Article 8 (article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986) - Conditions de nomination des présidents des sociétés nationales de programme
I - Le droit existant
L'article 47-1 de la loi 30 septembre 1986 prévoit la nomination du président de France Télévisions par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, qui le désigne parmi les administrateurs de la société qu'il a lui-même nommés.
L'article 47-3 de la même loi définit quant à lui la procédure de nomination des présidents des sociétés Radio France et Radio France Internationale :
- le président de la société Radio France est, comme le président de France Télévisions, nommé par le CSA parmi les administrateurs de la société qu'il a lui-même désignés ;
- le président de la société Radio France Internationale est désigné par le CSA parmi les représentants de l'État au sein du conseil d'administration de la société.
Le mandat des administrateurs de ces trois sociétés est de cinq ans. Il en va de même du mandat de leurs présidents.
La procédure de nomination aujourd'hui en vigueur a été créée par la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982, qui a confié le soin à la Haute autorité de la communication audiovisuelle (HACA), devenue depuis lors Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL), puis Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) en 1989, de nommer les présidents des sociétés nationales de programme.
Jusqu'en 1982, les dirigeants des entreprises publiques du secteur de l'audiovisuel avaient toujours été nommés par décret par le pouvoir exécutif . Ainsi les directeurs de l'Office de radio-diffusion-télévision française (ORTF) étaient-ils nommés en conseil des ministres. De même les présidents des sociétés issus de l'éclatement de l'ORTF étaient nommés par décret.
La loi du 29 juillet 1982, en confiant à une autorité administrative indépendante le soin de nommer le président des entreprises audiovisuelles publiques, a entendu ainsi apporter une garantie supplémentaire à l'exercice de la liberté de communication .
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 89-259 DC du 26 juillet 1989, a reconnu l'importance que revêtait l'intervention du nouveau Conseil supérieur de l'audiovisuel dans les procédures de nomination des présidents des sociétés nationales de programme.
Au vu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, cette intervention constitue une garantie substantielle de l'indépendance des médias et, partant, de l'exercice de la liberté de communication . S'il est loisible au législateur de modifier la procédure de nomination des présidents des sociétés du secteur de l'audiovisuel public, il ne peut toutefois priver ainsi cette exigence constitutionnelle des garanties légales suffisantes.
II - Le texte du projet de loi
L'article 8 du projet de loi est inspiré par le souci de trouver un équilibre entre deux exigences fondamentales :
- l'exigence constitutionnelle de garantie de l'indépendance des entreprises audiovisuelles publiques , qui suppose que le CSA joue un rôle majeur dans la procédure de nomination ;
- l'exigence de bonne gestion des entreprises publiques , qui nécessite une gouvernance cohérente fondée sur un projet clair.
Comme le relève la Commission pour la nouvelle télévision publique, le fonctionnement actuel des structures de direction de France Télévisions n'est pas pleinement satisfaisant.
La gouvernance de la société manque en effet de cohérence : le président de la société est nommé sans que l'actionnaire unique qu'est l'État n'ait de droit de regard ; sa nomination intervient sans que le projet du nouveau président pour l'entreprise publique ne soit réellement connu de tous.
Pour une part, cette situation découle de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : sa décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000 a en effet censuré les dispositions légales prévoyant la publication des auditions et débats du Conseil se rapportant à la nomination des présidents des sociétés de l'audiovisuel public.
Le Conseil constitutionnel a en effet estimé que la publicité des débats du CSA conduirait celui-ci à ne plus pouvoir garantir la liberté de parole de ses membres et, partant, leur indépendance de jugement et de décision.
La jurisprudence constitutionnelle pose ainsi le principe selon lequel, pour échapper à toute influence, quelle qu'elle soit, la désignation des présidents des sociétés nationales de programme doit s'opérer dans la plus grande discrétion.
