Projet de loi de finances rectificative pour 2008

Rapports législatifs

Rapport n° 135 (2008-2009), tome I, déposé le

B. - Autres dispositions

ARTICLE 6 - Cadre budgétaire de gestion par l'Etat des quotas de CO2

Commentaire : le présent article a pour objet de créer un compte de commerce dédié à la gestion des « actifs carbone » de l'Etat et de réviser les allocations du plan national d'allocation des quotas (PNAQ) 2008-2012 en faveur des nouveaux entrants.

I. LE PLAN NATIONAL D'ALLOCATION DES QUOTAS (PNAQ), DÉCLINAISON NATIONALE DU PROTOCOLE DE KYOTO ET DU PLAN EUROPÉEN DE RÉDUCTION DES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE

A. LES DISPOSITIONS INTERNATIONALES DE RÉDUCTION DES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE

1. La convention-cadre des Nations-Unies et le protocole de Kyoto

Le droit actuel trouve son origine dans la convention-cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC) , conclue à Rio de Janeiro le 9 mai 1992 et dans le protocole de Kyoto , conclu par 38 pays le 11 décembre 1997 et qui complète la CCNUCC. Ce traité assigne des objectifs chiffrés de réduction des émissions des 6 gaz dits « à effet de serre » 68 ( * ) en fonction de leur situation économique et de leur potentiel.

Il est à noter que la Communauté européenne est signataire, au côté de l'ensemble de ses Etats membres, de la convention et du protocole . Ainsi, l'annexe B du protocole, fixant les objectifs de réduction par pays, pose pour chacun des 15 Etats qui étaient membres de la Communauté au moment de l'adoption et pour la Communauté elle-même un objectif de réduction des émissions de 8 % par rapport à 1990.

Enfin, le protocole de Kyoto ne devait entrer en vigueur que lorsque le montant des émissions des pays de l'annexe B ayant ratifié le traité représentaient au moins 55 % des émissions mondiales de 1990. La ratification de ce texte par la Fédération de Russie, en février 2005, a permis d'atteindre ce chiffre. En revanche, les engagements du protocole ne sont évidemment pas contraignants pour les pays ne l'ayant pas conclu ou ratifié, dont les Etats-Unis et l'Australie.

2. La responsabilité de la Communauté européenne au regard du protocole de Kyoto et le système européen d'échanges des quotas

a) La responsabilité de la Communauté européenne

La décision n° 2002/358/CE du Conseil du 15 avril 2002 relative à l'approbation, au nom de la Communauté européenne, du Protocole de Kyoto, complétée par la décision n° 2006/944/CE du 14 décembre 2006 pour ce qui concerne les nouveaux membres, répartit cet objectif global entre les Etats membres compte tenu de leurs perspectives de croissance économique, de la ventilation des différentes formes d'énergie et de leur structure industrielle.

Il est à noter que c'est la Communauté européenne qui est responsable de l'objectif agrégé de 8 % de réduction d'émissions posé par le protocole de Kyoto . En cas de non respect de cet objectif, chaque Etat membre serait responsable du niveau de ses propres émissions, rapporté au plafond fixé dans la décision n° 2002/358/CE précitée et non de son plafond figurant dans l'annexe B du protocole de Kyoto .

b) Le système communautaire d'échange des quotas (SCEQE)

Afin d'atteindre les objectifs du protocole de Kyoto, l'Union européenne a mis en place un système communautaire d'échange de quotas de gaz à effet de serre (SCEQE) 69 ( * ) , créé par la directive n° 2003/87/CE du 13 octobre 2003 pour une période préparatoire (2005-2007) puis pour la période d'engagement de Kyoto (2008-2012). La révision de cette directive est d'ailleurs un enjeu majeur du Conseil européen de Bruxelles des 11 et 12 décembre 2008, sous présidence française, dans le cadre du « paquet énergie-climat ».

