Article 1er quater (nouveau) - Politique de développement des ressources humaines
I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale
A l'initiative de M. Frédéric Lefebvre (UMP - Hauts-de-Seine), et après un long débat, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel après l'article 1 er , afin de préciser que les sociétés nationales de programme « mènent une politique de développement des ressources humaines visant à lutter contre les discriminations, notamment ethnoculturelles, et à mieux refléter la diversité de la société française. »
II - La position de votre commission
Votre commission attache de l'importance aux actions conduites par France Télévisions dans ce domaine et l'encourage à les renforcer. Ainsi qu'il a été dit précédemment, cette action se traduit notamment par le volet ressources humaines du plan du groupe pour l'intégration, qui est axé à la fois sur la promotion interne, sur l'accès à l'emploi et sur la formation.
Toutefois, cet article nouveau pose plusieurs difficultés :
- il ne se rattache à aucun texte en vigueur ;
- il semble encourager une politique dite « d'action positive », notamment dans le domaine du recrutement, au risque de se heurter aux règles fixées par la CNIL en la matière et à des problèmes d'inconstitutionnalité ;
- votre commission a déjà exprimé ses réticences sur le caractère réducteur de l'appréhension de la diversité de la société française au travers du critère ethnoculturel ;
- enfin, cette disposition est-elle nécessaire alors que l'article 1 er B (nouveau) confie à la HALDE le soin de remettre un rapport au Parlement sur cette question et que cette Haute autorité pourra, le cas échéant, formuler des propositions concrètes d'amélioration ? Il est évident qu'une telle disposition constitue une forte incitation à l'action.
Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose de supprimer cet article.
Article 2 (article 44 de la loi du 30 septembre 1986) - Régime juridique de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France
I - Le droit en vigueur
A. Radio France Internationale, « une radio internationale de souveraineté » 57 ( * )
Dans sa rédaction en vigueur, l'article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication définit les missions de la société nationale de programme Radio France Internationale (RFI) selon les termes suivants :
« La société nationale de programme dénommée Radio France Internationale est chargée de contribuer à la diffusion de la culture française par la conception et la programmation d'émissions de radio en français ou en langue étrangère destinées aux auditoires étrangers ainsi qu'aux Français résidant à l'étranger. Cette société assure une mission d'information relative à l'actualité française et internationale ».
RFI a ainsi été qualifiée de « radio internationale de souveraineté » par la Cour des comptes dans son rapport particulier relatif aux comptes et à la gestion de la radio pour les exercices 2000 à 2006 58 ( * ) , dès lors que les missions statutaires qui lui sont confiées par la loi de 1986 recouvrent à la fois une mission culturelle de promotion de la francophonie et d'information auprès des Français de l'étranger , qui suppose que sa production soit réalisée en français, et une mission d'influence , qui justifie qu'elle soit également diffusée en langues étrangères.
La mission large de RFI de contribution au rayonnement de la présence française et francophone dans le paysage audiovisuel mondial a été reprise par l'article 3 du décret n° 82-1240 du 31 décembre 1982 modifié portant approbation des statuts de la société Radio France Internationale dans les termes suivants :
« La société a pour objet de concevoir et de programmer des émissions de radiodiffusion sonore destinées à la diffusion internationale, ainsi que de produire des oeuvres et documents radiophoniques destinés à la distribution internationale. Elle inclut dans ses programmes des émissions à destination de l'étranger ».
Cette mission a été déclinée, dans le cahier des missions et des charges de RFI adopté en 1988, en trois missions principales :
- une mission d'influence consistant à « faire comprendre le point de vue de la France face aux événements du monde contemporain », tout en garantissant « l'honnêteté, l'indépendance et le pluralisme de l'information » ;
- une mission de promotion de la francophonie résidant dans la « promotion et l'illustration de la langue française », la « diffusion à l'étranger de la culture française et [la mise en valeur de] son caractère francophone » et dans la promotion du « dialogue des cultures » ;
- une mission d'information et de divertissement en direction des Français de l'étranger.