Le Conseil constitutionnel a ainsi clairement formulé les difficultés entourant une procédure de nomination confiée à une autorité administrative indépendante : la pertinence du choix de celle-ci est en un sens supposée dès lors qu'elle est soustraite, par le biais d'un secret relatif, aux influences extérieures. La légitimité de l'institution découle en effet de son indépendance, mais serait remise en question si celle-ci devait assumer ouvertement des choix qu'elle ne peut pourtant éviter de faire. En assumant au vu et au su de tous ces choix, une autorité administrative indépendante risque en effet de se marquer politiquement alors même qu'elle ne fait que prendre la décision qui lui revient.
Il résulte de ces difficultés une opacité et un soupçon permanent :
- une opacité, car les décisions du CSA en matière de nomination demeurent extrêmement vagues. L'autorité administrative indépendante se contente en effet d'indiquer que le projet et la personnalité du président qu'elle désigne correspondent aux besoins de l'audiovisuel public ;
- un soupçon, car l'absence même de motivation conduit régulièrement les observateurs à supposer que la décision du Conseil est influencée par les préférences , réelles ou supposées, du pouvoir exécutif pour tel ou tel candidat.
De plus, la légitimité et l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme en est affecté : ayant été choisi sans référence explicite à un projet précis pour l'entreprise qu'ils sont appelés à diriger, ils voient leur reconnaissance fondée sur leur seule personnalité et sur le soutien politique implicite dont ils sont censés bénéficier.
Le dispositif proposé par le projet de loi permettra de dissiper cette opacité et ce soupçon en créant une procédure de nomination transparente qui permettra l'expression de choix clairs pour l'audiovisuel public et sera assortie de toutes les garanties d'indépendance.
La nomination s'opèrera en effet à l'issue de trois étapes :
1° Le pouvoir exécutif proposera le nom d'une personnalité pour exercer les fonctions de président d'une société nationale de programmes . Cette proposition devra être motivée. En vertu de l'article 13 de la Constitution, l'autorité compétente par principe est le Président de la République, qui exercera vraisemblablement son pouvoir de nomination par décret en Conseil des ministres ;
2° Le Conseil supérieur de l'audiovisuel devra confirmer ce choix en donnant un avis favorable à la nomination de la personnalité proposée. Cet avis devra également être motivé. Si le CSA donne un avis défavorable, la nomination ne pourra intervenir. L'article 8 du projet de loi pose en effet le principe d'une nomination sur avis conforme du CSA. Cela signifie que le CSA dispose d'un pouvoir de blocage de la procédure qui s'apparente, selon les termes de son président, à un « pouvoir de codécision ».
3° Les commissions permanentes chargées des affaires culturelles au sein de l'Assemblée nationale et du Sénat émettront chacune un avis favorable ou défavorable sur la nomination proposée. Si les avis défavorables émis par les parlementaires dépassent les trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein de chaque commission, la nomination ne pourra intervenir .
En conséquence, le projet de loi confie bien au pouvoir exécutif le soin de nommer le président de France Télévisions, mais il assortit cette compétence d'un double verrou :
- le CSA disposera d'un pouvoir de codécision qui lui permettra d'exercer sur la procédure de nomination la même influence que celle qui était la sienne auparavant ;
- les commissions permanentes des assemblées se verront reconnaître un pouvoir de veto , qui leur permettra d'empêcher une nomination relevant de l'erreur manifeste.
Il convient de noter à cet égard que le pouvoir accordé aux assemblées parlementaires et au CSA n'est pas de même nature :
- le CSA pourra aisément bloquer la procédure de nomination, puisqu'il lui suffira de se prononcer en ce sens à la majorité de ses membres .
En l'absence de toute disposition contraire, c'est en effet la procédure de droit commun prévue au septième alinéa de l'article 4 de la loi du 30 septembre 1986 qui s'appliquera : « Le CSA ne peut délibérer que si six au moins de ses membres sont présents. Il délibère à la majorité des membres présents. Le président a voix prépondérante en cas de partage égal des voix ».