Dans le cadre du SCEQE, chaque Etat membre détermine, en liaison avec la Commission européenne, pour 5 ans, un niveau global d'émissions de gaz à effet de serre compatible avec l'objectif auquel il a souscrit en ratifiant le protocole de Kyoto. Il revient ensuite à cet Etat de répartir cette quantité globale de quotas entre les installations industrielles entrant dans le champ d'application du dispositif , en attribuant à chacune d'entre elles un certain quota exprimé en tonnes de CO 2 .

Dans le cadre du SCEQE, les Etats ont la faculté de prévoir qu'une partie de ces quotas soit vendue (dans la limite de 10 % sur la période 2008-2012). Ils doivent également décrire le traitement qu'ils envisagent pour les « nouveaux entrants », c'est-à-dire pour les sites industriels non encore existants ou étendus pendant la période d'application de son plan national.

Sur la base de ce plan, qui doit recevoir l'approbation de la Commission européenne, chaque installation se voit délivrer chaque année son quota et doit, un an plus tard, justifier de ses émissions de CO 2 . Un éventuel dépassement entraîne une amende de 100 euros par tonne de CO 2 non restituée . Toutefois, pour parvenir à leur objectif, les industriels qui auraient excédé le quota alloué par leur Etat peuvent acheter des quotas sur les marchés du carbone, mis en vente par des exploitants n'ayant pas épuisé leurs propres droits d'émissions . De tels achats peuvent se faire de gré à gré ou bien sur des places de marché 70 ( * ) .

B. LE PLAN NATIONAL D'ALLOCATION DES QUOTAS (PNAQ)

Aux termes de l'annexe II de la décision 2002/358/CE précitée, l'engagement d'émission de la France pour la période 2008-2012 s'élève à 2.813.626.640 tonnes de CO 2 (soit 563,9 millions de tonnes d'équivalent CO 2 en moyenne annuelle).

Le SCEQE a été traduit en droit interne par :

- l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004, dont les dispositions sont codifiées aux articles L. 229-5 à L. 229-19 du code de l'environnement ;

- le décret n° 2007-979 du 15 mai 2007 portant plan national d'allocation des quotas (PNAQ) pour la période de 2008 à 2012. D'après les données obtenues par votre rapporteur général, le PNAQ couvre près de 11.000 installations pour un peu moins de 30 % des émissions de gaz à effet de serre sur le territoire national, 10 % des installations incluses dans ce système détenant 75 % des quotas.

Le PNAQ français prévoit une enveloppe annuelle de 124,68 millions de tonnes de CO 2 selon le tableau ci-après et 2,74 millions de tonnes de CO 2 aux « nouveaux entrants ».

Enveloppe annuelle de quotas d'émission dans le cadre du PNAQ 2008-2012

(en millions de tonnes de CO 2 )

Secteur d'activité

Allocation

Chauffage urbain

5,46

Combustion d'énergie

0,37

Electricité

25,59

Transport de gaz

0,84

Raffinage

16,54

Combustion agro-alimentaire

5,97

Combustion chimie

9,79

Combustion externalisée

2,64

Combustion industrie

1,11

Combustion (autres)

2,88

Acier

25,73

Ciment

15,4

Chaux

3,18

Verre

3,73

Céramique

0,02

Tuiles et briques

1,11

Papier

4,32

Total

124,68

Source : décret n° 2007-979 du 15 mai 2007

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UN COMPTE DE COMMERCE DÉDIÉ À LA GESTION DES « ACTIFS CARBONE » DE L'ETAT

Les I et II du présent article visent à créer , à compter du 1 er janvier 2009, un compte de commerce intitulé : « Gestion des actifs carbone de l'Etat » , conformément aux articles 19 et 22 de la LOLF.

Le I précise que l'ordonnateur principal du compte serait le ministre chargé de l'économie.

Aux termes du II , ce compte de commerce retracerait les opérations destinées à ajuster les besoins en unités définies par le Protocole de Kyoto du 11 décembre 1997 et les quotas d'émission de gaz à effet de serre .