B. L'objet de la société holding Audiovisuel extérieur de la France est très largement inspiré des missions statutaires de RFI
Dans le cadre du présent projet de loi, RFI a vocation à devenir une filiale de la société holding Audiovisuel extérieur de la France ; dès lors, la future société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France est appelée à se voir confier une mission encore plus vaste.
À cet égard, il convient de rappeler que les statuts de la holding AEF , mis à jour le 4 avril 2008, ont détaillé le contenu de sa mission de contribution au rayonnement international de notre pays de la façon suivante :
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OBJET DE LA SOCIÉTÉ
Statuts mis à jour le 4 avril 2008 La société a pour objet, en France et à l'étranger : (a) de créer, organiser, promouvoir et commercialiser des chaînes de télévision, des stations de radiodiffusion et/ou des sites ou portails Internet en vue notamment : (i) de contribuer à la diffusion de la culture française et francophone par la conception, la programmation et la diffusion d'émissions de télévision et de radio ou de sites et portails Internet, en français ou en langue étrangère, destinées aux auditoires étrangers ainsi qu'aux Français résidant en France ou à l'étranger ; (ii) de développer des programmes d'information relatifs à l'actualité française, francophone et internationale ; (b) de réaliser toutes prestations se rapportant à la conception, la création, la fabrication, la réalisation, la production, l'édition, la promotion, la commercialisation et la distribution de contenus (informations, programmes et/ou séquences audiovisuelles), ainsi que d'effectuer toutes opérations relatives à la coordination de ces contenus ; (c) d'accomplir tout acte d'achat, de vente, de production, de coproduction, de commercialisation, de promotion, de programmation, de diffusion et de mise à disposition de tous contenus (informations, programmes et/ou séquences audiovisuelles) ; (d) d'assurer l'ensemble des opérations de régisseur de publicité, de promouvoir et d'assurer toutes les formes d'opérations publicitaires, existantes ou à créer, utilisant le réseau de diffusion des médias (chaînes de télévision, chaînes de radiodiffusion, sites Internet ou tous autres médias) dans lesquelles la société a, directement ou indirectement, des intérêts ; (e) de prendre, d'acquérir, d'exploiter ou de céder tous procédés et brevets concernant les activités se rapportant à l'un des objets précités ; (f) de participer de manière directe ou indirecte à toutes opérations se rattachant à l'un des objets précités, par voie de prise de participations, de création de sociétés ou d'entreprises nouvelles, d'apport, de souscription ou d'achat de titres ou de droits sociaux, de fusion, d'association ou de toute autre manière ; (g) et généralement, de se livrer à toutes opérations industrielles, commerciales, financières, mobilières ou immobilières se rattachant directement ou indirectement, à l'un quelconque des objets précités. |
Source : Rapport d'information n° 1087 de M. Patrice Martin-Lalande, député.
II - Le texte du projet de loi
L'article 2 du présent projet de loi modifie l'article 44 de la loi 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication pour faire de la nouvelle société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France une société nationale de programme en lieu et place de Radio France Internationale (RFI).
La création, le 4 avril 2008, de la société holding Audiovisuel extérieur de la France, regroupant les participations de l'État au sein des différents opérateurs de sa politique audiovisuelle extérieure (RFI, TV5 Monde et France 24 59 ( * ) ), s'est inscrite dans une réforme plus globale de l'audiovisuel extérieur de la France, lancée par le Président de la République à la fin de l'année 2007, visant à permettre à la France de mener une politique audiovisuelle extérieure plus cohérente, d'avoir une stratégie plus lisible et d'améliorer l'efficacité de chacune des sociétés concernées.
A. La définition dans la loi des missions de la nouvelle société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France (article 2, alinéa 2)
En tant que future société nationale de programme en lieu et place de RFI, en vertu des dispositions de l'article 2 du présent projet de loi, la société en charge de l'audiovisuel extérieur se verra confier une mission large consistant à « contribuer à la diffusion et à la promotion de la culture française et francophone, ainsi qu'au rayonnement de la France dans le monde, notamment par la fourniture d'informations relatives à l'actualité française, francophone et internationale ».
