif.
M. Philippe Folliot, député , a approuvé les propositions des deux rapporteurs en estimant que la rédaction proposée reflétait un bon équilibre entre les positions des deux assemblées.
M. Jean-Pierre Chevènement, sénateur , a estimé que la suppression de la procédure de réquisition était justifiée par des considérations pratiques, mais il a indiqué qu'il ne fallait pas sous-estimer ses conséquences au niveau du contrôle de l'autorité politique sur la gendarmerie nationale et en matière de respect des libertés publiques.
Il s'est déclaré sceptique sur l'idée de garantir une traçabilité des ordres par la voie d'une circulaire.
Il a également remarqué que la rédaction de l'article 431-1 du code pénal ne visait pas uniquement les armes à feu mais plus généralement l'usage de la force, ce qui comprenait également les matraques, les tonfas et les grenades lacrymogènes.
Il a cependant fait observer que l'utilisation des armes à feu lors d'une manifestation, compte tenu de son caractère exceptionnel et de ses conséquences potentielles pour la vie des personnes, était de nature à provoquer une émotion dans l'opinion, et qu'il était indispensable de prévoir dans ce cas la possibilité de désigner le responsable de l'ordre donné d'ouvrir le feu sur la foule.
M. François Vannson, député , a justifié la suppression de la procédure de réquisition, qui n'apparaît plus aujourd'hui adaptée.
Il a également rappelé que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait préféré le recours à un décret simple, plutôt qu'à un décret en Conseil d'Etat, et que cette solution avait été adoptée lors du vote du projet de loi par les députés.
M. Joseph Kergueris , sénateur , a estimé que la proposition des deux rapporteurs était équilibrée. Il a indiqué que l'usage des armes à feu pour le maintien de l'ordre ne serait pas soumis à une procédure d'autorisation, comme l'avait souhaité le Sénat, mais que les conditions de cet usage feraient l'objet d'un décret en Conseil d'Etat.
M. Jean-Jacques Urvoas, député , a souligné la tendance actuelle de la commission des lois de l'Assemblée nationale à renvoyer les textes d'application à des décrets simples, plutôt qu'à des décrets en Conseil d'Etat. Il a estimé que, s'agissant d'un domaine relevant des libertés publiques, la consultation du Conseil d'Etat était justifiée.
La commission a alors adopté l'article 2 et l'article 2 bis ainsi rédigés, M. François Vannson, député, s'abstenant.
A l'article 3 (autorité des préfets sur les commandants de gendarmerie), M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat , s'est félicité que le texte adopté par l'Assemblée nationale ne soit pas revenu sur la rédaction issue du Sénat concernant l'autorité des préfets sur les commandants de groupement de la gendarmerie, celle-ci permettant de garantir un bon équilibre entre le rôle de direction du préfet en matière de sécurité publique et le respect de la chaîne hiérarchique, consubstantiel au statut militaire de la gendarmerie.
Il a indiqué que, afin de tenir compte de la situation particulière des collectivités d'outre-mer et de l'évolution de la législation depuis le dépôt du projet de loi, l'Assemblée nationale avait adopté des amendements rédactionnels, qui ne semblaient pas soulever de difficultés particulières.
Il s'est déclaré favorable à la reprise de ces éléments, sous réserve de modifications rédactionnelles. Il a présenté, conjointement avec M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour l'Assemblée nationale, un amendement visant à ajouter le qualificatif « nationale » au mot « police », qui a été adopté.
La commission a alors adopté l'article 3 ainsi rédigé.
La commission a ensuite adopté l'article 3 bis (compétence du préfet en matière de prévention de la délinquance), l'article 5 (reconnaissance du rôle de la réserve, rappel de l'obligation du logement en caserne et octroi d'une grille indiciaire spécifique), l'article 5 bis (compétence du ministre de l'intérieur pour mettre en oeuvre la clause de réactivité s'agissant des réservistes) dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
A l'article 5 quinquies (régime électoral applicable aux réservistes), le président Josselin de Rohan , sénateur , a indiqué que cet article constituait un cas assez particulier, puisque, lors des débats à l'Assemblée nationale sur le projet de loi, le ministre de la défense, M. Hervé Morin, s'en était remis à la commission mixte paritaire pour trouver une formulation satisfaisante.
