Article 23
(articles L. 331-7, L. 331-7-1, L. 331-7-2, L. 331-7-3 nouveau,
L. 331-8 et L. 331-9 du code de la consommation) - Prérogatives
de la commission de surendettement - Ouverture d'une procédure de
rétablissement personnel
Commentaire : cet article confère à la commission de surendettement le pouvoir de décider elle-même de mesures de traitement du surendettement, tout en conservant des hypothèses où elle ne dispose que d'un pouvoir de recommandation. Il maintient la possibilité d'ouvrir une procédure de rétablissement personnel en cours d'exécution de ces mesures de traitement.
I. Le droit en vigueur
A. Les prérogatives de la commission de surendettement
Les articles L. 331-6, L. 331-7 et L. 331-7-1 du code de la consommation définissent actuellement les prérogatives attribuées à la commission de surendettement dans le cadre des procédures de traitement des situations de surendettement.
La commission dispose, en premier lieu, du pouvoir de concilier le débiteur et ses créanciers afin qu'un plan conventionnel de redressement puisse être conclu.
Ce plan peut comporter des mesures de report ou de rééchelonnement du paiement des dettes, de remise des dettes, de réduction ou de suppression du taux d'intérêt, de consolidation, de création ou de substitution de garantie. Il peut subordonner ces mesures à l'accomplissement par le débiteur d'actes propres à faciliter ou à garantir le paiement de la dette. Il peut également les subordonner à l'abstention par le débiteur de faire des actes qui aggraveraient son insolvabilité.
Le plan prévoit les modalités de son exécution. Sa durée totale, y compris lorsqu'il fait l'objet d'une révision ou d'un renouvellement, ne peut excéder dix années. Néanmoins, les mesures du plan peuvent excéder ces délais lorsqu'elles concernent le remboursement de prêts contractés pour l'achat d'un bien immobilier constituant la résidence principale et dont le plan permet d'éviter la cession par le débiteur.
En cas d'échec de cette mission de conciliation, l'article L. 331-7 confère à la commission le pouvoir de recommander des mesures destinées à assurer le paiement par le débiteur de ses dettes. Cette prérogative est néanmoins conditionnée à une demande en ce sens du débiteur, qui interrompt la prescription et les délais pour agir.
Au terme d'une procédure destinée à mettre les parties -c'est-à-dire le débiteur et ses créanciers- en mesure de fournir leurs observations, la commission peut recommander quatre types de mesures :
- le rééchelonnement du paiement des dettes de toute nature 347 ( * ) du débiteur, y compris, le cas échéant, en différant le paiement d'une partie d'entre elles. Toutefois, le délai de report ou de rééchelonnement ne peut excéder dix ans ou la moitié de la durée de remboursement restant à courir des emprunts en cours. En outre, en cas de déchéance du terme, le délai de report ou de rééchelonnement peut atteindre la moitié de la durée qui restait à courir avant la déchéance ;
- l'imputation prioritaire des paiements sur le capital ;
- la prescription de ce que les sommes correspondant aux échéances ou rééchelonnées porteront intérêt à un taux réduit pouvant être inférieur au taux de l'intérêt légal. Quelle que soit la durée du plan de redressement, le taux ne peut être supérieur au taux légal. Cette recommandation doit résulter d'une proposition spéciale et motivée de la commission ; elle ne peut être formulée que si la situation du débiteur l'exige ;
- la réduction, en cas de vente forcée du logement principal du débiteur grevé d'une inscription bénéficiant à un établissement de crédit ayant fourni les sommes nécessaires à son acquisition, du montant de la fraction des prêts immobiliers restant due aux établissements de crédit après la vente , après imputation du prix de vente sur le capital restant dû, dans des proportions telles que son paiement, assorti d'un rééchelonnement soit compatible avec les ressources et les charges du débiteur. Cette recommandation est soumise à la nécessité d'une proposition spéciale et motivée de la commission.
Cette dernière recommandation est également applicable en cas de vente amiable de l'immeuble dont le principe, destiné à éviter une saisie immobilière, et les modalités ont été arrêtées d'un commun accord entre le débiteur et l'établissement de crédit. En toute hypothèse, le bénéfice des présentes dispositions ne peut être invoqué plus de deux mois après sommation faite d'avoir à payer le montant de la fraction des prêts immobiliers restant due, à moins que, dans ce délai, la commission n'ait été saisie. A cet égard, la saisine de la commission a un effet suspensif, quand bien même le débiteur n'aurait pas encore formulé expressément la demande en vue de bénéficier de cette réduction.