Par ailleurs, l'article 7 du règlement intérieur du CSA précise notamment la procédure applicable aux nominations des présidents des sociétés nationales de programme. Sous réserve des nécessaires adaptations, elles devraient régir également l'adoption de l'avis prévu par l'article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986 dans sa nouvelle rédaction.
Aux termes de l'article 7 du règlement intérieur du Conseil, « les décisions prévues aux articles 47-1 à 47-5 et à l'article 50 de la loi du 30 septembre 1986 font l'objet d'un vote à bulletins secrets. Elles sont acquises dès lors qu'un candidat recueille au moins cinq voix.
Si la décision n'est pas acquise après deux tours de scrutin, un nouveau vote a lieu sur les deux candidatures ayant obtenu le plus de voix au deuxième tour.
Si, du fait des ex aequo, plus de deux candidats arrivent en tête au deuxième tour de scrutin, il est procédé à autant de tours de scrutin qu'il en faut pour que le vote définitif puisse avoir lieu dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. »
En tout état de cause, le pouvoir de codécision du CSA s'exercera à l'issue d'une audition et de délibérations confidentielles, la jurisprudence du Conseil constitutionnel demeurant applicable.
Le CSA aura donc les moyens de bloquer la procédure, mais ne représentera pas l'instance où s'exposera publiquement le projet du candidat pressenti pour exercer les fonctions de président d'une société nationale de programme ;
- à l'inverse, les commissions permanentes des assemblées ne pourront bloquer la procédure de nomination que si la nomination proposée est suffisamment discutable pour conduire l'opposition et une partie de la majorité gouvernementale à se réunir pour refuser la nomination .
Mais l'avis des commissions permanentes pourrait être formulé à l'issue d'une audition publique. Rien ne l'empêche au demeurant, la jurisprudence du Conseil constitutionnel faisant obstacle à la publicité des débats au sein d'une autorité administrative indépendante, mais non au sein d'une assemblée parlementaire.
Il est dès lors loisible au législateur organique de prévoir la publicité des auditions préalables à une nomination. Votre commission vous proposera donc un amendement en ce sens lors de l'examen de l'article unique du projet de loi organique relatif à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.
L'avis rendu par les commissions permanentes sera donc avant toute chose l'occasion, pour le candidat proposé, de présenter de manière précise et détaillée le projet qui est le sien pour l'entreprise publique dont il pourrait avoir la charge. De cette manière, la nomination du président des sociétés nationales de programme ne sera plus le choix d'une personnalité, mais avant tout celui d'un projet.
En ce sens, le texte du projet de loi rejoint l'intention qui présidait aux travaux de la Commission pour la nouvelle télévision publique : détacher la procédure de nomination des questions de personne et en faire l'occasion de définir un projet pour l'audiovisuel public.
L'article 8 du présent projet de loi modifie en conséquence l'article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986. Celui-ci précisait jusqu'ici que la nomination des présidents des sociétés nationales de programme faisait l'objet d'une décision motivée.
A l'avenir, l'article 47-4 régira la nomination des présidents des sociétés nationales de programme. En effet, les dispositions portant sur les nominations des présidents des sociétés nationales de programme figurant aux articles 47-1 et 47-3 sont supprimées par les articles 5 et 7 du projet de loi.
III - L'examen par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels présentés par le rapporteur au nom de la commission spéciale.
Elle a notamment précisé très clairement l'ordre d'intervention du CSA et des commissions permanentes : le CSA est consulté tout d'abord. S'il émet un avis négatif, la procédure est interrompue. S'il rend un avis favorable, les commissions permanentes des deux assemblées sont consultées.
A l'issue du vote dans les deux commissions, le pouvoir exécutif peut procéder à la nomination si les votes défavorables n'atteignent pas la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Pour ce faire, les votes exprimés dans chaque commission sont additionnés et la majorité est calculée par rapport à l'ensemble des suffrages exprimés dans les deux commissions.