De plus, il permettrait d'abonder en quotas d'émission de gaz à effet de serre la réserve destinée aux nouveaux entrants dans le cadre du PNAQ. Ces opérations seraient réalisées au moyen d'adjudications, d'interventions au comptant, à terme ou d'options sur les marchés des droits d'émission.

Ce compte comporterait, en recettes et en dépenses, la totalité des produits et des charges résultant de ces opérations. Il retracerait également, en dépenses, le versement d'avances et, en recettes, le remboursement en capital et intérêts des avances consenties.

Enfin, ce compte de commerce pourrait faire l'objet de versements du budget général.

Le IV du présent article prévoit la transmission par le ministre chargé de l'économie chaque année au Parlement d'un audit réalisé sur les états financiers du compte.

B. LA RÉVISION DES ALLOCATIONS DU PNAQ 2008-2012 EN FAVEUR DES NOUVEAUX ENTRANTS

1. La nécessité d'une révision des quotas

Le III du présent article vise à réviser les allocations du PNAQ 2008-2012 en faveur des nouveaux entrants, conformément à ce que permet le deuxième alinéa du II de l'article, évoqué supra .

En effet, la réserve pour les nouveaux entrants, dont la définition regroupe les nouvelles installations industrielles et l'extension des sites existants, a été fixée, dans le PNAQ 2008-2012, à 2,74 millions de tonnes de CO 2 par an. Il est à noter que la date d'élaboration de ce plan, juste avant des échéances électorales majeures, a peut-être conduit le gouvernement de l'époque à privilégier les sites existants par rapport aux nouveaux entrants.

De fait, l'allocation actuelle se révèle insatisfaisante puisque , selon les données transmises à votre rapporteur général, un quota de 9 millions de tonnes de CO 2 par an serait, en fait, nécessaire pour couvrir les besoins réels des nouveaux entrants . Si un tel chiffrage comporte nécessairement une part d'aléa, l'écart entre l'allocation actuelle et le besoin estimé rend une révision indispensable.

En effet, de façon concrète, le maintien des quotas actuels conduirait les nouveaux entrants à acheter sur le marché les deux tiers des quotas qui leur sont nécessaires. Une telle situation pénalise fortement l'attractivité du territoire national pour les nouveaux projets industriels et crée une forte distorsion de concurrence, source probable de contentieux au niveau communautaire .

2. Une réallocation ciblée sur les producteurs d'électricité

Le III du présent article propose donc une réduction maximale de 30 % de l'enveloppe des quotas d'émission destinés aux installations du secteur de la production d'électricité, affectés mais non encore délivrés au 31 décembre 2008, tels que définis dans le PNAQ pour la période 2008-2012. Les quotas ainsi dégagés pourraient être vendus par l'Etat au titre des opérations visées au I du présent article, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

La répartition de cette réduction sur les années 2009 à 2012 doit être fixée annuellement par décret. En d'autres termes, le plafond de 30 % vaut pour l'ensemble de la période, mais ne signifie pas qu'un taux uniforme de réduction serait appliqué pour chaque année d'ici à 2012. Cette rédaction ouvre donc la possibilité d'une montée en puissance progressive de ce dispositif.

Il reviendrait à l'autorité administrative d'ajuster, lors de la délivrance, les quotas d'émissions affectés à des exploitants d'installations du secteur de la production d'électricité au titre de la réserve pour les nouveaux entrants, visée au V de l'article L. 229-8 du code de l'environnement.

III. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre trois amendements rédactionnels et un amendement de précision, l'Assemblée nationale a adopté :

- un amendement de la commission des finances, sous-amendé par notre collègue député Michel Bouvard, tendant à échelonner l'effort demandé aux électriciens . La réduction maximale de leur quota serait ainsi de 10 % en 2009, 20 % en 2010, 35 % en 2011 et 60 % en 2012 ;

- un amendement de la commission des finances visant à prévoir la consultation de la commission d'examen du PNAQ sur le décret fixant le taux de quotas qui seront mis aux enchères . Un tel dispositif devrait permettre de vérifier la correcte adéquation entre la réduction annuelle des quotas affectés gratuitement et la réalité des besoins de chacun des secteurs.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'ÉQUILIBRE TROUVÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE PEUT PARAÎTRE SATISFAISANT