La commission peut également recommander que les quatre types de mesures susmentionnées soient subordonnés à l'accomplissement par le débiteur d'actes propres à faciliter ou à garantir le paiement de sa dette . De même peut-elle recommander qu'elles soient subordonnées à l'abstention par le débiteur d'accomplir des actes qui aggraveraient son insolvabilité. En pratique, il peut s'agir de l'inviter à rechercher activement un emploi, à vendre un bien mobilier ou immobilier ou à rechercher un logement moins onéreux.
La durée totale des recommandations ne peut excéder dix années . Elle peut toutefois être plus longue lorsque les recommandations concernent le remboursement de prêts contractés lors d'achat d'un bien immobilier constituant la résidence principale et dont les recommandations de la commission permettent d'éviter la cession.
En dernier lieu, depuis la loi de 1998, la commission peut recommander la suspension de l'exigibilité de certaines créances ainsi qu'un effacement partiel des dettes du débiteur . Ce type de recommandation ne peut toutefois intervenir que dans l'hypothèse où le débiteur ne dispose pas de ressources ou de biens saisissables de nature à permettre d'apurer tout ou partie de ses dettes et rendant inapplicables les recommandations précitées. En outre, ces deux mesures ne peuvent se combiner.
La suspension de l'exigibilité des créances ne peut pas concerner les créances alimentaires et ne peut intervenir que pour une durée maximale de deux ans. Sauf proposition contraire de la commission, la suspension de la créance entraîne la suspension du paiement des intérêts dus à ce titre. Durant cette période, seules les sommes dues au titre du capital peuvent être de plein droit productives d'intérêts dont le taux n'excède pas le taux légal.
La commission doit réexaminer, à l'issue de la période de suspension, la situation du débiteur. Si cette situation le permet, elle recommande tout ou partie des mesures prévues à l'article L. 331-7. Si le débiteur demeure insolvable, elle recommande alors, par une proposition spéciale et motivée, l'effacement partiel des créances éventuellement combiné avec les mesures de l'article L. 331-7. Celles dont le prix a été payé au lieu et place du débiteur par la caution ou le coobligé ne peuvent faire l'objet d'un effacement.
L'effacement des créances au titre de l'article L. 331-7-1 ne peut être que partiel, ce qui le différencie de l'effacement prononcé dans le cadre d'un rétablissement personnel 348 ( * ) . Ne pouvant intervenir que sur proposition spéciale et motivée de la commission, il peut se combiner avec les mesures prévues à l'article L. 331-7 dès lors que l'effacement partiel les rend possibles. Aucun nouvel effacement ne peut intervenir, dans une période de huit ans, pour des dettes similaires à celles ayant donné lieu à un effacement.
L'ensemble des mesures que la commission peut recommander ne s'impose pas aux parties , en particulier aux créanciers dont les droits sont atteints. Il appartient en effet au juge d'examiner leur régularité et, dans des cas limitativement énumérés, leur bien fondé 349 ( * ) , puis de leur conférer un caractère exécutoire 350 ( * ) . Ce n'est qu'à compter de l'ordonnance leur conférant un caractère exécutoire qu'elles s'imposent juridiquement aux parties.
En pratique, plus de 80 % des mesures recommandées par les commissions font l'objet d'une homologation par le juge. Dans environ 5% des cas, le juge, après avoir vérifié la régularité et, le cas échéant, le bien fondé des mesures recommandées, prend la décision de ne pas les homologuer.
Les parties peuvent néanmoins contester devant le juge tout ou partie des mesures recommandées, dans un délai de quinze jours à compter de la notification qui leur est faite de la décision de la commission. Dans cette hypothèse, le juge est alors amené à examiner tant la régularité que le bien fondé des mesures proposées par la commission 351 ( * ) . Il peut même vérifier, le cas échéant d'office, la validité et le montant des titres de créance et s'assurer que le débiteur se trouve bien dans une situation de surendettement.
Dans les faits, 15 % des mesures recommandées font l'objet d'une contestation de la part de l'une des parties.
B. L'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel en cours d'exécution de mesures de traitement du surendettement
Lors de l'institution de la procédure de rétablissement personnel en 2003, il a été jugé souhaitable de permettre l'ouverture d'une telle procédure en cours d'exécution des mesures de traitement du surendettement, qu'il s'agisse des mesures conventionnelles ou des mesures recommandées par la commission et rendues exécutoires par le juge de l'exécution.