Cet ordre de consultation permet de reconnaître :
- le pouvoir de codécision du CSA , qui peut mettre fin à la procédure en émettant un avis négatif ;
- le statut d'institutions consultées en dernier ressort des commissions permanentes des assemblées . Leur avis intervient en effet après celui du CSA et peut remettre en cause celui-ci si la majorité des trois cinquièmes est atteinte en faveur du veto .
IV - La position de votre commission
Vos rapporteurs souhaitent tout d'abord rappeler que le caractère peu satisfaisant de la procédure actuelle de nomination du président de France Télévisions a conduit la Commission pour la nouvelle télévision publique à proposer un schéma de gouvernance radicalement différent pour la nouvelle télévision publique .
L'atelier consacré à ces questions, auxquels participaient nos collègues Jacques Valade, alors président de la commission des affaires culturelles, et Louis de Broissia, alors rapporteur de la commission pour l'audiovisuel, avait souhaité, en effet, que la nomination du président de France Télévisions soit confiée au conseil d'administration de la société, dont la composition aurait été significativement rénovée .
Au sein de ce conseil auraient en effet siégé pour l'essentiel des professionnels et des chefs d'entreprise, à même d'apprécier et de juger le projet du futur président de l'entreprise France Télévisions. L'indépendance de gestion et de fonctionnement de la société aurait ainsi été garantie.
Quant à la régulation publique, elle aurait été assurée par le biais des missions assignées à France Télévisions par la loi, le règlement ainsi que son cahier des charges et son COM.
Ce modèle innovant était particulièrement remarquable , dans la mesure où il formulait une vision cohérente de la gouvernance d'une entreprise publique : celle-ci repose non sur l'intervention de l'État à tous les stades de la vie de la société, mais sur la définition d'objectifs et de missions dont la mise en oeuvre revient, sous le contrôle du Gouvernement et du Parlement, à une société libre de définir sa stratégie et ses orientations.
Il n'a toutefois pas pu être repris par le projet de loi. Votre commission le regrette, même si elle constate que le choix opéré par le présent texte se fonde sur deux nécessités juridiques :
- le modèle de gouvernance défini par la Commission pour la nouvelle télévision publique risquait de se révéler inconstitutionnel , en retirant tout pouvoir de décision au CSA. Les propositions de la commission dite « Copé » prévoyaient, en effet, que le CSA élaborait la liste restreinte des candidats parmi lesquels le conseil d'administration opérait son choix. Toutefois, le CSA ne jouait ainsi qu'un rôle de filtre. Or dans sa décision du 26 juillet 1989 précitée, le Conseil constitutionnel relevait explicitement, pour ne pas censurer une disposition portant sur la nomination du président de France Télévisions, que sa « nomination relev[ait] toujours d'une autorité administrative indépendante » et que les modifications apportées à la procédure de nomination « n'aboutiss[aient] donc pas à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel » ;
- la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, précitée, intervenue après la remise du rapport de la Commission pour une nouvelle télévision publique, a modifié l'article 13 de la Constitution afin d'associer de manière significative le Parlement à l'exercice du pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires. Dès lors, il apparaissait peu compréhensible de ne pas appliquer cette nouvelle disposition constitutionnelle à la nomination des présidents des sociétés nationales de programme.
Aux termes de l'article 13 de la Constitution, « une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. »
A l'évidence, la nomination du président de France Télévisions, de Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, dès lors qu'elle a trait à l'indépendance des médias et aux garanties légales apportées à l'exercice de la liberté de communication, rentre dans le champ des emplois dont l'importance pour la garantie des droits et libertés est certaine.
En conséquence, le schéma de gouvernance proposé par la commission dite « Copé » ne pouvait plus être retenu.