Votre rapporteur général n'est pas, en soi, opposé à l'équilibre dégagé à l'Assemblée nationale . En effet, plusieurs raisons paraissent plaider pour que l'effort de réduction des quotas alloués gratuitement par l'Etat aux installations existantes pour les réallouer aux nouveaux entrants porte sur les producteurs d'électricité, pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, ces productions sont bien moins délocalisables que d'autres activités industrielles, pour des raisons techniques et économiques, liées notamment aux limites des capacités d'interconnexion entre pays et des difficultés que posent les mises en chantier de nouvelles lignes internationales de transport d'électricité à très haute tension.

Ensuite, il est très vraisemblable que l'Union européenne, décide, comme l'a suggéré la Commission dans le cadre du paquet « énergie-climat », de soumettre les producteurs d'électricité à un système d'enchères généralisées dès 2013 alors que les autres secteurs bénéficieraient d'une transition progressive jusqu'en 2020. Une telle évolution serait d'ailleurs favorable à la France, dont le parc de production électrique est très peu émetteur grâce, en particulier, à l'investissement nucléaire de notre pays.

Enfin, les opérateurs des marchés de l'électricité ont déjà largement intégré par anticipation le prix de la tonne de CO 2 , ce que reflètent les prix pratiqués sur le marché libre de l'électricité. Même si le marché français demeure, à ce jour, fortement régulé, il est donc normal de solliciter une industrie qui a bénéficié, de ce point de vue, d'un « effet d'aubaine » pendant plusieurs années.

En outre, le mécanisme finalement retenu par l'Assemblée nationale paraît plus explicite et réaliste que la rédaction initiale du présent article . Certes, comme indiqué précédemment, cette rédaction autorisait un échelonnement mais il semble opportun de l'exprimer clairement.

Cependant, il est très regrettable que les conséquences économiques de la réallocation proposée pour les producteurs d'électricité et pour leurs clients, particuliers et industriels, ne soit pas détaillée .

B. LES MARCHÉS DE QUOTAS DE CO 2 DOIVENT ÊTRE MIEUX ENCADRÉS

Les bourses d'échanges de quotas de CO 2 sont, certes, très récentes. Cependant, elles sont appelées à connaître un fort développement dans les années à venir du fait, d'une part, de la croissance des activités concernées par les mécanismes d'enchères et, d'autre part, de la probabilité de voir certains pays n'appliquant pas le protocole de Kyoto, au premier rang desquels les Etats-Unis, adopter ce type de mécanisme dans le futur.

D'ores et déjà, comme cela a été indiqué supra , le prix de la tonne de CO 2 a une influence sur le prix de biens essentiels payés par les consommateurs européens, par exemple l'électricité acquise sur le marché libre. Il est donc nécessaire de s'assurer que les places de marchés traitant les échanges de quotas fonctionnent dans des conditions satisfaisantes.

Or, selon les informations obtenues par votre rapporteur général, l'encadrement de ce système est très insuffisant et n'a pas été véritablement mis en place. Il va donc falloir s'atteler à cet ouvrage dans les meilleurs délais afin d'assurer un fonctionnement optimal et économique de ces marchés, qui ont précisément été conçus à partir de l'hypothèse selon laquelle ils permettraient d'atteindre les objectifs du protocole de Kyoto au meilleur coût (par rapport, notamment, à des systèmes de taxation).

Pour ces raisons et à titre conservatoire, votre rapporteur général propose la suppression de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 7 - Affectation des excédents du panier de recettes destiné au financement des exonérations sur les heures supplémentaires

Commentaire : le présent article tend à réajuster les taxes affectées en 2008 aux organismes de sécurité sociale en compensation des exonérations de cotisations sociales sur les rémunérations correspondant aux heures supplémentaires, complémentaires ou choisies. Il vise également à apurer les dettes de l'Etat à l'égard de certains organismes de sécurité sociale et à clarifier les relations financières et comptables entre l'Etat et la sécurité sociale.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE COMPENSATION DES EXONÉRATIONS LIÉES AUX HEURES SUPPLÉMENTAIRES INTERVENANT PAR VOIE DE TAXES AFFECTÉES

L'article 53 de la loi de finances pour 2008 71 ( * ) détermine les règles de compensation, aux organismes de sécurité sociale, des exonérations de cotisations sociales applicables aux rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires, complémentaires ou choisies, instaurées par la loi relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat 72 ( * ) .