L'article L. 331-7-2 du code de la consommation prévoit en conséquence que, si en cours d'exécution d'un plan conventionnel ou de recommandations, il apparaît que la situation du débiteur devient irrémédiablement compromise -condition de fond à l'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel-, le débiteur peut saisir la commission de surendettement afin de bénéficier de la procédure de rétablissement personnel. La commission, après avoir constaté la bonne foi du débiteur, saisit alors le juge de l'exécution aux fins d'ouverture de la procédure.
Cette saisine emporte de plein droit la caducité du plan conventionnel ou des recommandations dont l'exécution a été interrompue.
II. Le texte du Gouvernement
A. Le renforcement des prérogatives des commissions de surendettement
Le renforcement des prérogatives des commissions de surendettement est l'innovation majeure du projet de loi. Cette démarche s'inspire des préconisations de la commission sur la répartition des contentieux, présidée par le recteur Serge Guinchard, tendant à déjudiciariser partiellement le contentieux du surendettement devant le juge de l'exécution. Pour autant, le texte Gouvernement opte pour un retrait plus marqué du juge et, en conséquence, un pouvoir plus accru des commissions de surendettement, que ne le proposait cette commission .
1. Des mesures imposées par la commission
Modifiant l'article L. 331-7 du code de la consommation, le 1° du texte du Gouvernement confie désormais à la commission de surendettement le pouvoir d'imposer aux parties certaines mesures de traitement du surendettement, sans que le juge de l'exécution ait à leur conférer une force exécutoire.
Ces mesures s'imposeront si, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de ces mesures par la commission, le juge n'a pas été saisi d'une contestation par les parties. Le texte réserve néanmoins la situation des créanciers dont l'existence n'aurait pas été signalée par le débiteur ou qui n'auraient pas été avisés par la commission de ses mesures : ceux-ci ne se verront pas imposer les mesures décidées.
Le texte du Gouvernement attribue un pouvoir de décision à la commission pour trois des mesures actuellement visées par l'article L. 331-7, sans y apporter de modification :
- le rééchelonnement du paiement des dettes de toute nature du débiteur ;
- l'imputation prioritaire des paiements sur le capital ;
- la prescription de ce que les sommes correspondant aux échéances ou rééchelonnées porteront intérêt à un taux réduit .
Il y ajoute la mesure de suspension de l'exigibilité des créances autres qu'alimentaires pour une durée qui ne peut excéder deux ans , actuellement mentionnée à l'article L. 331-7-1. Dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui, sauf proposition contraire de la commission, la suspension de la créance entraînera la suspension du paiement des intérêts dus à ce titre, et seules les sommes dues au titre du capital pourront être productives d'intérêts dont le taux n'excèdera pas le taux de l'intérêt légal.
Comme aujourd'hui, le prononcé de cette dernière mesure impliquera que la commission devra réexaminer, à l'issue de la suspension, la situation du débiteur . En fonction de celle-ci, la commission pourra imposer ou recommander de nouvelles mesures de traitement, à l'exception d'une nouvelle suspension. Elle pourra également, si la situation du débiteur apparaît irrémédiablement compromise et en fonction du patrimoine du débiteur, soit recommander un rétablissement personnel sans liquidation judiciaire, soit saisir le juge aux fins d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire.
La transformation du pouvoir de recommandation de la commission en un pouvoir de décision pure et simple est motivée par le souci d'assurer une plus grande célérité de la procédure.
Le texte proposé assure néanmoins les conditions d'un contrôle juridictionnel effectif contre les décisions qui seraient prises par la commission en application de l'article L. 331-7 nouveau, dès lors qu'il prévoit que les parties pourront contester ces mesures devant le juge de l'exécution, dans les quinze jours de la notification qui leur en sera faite.
En l'absence de contestation, ces mesures s'imposeront aux parties, à l'exception des créanciers dont l'existence n'aurait pas été signalée par le débiteur ou qui n'en auraient pas été avisés par la commission.
2. Des mesures recommandées par la commission
Le 2° du texte du Gouvernement, qui réécrit entièrement les articles L. 331-7-1 et L. 331-7-2 du code de la consommation, conserve un simple pouvoir de recommandation pour les mesures qui apparaissent les plus attentatoires aux droits des créanciers ou du débiteur .