Cette nouvelle mission répond aux ambitions que le rapport Lévitte/Benamou 60 ( * ) entend fixer à notre politique audiovisuelle extérieure : il s'agit pour l'audiovisuel extérieur de la France de remplir aussi bien une mission d'influence, en permettant à notre pays de s'affirmer comme une grande puissance médiatique capable de rivaliser avec les grands médias internationaux, qu'une mission culturelle, en servant de levier d'expression aux valeurs portées par la francophonie et la France, telles que la démocratie et le pluralisme d'opinions ou encore le respect de la diversité culturelle.
B. La définition de ses fonctions et de ses moyens (article 2, alinéa 3)
1. Une fonction de pilotage stratégique
Afin de remplir la mission qui lui est assignée, la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France est appelée à définir « les orientations stratégiques et la coordination des services de communication audiovisuelle , en français ou en langue étrangère, destinés en particulier au public français résidant à l'étranger et au public étranger, édités par des sociétés dont elle détient tout ou partie du capital ». Il est précisé qu'elle pourra financer les services de communication audiovisuelle édités par ses sociétés filiales.
La société en charge de l'audiovisuel extérieur a vocation à détenir 100 % du capital de RFI, 100 % du capital de France 24 dès que l'État aura conclu ses négociations avec TF1 et France Télévisions, qui possèdent chacun la moitié du capital de la chaîne, et 49 % du capital de TV5 Monde.
Les pouvoirs publics négocient actuellement avec TF1 le rachat de sa participation dans France 24 pour la rétrocéder à la société holding Audiovisuel extérieur de la France. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, les exigences de TF1 atteindraient deux millions d'euros contre une participation acquise par la chaîne pour un montant initial de 17 500 euros (montant correspondant à la valeur nominale des titres).
S'agissant de l'entrée de la société Audiovisuel extérieur de la France dans le capital de RFI, elle a été rendue possible par une modification de l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication , à la suite du vote de la loi relative à la modernisation de l'économie du 4 août 2008, qui dispose désormais que « l'État détient directement la totalité du capital des sociétés France Télévisions et Radio France et, directement ou indirectement , la totalité du capital de la société Radio France Internationale. Il assure au titre de cette dernière le rayonnement international de la France par les moyens appropriés ».
Aux termes de l'accord conclu entre les partenaires francophones de TV5 Monde le 29 avril 2008, la chaîne multilatérale constituera non pas une filiale mais un « partenaire » de l'audiovisuel extérieur de la France : pour cette raison, la société Audiovisuel extérieur de la France ne pourra détenir plus de 49 % de TV5 Monde, le restant de la participation française (17,5 %) étant réparti entre France Télévisions, l'INA et Arte-France. Ce compromis ne devrait toutefois pas empêcher la holding de développer des synergies entre TV5 Monde et les opérateurs exclusivement français 61 ( * ) . L'accord précité prévoit des mutualisations des services de TV5 Monde avec France 24 et RFI dans plusieurs domaines, notamment la distribution/commercialisation, l'information, la recherche et développement, les sites Internet : ces mutualisations seront définies à l'occasion d'un travail commun entre TV5 Monde et la holding Audiovisuel extérieur de la France.
À ce titre, l'expression « contribue à définir », à l'alinéa 3 de l'article 2, découle directement de la situation particulière de TV5 Monde : par cette précision, il s'agit de prendre en compte le caractère multilatéral de la chaîne francophone, spécificité qui exige un traitement différencié, à côté des autres sociétés publiques opératrices de l'audiovisuel extérieur de la France.
Par ailleurs, en tant que société nationale de programme, la société Audiovisuel extérieur de la France se voit reconnaître la possibilité de jouer à l'avenir un rôle actif de société éditrice de services de communication audiovisuelle .
2. Les moyens de ce pilotage
L'alinéa 3 de l'article 2 du présent projet de loi précise que la société en charge de l'audiovisuel extérieur « peut [...] financer » les services de communication audiovisuelle édités par les sociétés dont elle détient tout ou partie du capital et qu'elle « peut également concevoir et programmer elle-même de tels services », en tant que société nationale de programme.