Il a précisé que l'article 46 du code électoral disposait que les fonctions de militaire de carrière étaient incompatibles avec l'exercice d'un mandat électoral, mais que cet article restait ambigu concernant la compatibilité entre l'exercice d'un tel mandat et une activité au sein de la réserve opérationnelle.
Il a rappelé que, afin de clarifier cette situation, M. Jean Faure, rapporteur pour le Sénat, avait déposé un amendement lors de l'examen du projet de loi au Sénat afin de rendre compatibles l'exercice d'un mandat électoral et une activité au sein de la réserve opérationnelle, mais que, par un sous-amendement, le Gouvernement en avait modifié la rédaction afin de ne plus retenir que la seule incompatibilité entre l'exercice d'un mandat électoral et une activité au sein de la réserve opérationnelle de la gendarmerie dans la circonscription électorale. En effet, les réservistes opérationnels de la gendarmerie ont la qualité d'agents de police judiciaire, ce qui justifie une telle incompatibilité.
Or, il a indiqué que tel qu'il a été adopté par le Sénat, le texte de cet article, comme l'ont fait justement observer les rapporteurs des deux commissions de l'Assemblée nationale, laisse subsister une incertitude concernant le régime applicable aux autres réservistes des armées.
Les deux rapporteurs de l'Assemblée nationale ont donc proposé une nouvelle rédaction, mais, lors des débats en séance publique sur le projet de loi, elle a été contestée par certains députés et le ministre de la défense a renvoyé lors de la discussion en séance cette question à la commission mixte paritaire.
M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat , et M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour l'Assemblée nationale, ont alors présenté une proposition commune, afin d'affirmer clairement le principe de la compatibilité entre l'exercice d'un mandat électoral et une activité de réserviste, à l'exception, pour les seuls réservistes de la gendarmerie, d'un engagement à servir dans la réserve opérationnelle au sein de leur circonscription électorale.
M. Philippe Folliot, député , a souligné l'importance de la réserve pour le lien Armée-Nation.
M. Jean-Paul Bacquet, député , s'est demandé s'il ne convenait pas de prévoir une exception pour le cas des réservistes servant au sein de la gendarmerie maritime.
M. Philippe Goujon, député , a fait part de son accord sur la rédaction proposée.
M. André Trillard , sénateur , s'est également déclaré favorable à la solution trouvée, en mentionnant le respect des règles déontologiques.
M. Joseph Kergueris , sénateur , a lui aussi fait part de son accord.
Le vice-président Guy Teissier, député , a indiqué que, de manière générale, il était très favorable à l'idée d'encourager l'engagement à servir dans la réserve, qui participe au lien entre les armées et la Nation et qui permet de mieux faire connaître les forces armées au sein de la population et chez les élus, mais qu'il estimait justifié de prévoir une exception pour les élus souhaitant souscrire un engagement à servir dans la réserve opérationnelle de la gendarmerie au sein de leur circonscription, compte tenu des difficultés que pourrait poser l'exercice de ces deux fonctions à l'égard des règles déontologiques. Il a donc approuvé la rédaction proposée par les rapporteurs.
L'amendement présenté par les deux rapporteurs a été adopté à l'unanimité par la commission.
La commission a alors adopté l'article 5 quinquies ainsi rédigé.
A l'article 6 (transfert au ministère de l'intérieur de compétences en matière de gestion des ressources humaines), M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat, et M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour l'Assemblée nationale , ont présenté conjointement des amendements rédactionnels, qui ont été adoptés par la commission.
La commission a alors adopté l'article 6 ainsi rédigé.
La commission a ensuite adopté les articles 6 sexies (modalités de transfert au ministère de l'intérieur des personnels civils de la gendarmerie nationale) et 6 septies (modalités de transfert au ministère de l'intérieur des agents non titulaires et des ouvriers d'Etat de la gendarmerie nationale) dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
A l'article 6 octies (protection de l'identité de certains fonctionnaires), M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a précisé que cet article résultait d'un amendement qu'il avait présenté visant à protéger les militaires de la gendarmerie nationale contre toute divulgation de leur identité dans la presse.
Afin de tenir compte des débats sur ce point lors de la discussion du projet de loi à l'Assemblée nationale, notamment sur le fait que la rédaction de cet article aboutissait à établir une distinction formelle entre les gendarmes et les autres militaires, il a souhaité présenter une nouvelle rédaction afin de lever toute ambiguïté.