Ainsi, en application de l'article L. 331-7-1 dans sa rédaction modifiée, la commission ne disposera, comme aujourd'hui, que d'un simple pouvoir de recommandation pour les mesures tendant :
- à la réduction du montant de la fraction des prêts immobiliers restant due aux établissements de crédit après la vente forcée du logement principal du débiteur, grevé d'une inscription bénéficiant à un établissement de crédit ayant fourni les sommes nécessaires à son acquisition. Sur ce point, le texte maintient inchangées les dispositions actuelles de l'article L. 331-7. Le Gouvernement a en effet estimé que l'importance des sommes en jeu justifiait que le juge soit amené à exercer son contrôle par le biais d'une homologation ;
- à l'effacement partiel des créances . Les dettes fiscales feront l'objet de remises totales ou partielles dans les mêmes conditions que les autres dettes. La mesure d'effacement partiel prévue par le texte du Gouvernement apporte trois innovations par rapport au droit positif.
D'une part, cet effacement partiel devra nécessairement être combiné avec tout ou partie des mesures que la commission pourra imposer en application de l'article L. 331-7 . Cette exigence, nouvelle par rapport au droit positif, vise à mettre un terme à la pratique de certaines commissions de surendettement qui utilisaient cette faculté en permettant un effacement à 99 % des dettes du débiteur, contournant ainsi la procédure de rétablissement personnel et la liquidation des biens du débiteur qui l'accompagne nécessairement aujourd'hui.
D'autre part, contrairement à la situation actuelle, seules seront exclues d'un éventuel effacement les créances dont le prix a été payé au lieu et place du débiteur par des personnes physiques au titre d'un cautionnement ou en exécution d'une obligation solidaire.
Cette précision résulte d'une préconisation du rapport dressé par le comité de suivi de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, présidé par M. Guy Canivet. Ce comité avait en effet constaté que certains organismes de crédits utilisaient le maintien du recours de la caution contre le débiteur dans le seul but d'échapper aux conséquences de la clôture de la procédure ou de l'effacement partiel des dettes sur leurs créances.
Ainsi, il n'est pas rare qu'en pratique, lors de la conclusion du contrat de prêt, une filiale de l'établissement de crédit se porte caution du débiteur et rembourse à sa place les sommes dues. Grâce à ce mécanisme, cette filiale caution peut, en application du droit positif, en exiger le remboursement par le débiteur surendetté. Selon le Gouvernement, c'est pour mettre fin à ces pratiques que l'exclusion des créances des cautions et des coobligés sera désormais limitée aux seules personnes physiques.
Enfin, le texte proposé supprime l'impossibilité actuelle d'effacer des dettes similaires avant l'expiration d'un délai de huit ans . Ainsi, si le débiteur fait l'objet d'une nouvelle procédure de surendettement - ce que la pratique qualifie de « redépôt » -, il pourra, le cas échéant, bénéficier d'un nouvel effacement sans condition de délai et quelle que soit la nature de ses dettes.
Il semble que le Gouvernement ait souhaité mettre fin à une certaine incohérence, dans la mesure où cette règle restrictive trouve en effet à s'appliquer pour l'effacement partiel des dettes, mais non pour l'effacement total résultant d'un rétablissement personnel. En outre, en pratique, cette règle posait des difficultés de mise en oeuvre compte tenu des marges d'interprétation existantes sur ce qu'il convenait de considérer comme des dettes de même nature ou similaires. Par souci de cohérence, le texte du Gouvernement supprime donc cette contrainte.
La commission exercera par ailleurs, en vertu de l'article L. 331-7-2 dans sa rédaction issue du projet de loi, un simple pouvoir de recommandation en ce qui concerne la subordination de la mise en oeuvre des mesures qu'elle a imposées en application de l'article L. 331-7 ou recommandées en application de l'article L. 331-7-1 dans leurs nouvelles rédactions, à l'accomplissement par le débiteur d'actes propres à faciliter ou à garantir le paiement de la dette .
B. Le maintien de l'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel en cours d'exécution d'un plan de redressement ou de mesures imposées ou recommandées par la commission
Le 3° du texte du Gouvernement crée un article L. 331-7-3, afin de maintenir la possibilité d'ouvrir une procédure de rétablissement personnel lorsqu'il s'avère impossible de poursuivre l'exécution du plan de redressement ou des mesures prescrites ou recommandées par la commission.
Le texte proposé reprend en réalité les dispositions actuelles de l'article L. 331-7-2 en y apportant simplement une coordination pour tenir compte du fait que, désormais, la procédure de rétablissement personnel pourra être menée, selon l'état du patrimoine du débiteur, soit devant la commission de surendettement lorsqu'il n'est pas nécessaire de procéder à la liquidation du patrimoine, soit devant le juge de l'exécution lorsqu'il y a lieu à liquidation des biens du débiteur.