Afin de pouvoir exercer l'ensemble des fonctions précitées, la société en charge de l'audiovisuel extérieur pourra répartir entre les sociétés éditrices dont elle détient tout ou partie du capital les ressources publiques affectées à l'audiovisuel extérieur de la France : dans le cadre de la nouvelle maquette budgétaire pour 2009, celles-ci se déclinent en une dotation budgétaire globalisée de 233 millions d'euros, inscrite au programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » de la mission « Médias », et en une part du produit de la redevance audiovisuelle, de l'ordre de 65 millions d'euros, figurant au programme « Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure » du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ».
À cet égard, il peut paraître surprenant d'attribuer le bénéfice d'une partie de la redevance audiovisuelle à des chaînes auxquelles ni les Français expatriés en tout point du monde, ni les Français métropolitains sur l'ensemble du territoire national, n'ont tous accès.
À tout le moins, la répartition de la ressource publique issue de la redevance audiovisuelle devrait être strictement conditionnée à la diffusion de certains programmes répondant à des obligations de service public , obligations qui sont appelées à figurer dans le cahier des charges de la société en charge de l'audiovisuel extérieur.
C. Le contenu de son cahier des charges (article 2, alinéa 4)
Le 4 e alinéa de l'article 2 du présent projet de loi précise que le cahier des charges de la future société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, établi en application de l'article 48 de la loi de 1986, devra définir les obligations de service public auxquels sont soumis, le cas échéant, les services de communication audiovisuelle mentionnés à l'alinéa précédent .
La mention « le cas échéant » résulte de l'accord conclu le 29 avril 2008 avec nos partenaires francophones au sein de TV5 Monde : elle vise à permettre l'adaptation des prescriptions du cahier des charges de la société Audiovisuel extérieur de la France à la situation particulière de la chaîne francophone multilatérale dont elle ne détient qu'une partie du capital (49 %), la notion de service public ne pouvant s'appliquer à toutes les configurations.
Le Gouvernement a également justifié la mention « le cas échéant » par la nécessité de préserver le maximum de souplesse dans la réorganisation de l'audiovisuel extérieur de la France. Le rapporteur de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, M. Christian Kert, a, pour sa part, estimé que supprimer la mention « le cas échéant » reviendrait à rigidifier le champ des services de communication audiovisuelle que la société Audiovisuel extérieur de la France pourra éditer.
III - L'examen par l'Assemblée nationale
Plusieurs amendements adoptés par la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le projet de loi visent à préciser les missions confiées à la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, future société nationale de programme.
Un premier amendement de la commission spéciale, adopté par l'Assemblée nationale, tend à inclure la promotion de la langue française parmi les missions de la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France et à corriger une imperfection rédactionnelle, en précisant qu'elle assure la diffusion des cultures française et francophone et non de la culture française et francophone.
Par un deuxième amendement, la commission spéciale de l'Assemblée nationale avait souhaité ne pas limiter le rôle de la société en charge de l'audiovisuel extérieur à la fourniture d'informations, en rappelant que la mission fondamentale des filiales de la société Audiovisuel extérieur de la France réside dans la création de programmes audiovisuels propres. Aussi, l'amendement substituait-il à l'expression « notamment par la fourniture d'informations » celle de « notamment par la conception et la programmation d'émissions de radio et de télévision ».
Néanmoins, l'Assemblée nationale n'a pas adopté, en première lecture, l'amendement précité, suivant en ce sens l'avis du Gouvernement qui a souhaité conserver la notion de « fourniture d'informations » au motif qu'il s'agit là d'un domaine dans lequel la future holding se doit d'être compétitive face aux grands médias internationaux d'information tels que CNN, la BBC, Al Jazeera ou encore la radio américaine Voice of America. Le Gouvernement a estimé, par ailleurs, que l'amendement de la commission spéciale était déjà satisfait par le troisième alinéa de l'article 2 du projet de loi, qui prévoit que la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France peut directement concevoir et programmer des services de communication audiovisuelle - parmi lesquels figurent les services de radio et télévision -, et qu'elle est, par ailleurs, chargée de coordonner les services de communication audiovisuelle édités par des sociétés dont elle détient tout ou partie du capital.
Un troisième amendement de la commission spéciale, qui a reçu un avis favorable du Gouvernement et a été adopté par l'Assemblée nationale, vise à préciser que l'actualité couverte par l'audiovisuel extérieur de la France doit notamment être de nature européenne.