Cette compensation intervient, comme c'est le cas pour les exonérations générales de cotisations sociales patronales, par le biais d'impôts et taxes affectés.

Le champ des mesures compensées

Les mesures compensées aux organismes de sécurité sociale sont celles « définies à l'article L. 241-17 et à l'article L. 241-18 » du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire :

- la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale sur les heures supplémentaires, complémentaires ou choisies. Le taux de la réduction est fixé à 21,5 % par l'article D. 241-21 du code de la sécurité sociale ;

- la déduction forfaitaire de cotisations patronales, dont le montant est fixé à 50 centimes d'euro par heure supplémentaire et, pour les entreprises d'au plus 20 salariés, à 1,50 euro par heure effectuée, en application de l'article D. 241-24 du code de la sécurité sociale.

B. UN COÛT INITIALEMENT ÉVALUÉ À 4,1 MILLIARDS D'EUROS EN 2008

La perte de recettes, pour la sécurité sociale, résultant de ces deux dispositifs a initialement été évaluée à 4,1 milliards d'euros en 2008 , répartis en :

- 3,18 milliards d'euros au titre de la réduction de cotisations salariales ;

- 950 millions d'euros au titre de la déduction forfaitaire de cotisations patronales.

Votre rapporteur général avait alors relevé le caractère aléatoire de ces estimations , fondées sur un nombre d'heures supplémentaires, complémentaires et choisies effectuées dans les entreprises évalué à environ 900 millions d'heures supplémentaires et 130 millions d'heures complémentaires par an. Ces données ne prenaient pas en compte une éventuelle augmentation du nombre d'heures supplémentaires et complémentaires, que la loi précitée du 21 août 2007 souhaitait pourtant développer.

En pratique, ce volume a été surévalué . Une récente étude de la direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité 73 ( * ) évalue à 631 millions le volume d'heures supplémentaires réalisé en 2006 et estime que ce volume aurait été porté à 730 millions d'heures en 2007, hors effet incitatif découlant de la loi précitée en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat , du fait de la suppression du régime d'équivalence en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006 dans les hôtels, cafés et restaurants.

Les études les plus récentes de la DARES 74 ( * ) montrent une progression significative du volume d'heures supplémentaires effectuées : « dans les entreprises de 10 salariés ou plus des secteurs concurrentiels, le nombre moyen d'heures supplémentaires par salarié à temps complet (...) est de 9,1 heures au deuxième trimestre 2008 (données non corrigées des variations saisonnières, ni des effets des jours ouvrables). Il progresse de + 34,5 % sur un an ».

Toutefois, les évaluations initiales du volume d'heures supplémentaires effectuées par les entreprises s'étant révélées très supérieures à la réalité, la perte de recettes des organismes de sécurité sociale s'est révélée moindre que prévue . L'annexe 5 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 l'évalue ainsi à 2,9 milliards d'euros en 2008, soit 1,2 milliard d'euros de moins que ce qui avait été initialement envisagé.

C. TROIS TAXES AFFECTÉES

Les impôts et taxes affectés sont au nombre de trois :

- une fraction égale à 50,57 % de la taxe sur les véhicules de société ;

- la totalité du produit de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (CSB) . En application de l'article 235 ter ZC du code général des impôts, la CSB est due par les personnes morales dont l'impôt sur les sociétés excède 763.000 euros ;

- la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées .

Le tableau suivant retrace le rendement prévisionnel de ces trois taxes. Initialement prévues pour rapporter 4,1 milliards d'euros, soit le montant attendu des pertes de recettes supportées par les organismes de sécurité sociale, leur rendement serait finalement moindre et s'établirait à 3,9 milliards d'euros en 2008, soit près d'un milliard d'euros de plus que la perte de recettes effectivement supportée par ces régimes.

D. LES MODALITÉS DE RÉPARTITION ENTRE LES CAISSES ET LES RÉGIMES

Le III de l'article 53 de la loi de finances pour 2008 précitée définit les modalités de répartition de ces impôts et taxes, suivant le modèle retenu pour les allègements généraux de cotisations sociales patronales.

Ces impôts et taxes sont ainsi répartis entre les caisses et régimes de sécurité sociale suivants - identiques à ceux bénéficiant de recettes affectées en compensation des allègements généraux de cotisations sociales patronales :

- la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés ;

- la Caisse nationale d'allocations familiales ;

- la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés ;

- la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole ;

- l'Etablissement national des invalides de la marine ;

- la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires ;

- la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines ;

- enfin, les régimes de sécurité sociale d'entreprise de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et de la Régie autonome des transports parisiens (RATP).

Chacun de ces caisses et régimes bénéficie d'une quote-part des recettes des trois taxes affectées par le présent article. Cette quote-part est fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale, au prorata de leur part relative dans la perte de recettes résultant des mesures d'allégement de cotisations sociales sur les heures supplémentaires, complémentaires et choisies.

L'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) est chargée de centraliser le produit des trois taxes affectées et d'effectuer sa répartition entre les caisses et régimes de sécurité sociale, conformément à cet arrêté.

E. UNE COMPENSATION INTÉGRALE

Le IV de l'article 53 de la loi de finances pour 2008 pose, enfin, le principe de la compensation intégrale des exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires et complémentaires.

Il dispose, en effet, qu'en cas d'écart constaté entre le produit des trois taxes affectées par le présent article et le montant définitif de la perte de recettes résultant des allégements de cotisations sociales au titre des heures supplémentaires et complémentaires, cet écart fait l'objet d'une régularisation par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article comporte des dispositions d'ordre différent.

A. L'AJUSTEMENT DU MÉCANISME DE COMPENSATION DES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES SUR LES HEURES SUPPLÉMENTAIRES

1. Une clarification rédactionnelle qui affirme le principe de compensation intégrale des exonérations de cotisations sociales

Le 1° du I du présent article tend tout d'abord à clarifier la rédaction de l'article 53 de la loi de finances pour 2008, afin de préciser que la compensation apportée par voie de taxes affectées aux organismes de sécurité sociale des pertes de recettes constatées au titre des heures supplémentaires est une « compensation intégrale », et qu'elle est effectuée « dans des conditions qui en assurent la neutralité financière et comptable pour les caisses et les régimes » concernés.

2. Une extension des dispositions faisant l'objet d'une compensation par voie de taxes affectées

Le 1° du I élargit également le champ des mesures compensées dans ce cadre à celles définies « au III de l'article 1 er de la loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat ».

Dans le prolongement des dispositions de la loi précitée en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, la loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat autorise, à titre exceptionnel, la conversion en rémunération des droits correspondant à certains jours de congés non pris. Sont ainsi visés les journées de réduction du temps de travail, les jours de congés des salariés relevant d'une convention de forfait en jours et les droits inscrits sur un compte épargne temps. Elle autorise également, à titre expérimental, la « monétisation » du repos compensateur de remplacement pouvant être accordé en compensation des heures supplémentaires effectuées.

Les réductions de cotisations sociales accompagnant cette « monétisation » des jours de congés sont les mêmes que celles prévues par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat et participent de la même logique. Il est, dès lors, cohérent de les inclure dans le champ des mesures compensées par voie de taxes affectées.

Le coût de ce dispositif est évalué à 146 millions d'euros .