Après que M. Guy Chambefort, député , eut remercié le rapporteur de cette proposition de nature à répondre aux préoccupations exprimées par son groupe, et fait part de son accord sur la rédaction proposée, la commission a adopté cet amendement.
La commission a alors adopté l'article 6 octies ainsi rédigé.
La commission mixte paritaire a ensuite adopté l'article 6 nonies (possibilité pour les partenaires liés par un PACS à des gendarmes décédés dans l'exercice de leurs fonctions d'être recrutés au sein du corps des secrétaires administratifs du ministère de l'intérieur) dans la rédaction de l'Assemblée nationale.
A l'article 6 decies (reclassement des volontaires servant dans la gendarmerie nationale devenus inaptes dans un corps du ministère de l'intérieur), M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat, et M. Alain Moyne-Bressand , rapporteur pour l'Assemblée nationale , ont présenté conjointement un amendement rédactionnel, qui a été adopté.
La commission a alors adopté l'article 6 decies ainsi rédigé.
A l'article 11 (remise d'un rapport au Parlement), le président Josselin de Rohan , sénateur , a rappelé que cet article avait été introduit lors du débat sur le projet de loi en séance publique au Sénat à l'initiative du sénateur Jean-Pierre Leleux, avec l'avis très favorable de l'ancien ministre de l'intérieur, Mme Michèle Alliot-Marie.
Il a indiqué qu'il prévoyait la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sur les effets du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur et que, sur proposition de la ministre, une périodicité de deux ans avait été retenue.
Il a souligné que, à l'initiative du rapporteur de la commission de la défense, M. Alain Moyne-Bressand, l'Assemblée nationale avait souhaité renforcer encore cette évaluation, de plusieurs manières :
- tout d'abord, en ajoutant l'impact du rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur sur ses effectifs ;
- ensuite, en étendant cette évaluation aux effets de ce rattachement sur l'efficacité de l'action de l'Etat en matière de sécurité et d'ordre public :
- en prévoyant aussi dans le rapport d'évaluation des éléments relatifs à l'obtention d'un « dualisme équitable » ;
- enfin, en précisant que ce rapport sera préparé par une instance extérieure aux services concernés.
Il a indiqué qu'il ne voyait pas d'inconvénient à reprendre ces éléments, mais s'est toutefois interrogé sur l'expression « dualisme équitable », dont il ne voit pas très bien à quoi elle correspond.
M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat , a également fait part de son accord pour reprendre les améliorations proposées par l'Assemblée nationale et il a suggéré, en accord avec M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour l'Assemblée nationale, d'utiliser à la place de « dualisme équitable » la notion de « parité globale » entre les personnels des deux forces, expression qui a été utilisée par le Président de la République et qui a fait l'objet d'un rapport conjoint dont les conclusions ont été validées par les deux directeurs généraux de la police et de la gendarmerie.
M. Daniel Reiner , sénateur , a jugé l'expression « dualisme équitable » préférable, dans la mesure où elle semblait plus large que la seule parité de traitement et de carrière entre les personnels des deux forces, et qu'elle pourrait s'appliquer par exemple à l'équité en matière d'équipements.
M. Didier Boulaud , sénateur , a fait part de son scepticisme sur cette parité.
M. Jean-Paul Bacquet, député , s'est également déclaré réservé sur le terme de parité et a fait état des positions prises par le syndicat de police Alliance en faveur d'un rapprochement, voire d'une fusion entre la police et la gendarmerie.
M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat , a estimé que la notion de « parité globale » avait le mérite d'avoir été utilisée par le Président de la République et qu'elle ne signifiait pas une identité ou une égalité stricte entre les gendarmes et les policiers, mais une équité globale dans leur traitement et dans leur carrière.
M. Jean-Pierre Chevènement , sénateur , a souligné la difficulté d'aller vers cet objectif, compte tenu des différences entre les deux forces.
M. Philippe Folliot, député , a proposé de retenir la notion d'« équilibre global ».
M. Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour l'Assemblée nationale , et M. Jean Faure , rapporteur pour le Sénat , ont redit leur préférence pour le terme de « parité globale ».
La commission a adopté l'amendement rédactionnel présenté par les deux rapporteurs.
La commission a alors adopté l'article 11 ainsi rédigé.
La commission mixte paritaire a ensuite adopté , ainsi rédigées, l'ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la gendarmerie nationale .
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En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter le projet de loi relatif à la gendarmerie nationale dans le texte reproduit à la suite du tableau comparatif figurant ci-après.