Enfin, la commission spéciale avait tenu à préciser que les services de communication audiovisuelle édités par les sociétés dont la holding Audiovisuel extérieur de la France détient tout ou partie du capital doivent être produits en français « ou en langues étrangères », et non « ou en langue étrangère », afin de respecter la réalité de la diversité linguistique dans laquelle s'inscrira la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France (en sous-entendant, en particulier, que les programmes ne soient pas seulement édités en français et en anglais, mais également dans d'autres langues étrangères). Néanmoins, l'Assemblée nationale n'a pas adopté, en première lecture, cette précision, quand bien même une unanimité en faveur de cet amendement avait été dégagée au cours des débats.
IV - La position de votre commission
Vos rapporteurs estiment que la formulation du deuxième alinéa de l'article 2 du projet de loi, aux termes duquel la société en charge de l'audiovisuel extérieur contribue au rayonnement international de notre pays « notamment par la fourniture d'informations relatives à l'actualité française, francophone, européenne et internationale », peut apparaître potentiellement réductrice. En effet, l'expression « fourniture d'informations », par son imprécision, néglige la mission fondamentale des sociétés éditrices de l'audiovisuel extérieur, à savoir la production autonome de documents audiovisuels propres.
Il convient de trouver une formulation qui permette de mieux rendre compte de la notion de « média global », applicable à notre audiovisuel extérieur, qui suppose la création de documents audiovisuels (et pas seulement de programmes à caractère informatif) sur tout type de support (radio, télévision et Internet).
À cet égard, vos rapporteurs relèvent que, dans sa rédaction en vigueur, l'article 44 de la loi de 1986 charge la société nationale de programme RFI (à laquelle se substitue la société AEF) de « contribuer à la diffusion de la culture française par la conception et la programmation d'émissions de radio ».
Par ailleurs, les statuts mêmes de la société AEF, mis à jour le 4 avril 2008, ont pris soin de rappeler que la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France contribue à la diffusion des cultures française et francophone « par la conception, la programmation et la diffusion d'émissions de télévision et de radio ou de sites et portails Internet ». Cette formulation est, selon vos rapporteurs, plus satisfaisante.
En conséquence, votre commission vous propose un amendement tendant à substituer à l'expression de « la fourniture d'informations » celle de « la programmation et la diffusion d'émissions de télévision et de radio ou de services de communication publique en ligne relatifs à l'actualité française, francophone, européenne et internationale », formulation inspirée des statuts de la société Audiovisuel extérieur de la France. Par ces précisions, c'est la dimension de « média global », applicable à notre audiovisuel extérieur, qui est réaffirmée.
Enfin, votre commission vous propose un amendement précisant que les services de communication audiovisuelle édités par les sociétés dont la holding Audiovisuel extérieur de la France détient tout ou partie du capital doivent être produits en français « ou en langues étrangères », et non « ou en langue étrangère », afin de respecter la réalité de la diversité linguistique qui fondera l'action de la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.
* 57 Rapport particulier n° 51697 de la Cour des comptes (troisième chambre) sur Radio France Internationale (exercices 2000 à 2006) transmis à l'Assemblée nationale en avril 2008.
* 58 Les rapports particuliers de la Cour des comptes relatifs aux comptes et à la gestion des opérateurs de l'audiovisuel extérieur, transmis à la commission des finances de l'Assemblée nationale en avril 2008, sont publiés en annexes du rapport d'information de M. Patrice Martin-Lalande sur l'audiovisuel extérieur de la France de juillet 2008.
* 59 Sous réserve de l'aboutissement des négociations en cours sur le rachat par l'État des parts des actionnaires actuels (TF1 et France Télévisions) dans la chaîne d'information internationale.
* 60 Rapport Lévitte/Benamou sur la réforme de l'audiovisuel extérieur - Décembre 2007.
* 61 À tout le moins, le système de financement de la chaîne francophone mériterait d'être revu pour mieux faire correspondre les exigences de nos partenaires francophones à la réalité de leur implication financière. La France finance le fonctionnement de TV5 Monde à hauteur de 80 % alors qu'elle ne détient que 67 % de son capital.