3. Une modification du panier de taxes prévu pour 2008, en raison d'un coût moindre qu'envisagé

Au total, le champ des mesures à compenser au titre de l'exercice 2008 atteint donc 3,07 milliards d'euros , décomposés en :

- 2.925 millions d'euros au titre des heures supplémentaires, complémentaires et choisies ;

- 146 millions d'euros au titre de la conversion en rémunération des droits correspondant à certains jours de congés.

Le 2° du II du présent article procède donc à un ajustement du panier de recettes affectées en compensation de ces exonérations de cotisations sociales au titre de l'exercice 2008 - et à ce titre seulement, cette mesure ne valant que pour cette seule année -, selon les modalités décrites dans le tableau qui suit.

Il ressort que les recettes attendues de ces taxes affectées , telles qu'elles résultent des dispositions du présent article, excèdent de 102 millions d'euros la perte de recettes prévisionnelle des organismes de sécurité sociale au titre de l'exercice 2008.

L'exposé des motifs du présent projet de loi indique que cette mesure est prise « à titre prudentiel » et précise que « si les prévisions se confirmaient en fin d'exercice, les organismes de sécurité sociale auraient une dette à l'égard de l'Etat de 102 millions d'euros ».

4. L'inclusion de trois nouveaux organismes bénéficiaires

Le 3° du II du présent article complète la liste des régimes bénéficiant du produit des taxes affectées en compensation des exonérations de cotisations sociales correspondant aux heures supplémentaires, complémentaires ou choisies, afin d'y inclure trois nouveaux régimes :

- la Caisse nationale des industries électriques et gazières ;

- le port autonome de Strasbourg ;

- la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales.

Ceux-ci subissaient en effet des pertes de recettes au titre des heures supplémentaires, complémentaires ou choisies, mais ne pouvaient percevoir de compensation, faute d'avoir été inclus dans la liste limitative des régimes bénéficiaires.

B. L'APUREMENT DE DETTES DE L'ETAT À L'ÉGARD DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Le III du présent article prévoit d'affecter, en 2008, une partie du produit de la taxe sur les véhicules de société, à hauteur de 753,42 millions d'euros au maximum, à différents régimes de sécurité sociale, afin d'apurer les dettes de l'Etat dues au 31 décembre 2007. Ce montant correspond au solde du panier de recettes initialement affecté aux organismes de sécurité sociale en compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires, complémentaires ou choisies.

Le tableau qui suit retrace cette situation. Hors régime général, l'ensemble des régimes verraient leurs créances sur l'Etat, au 31 décembre 2007, totalement apurées, à l'exception de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) , qui conserverait 536 millions d'euros de créances sur l'Etat.

Ce régime a toutefois déjà fait l'objet d'un effort significatif de l'Etat dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 : son article 27 prévoit, en effet, de transférer à l'Etat la dette contractée depuis 2005 par le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), soit 7,5 milliards d'euros - ce qui représente un coût pour l'Etat compris entre 300 et 350 millions d'euros à compter de 2009 - et, d'autre part, d'attribuer des ressources nouvelles au financement de l'assurance maladie des non salariés agricoles 75 ( * ) .

C. LES MESURES DE CLARIFICATION DES RELATIONS FINANCIÈRES ET COMPTABLES ENTRE L'ETAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE

1. L'ajustement relatif à la compensation des exonérations sur les heures supplémentaires

Le 4° du I du présent article réécrit ensuite le IV de l'article 53 de la loi de finances pour 2008, qui dispose qu'en cas d'écart constaté entre le produit des taxes affectées et le montant définitif de la perte de recettes résultant des allégements de cotisations sociales au titre des heures supplémentaires et complémentaires, cet écart fait l'objet d'une régularisation par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte.

Il prévoit ainsi de supprimer cette disposition et de la remplacer par le dispositif suivant, précisant le traitement comptable de cet écart :

- en cas d'écart positif entre le montant définitif en droits constatés des pertes de recettes et le produit comptabilisé, au titre du même exercice, des impôts et des taxes affectés, cet écart serait comptabilisé comme une créance ou un produit à recevoir des organismes de sécurité sociale concernés sur l'Etat ;

- si cette différence est négative, elle constitue une dette ou une charge à payer des organismes de sécurité sociale concernés à l'égard de l'Etat.