Votre commission considère donc l'article 8 du projet de loi comme une solution intermédiaire, qui ne permet pas de clarifier la gouvernance des entreprises audiovisuelles de la manière dont le souhaitait la Commission pour la nouvelle télévision publique, mais qui conduit néanmoins à fixer de manière transparente les rôles respectifs des autorités publiques prenant part à cette nomination.
Votre commission estime, en effet, que les différentes instances intéressées joueront à l'avenir un rôle complémentaire :
- le pouvoir exécutif aura la charge de proposer au CSA et aux commissions permanentes des assemblées une personnalité capable de formuler un projet clair et ambitieux pour l'audiovisuel public ;
- le CSA devra apprécier la pertinence technique de ce projet et les garanties d'indépendance présentées par le candidat pressenti ;
- les commissions permanentes seront le lieu où le projet de la personnalité proposée sera clairement exposé et discuté. Le choix politique, au sens fort du terme, qui préside à la nomination d'un président d'entreprise publique fera ainsi l'objet d'une véritable publicité.
La nomination du président de France Télévisions, de Radio France ou de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France sera donc à l'avenir l'occasion privilégiée pour engager un débat public sur l'avenir du service public de l'audiovisuel et sur les orientations que doivent retenir les entreprises publiques.
Au surplus, la responsabilité politique du choix de ce projet sera clairement assumée par le pouvoir exécutif. En proposant une personnalité au CSA et aux commissions permanentes concernées, le Président de la République prendra en effet la première responsabilité de ce choix, dont il rendra compte devant l'opinion publique.
De plus, ce choix sera discuté non seulement au sein du Conseil supérieur de l'audiovisuel, mais également et publiquement cette fois-ci dans les commissions permanentes des assemblées concernées.
C'est pourquoi votre commission estime que l'article 8 ne constitue en rien une forme de régression.
A cet égard, il convient de mesurer l'écart qui sépare une nomination par décret d'une nomination par décret sur avis conforme du CSA et après consultation des commissions parlementaires permanentes.
Dans le premier cas, la nomination intervient sans que le choix politique qui la sous-tend n'ait pu être explicité et discuté. La responsabilité médiatique du Président de la République est ainsi engagée, sans qu'elle ne puisse être mise en cause au sein d'une institution politique capable de la contester.
Dans le second cas, le pouvoir de nomination reconnu au Président de la République est avant tout un pouvoir de proposition : le choix politique qui est alors formulé pour le service public de l'audiovisuel est ensuite débattu au sein de deux types d'institutions dont les rôles, par ailleurs essentiels, sont parfaitement complémentaires.
Le CSA est, en effet, une instance indépendante, qui dispose de toute la latitude nécessaire pour s'opposer à la proposition formulée par le pouvoir exécutif et ceci à l'issue d'une délibération dont le résultat seul est rendu public.
Quant à lui, le Parlement est une instance politique et démocratique, où le pouvoir législatif pourra prendre la responsabilité non seulement de discuter publiquement le choix qui sous-tend la proposition de nomination, mais encore d'y opposer son veto si celle-ci est manifestement erronée.
La procédure proposée à l'article 8 tire donc pleinement parti du principe de séparation des pouvoirs pour distribuer les rôles respectivement tenus par le pouvoir exécutif, par le pouvoir législatif et par l'autorité administrative indépendante qu'est le CSA.
Le choix du Président de la République devra, en effet, être justifié par quatre fois : le candidat devra s'expliquer sur ses intentions devant le CSA, puis devant chacune des commissions permanentes considérées, avant d'être nommé, s'il n'y a pas d'opposition, par un décret lui-même motivé.
Il est donc extrêmement difficile de considérer que l'article 8 introduit, à un titre ou à un autre, l'arbitraire dans la nomination des présidents des sociétés nationales de programme.
Aussi, si votre commission aurait préféré que la procédure proposée par la Commission pour la nouvelle télévision publique puisse être mise en oeuvre, elle vous demande néanmoins d'adopter l'article 8 sans modification .