C. Des mesures de coordination
Les 4° et 5° du texte du Gouvernement apportent deux coordinations aux articles L. 331-8 et L. 331-9 du code de la consommation afin de prendre en compte la distinction introduite par le présent article 23 entre les mesures imposées par la commission et celles qu'elle se borne à recommander .
Ainsi, en application de l'article L. 331-8, les mesures imposées par la commission en application de l'article L. 331-7 ou les mesures recommandées en application des articles L. 331-7-1 et L. 331-7-2 et rendues exécutoires par l'application de l'article L. 332-1 ou de l'article L. 332-2 ne seront pas opposables aux créanciers dont l'existence n'aurait pas été signalée par le débiteur et qui n'en auraient pas été avisés par la commission.
Par ailleurs, en vertu de l'article L. 331-9, les créanciers auxquels les mesures imposées par la commission en application de l'article L. 331-7 ou les mesures recommandées en application de l'article L. 331-7-1 et L. 331-7-2 et rendues exécutoires par application de l'article L. 332-1 ou de l'article L. 332-2 sont opposables ne pourront exercer des procédures d'exécution à l'encontre des biens du débiteur pendant la durée d'exécution de ces mesures.
III. Le texte de la commission spéciale
Dans le texte du Gouvernement, l'article 23 constituait la première disposition du chapitre II du titre IV du projet de loi, intitulé « Compétences des commissions de surendettement » . Dans le texte qu'elle vous soumet, votre commission spéciale, à l' initiative de votre rapporteur , a supprimé cette division par coordination avec la modification qu'elle a apportée à l'intitulé du chapitre I er de ce même titre.
Votre commission spéciale est favorable aux aménagements de la procédure de traitement des situations de surendettement de nature à permettre une prise en charge accélérée des débiteurs en difficulté .
A cet égard, il est certain que le recentrage du juge de l'exécution sur les mesures qui portent le plus atteinte aux intérêts des parties et l'octroi aux commissions de surendettement d'un véritable pouvoir de décision peuvent permettre un gain de temps appréciable tant pour le débiteur que ses créanciers .
Ce recentrage ne remet pas en cause l'existence d'un contrôle juridictionnel effectif sur les mesures que la commission sera susceptible d'imposer au débiteur et à ses créanciers à l'occasion des contestations dont continuera à être saisi par le juge de l'exécution. On peut donc raisonnablement estimer que le dispositif proposé par le Gouvernement respecte les stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme relatives à au droit au procès équitable 352 ( * ) .
C'est pourquoi votre commission spéciale a repris l'essentiel du texte du Gouvernement dans le texte qu'elle vous soumet. Elle y a toutefois apporté deux modifications afin d'en assurer la pleine cohérence :
- l'une, à l'initiative de nos collègues Mme Brigitte Bout et M. Laurent Béteille , tendant à conférer à la commission de surendettement le pouvoir de décider - et non pas seulement de recommander - la suspension du paiement des intérêts. Il serait en effet peu logique que la commission ne puisse que recommander cette mesure alors qu'elle pourra désormais imposer elle-même la suspension de l'exigibilité des créances ;
- l'autre, à l'initiative de votre rapporteur , tendant à préciser que la contestation des décisions imposées par la commission interviendra dans les conditions prévues à l'article L. 332-2 du code de la consommation. Cette précision implique que ce recours suivra le même régime procédural que celui actuellement prévu dans le cadre de la contestation de la régularité et du bien fondé des mesures que la commission peut simplement recommander 353 ( * ) .
Par ailleurs, dans le souci d'apporter une plus grande lisibilité au projet de loi, votre commission spéciale a également, sur la proposition de votre rapporteur, procédé à la réécriture complète de l'article L. 331-7-1 du code de la consommation, relatif à l'exercice par la commission de son pouvoir de recommandation. Puis, à l'initiative du même auteur , elle a supprimé à l'article L. 331-8 du même code une disposition redondante concernant l'opposabilité aux créanciers des mesures imposées par la commission.
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Votre commission spéciale a adopté cet article ainsi modifié . |
* 347 Les dettes fiscales font l'objet d'un rééchelonnement dans les mêmes conditions que les autres dettes.
* 348 Voir infra , le commentaire de l'article 26 du projet de loi.
* 349 Dans le seul cas des mesures tendant à instaurer un moratoire ou à effacer partiellement les dettes du débiteur.
* 350 Article L. 332-1 du code de la consommation.
* 351 Article L. 332-2 du même code.
* 352 Article 6, paragraphe 1 de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice ».
* 353 Voir infra , le commentaire de l'article 24 du projet de loi.