Il convient de préciser que les créances et les dettes sont immédiatement exigibles, tandis que les produits à recevoir et les charges à payer, quoique certains, ne sont pas facturés à la clôture de l'exercice.

Cet aménagement fait suite à une réserve émise par la Cour des comptes dans son rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale au titre de l'exercice 2007. Il vise ainsi à prévoir l'articulation entre la logique de caisse qui préside à la construction de la loi de finances et la logique de droits constatés retenue dans la comptabilité des organismes de sécurité sociale.

L'analyse de la Cour des comptes

« Le financement des exonérations de cotisations sociales portant sur les heures supplémentaires instituées par la loi « TEPA » est prévu par l'affectation, par la loi de finances rectificative pour 2007 (LFR 2007) et la loi de finances initiale pour 2008 (LFI 2008), de nouveaux impôts et taxes à la sécurité sociale. La LFR 2007 a aussi prévu, pour que la compensation de la mesure soit intégrale, que, « en cas d'écart constaté, au titre de l'exercice 2007, entre le produit de la taxe affecté et le montant définitif de la perte de recette (...), cet écart fait l'objet d'une régularisation par la plus prochaine loi de finances ».

« En comptabilité, le manque à gagner, estimé par l'ACOSS à 653,6 millions d'euros pour l'ensemble des régimes en 2007 (en droits constatés), a été compensé, par une fraction de la taxe sur les véhicules de société (259,6 millions d'euros), une fraction de la TVA sur les boissons alcoolisées (223,0 millions d'euros), un produit à recevoir sur l'Etat (3,0 millions d'euros) et enfin un produit à recevoir au titre de la contribution sociale sur les bénéfices (CSB, 168,0 millions d'euros).

« Les faits générateurs des produits de la taxe sur les véhicules de société et de la TVA sur les boissons alcoolisées se situant en 2007 et ces produits ayant été notifiés par l'Etat lors de leur versement début 2008, leur rattachement à l'exercice 2007 est justifié.

« La comptabilisation d'un produit à recevoir de 3,0 millions d'euros sur l'Etat ne pose pas non plus de difficulté particulière dès lors que celui-ci a été notifié par l'Etat qui lui-même l'a inscrit, comme charge à payer, dans ses comptes.

« La différence entre le manque à gagner et ces trois produits, soit 168,0 millions d'euros (...) a donné lieu à la comptabilisation d'un produit à recevoir de même montant, « isolé sur la ligne CSB pour une meilleure traçabilité de l'information » selon l'ACOSS. Cette comptabilisation est irrégulière. En effet, la contribution sociale sur les bénéfices collectée par l'Etat au titre de 2007 a été attribuée à d'autres affectataires, conformément à la loi. Par conséquent, le fait générateur de la contribution affectée au régime général par la LFI 2008 étant nécessairement situé en 2008, c'est à cet exercice que ce produit devait être rattaché. En outre, il n'a, de facto , pas été versé à l'ACOSS et n'a été ni notifié ni comptabilisé par l'Etat. L'ACOSS, la direction de la sécurité sociale et la direction du budget justifient la comptabilisation de ce produit à recevoir par la volonté du législateur de compenser intégralement le manque à gagner pour la sécurité sociale induit par l'exonération des heures supplémentaires. Pour la Cour, cette justification est insuffisante car elle ne confère pas un caractère certain au produit comptabilisé, tant que la « régularisation » reportée, aux termes mêmes du texte législatif cité ci-dessus, à une prochaine loi de finances n'est pas intervenue.

« L'inscription irrégulière d'un produit à recevoir de 168 millions d'euros (dont 152 millions d'euros pour le régime général) constitue un désaccord avec le producteur des comptes ».

Source : Cour des comptes, rapport de certification des comptes du régime général, exercice 2007 (juin 2008)

2. L'ajustement proposé pour les mesures générales de compensation intégrale des exonérations de cotisations sociales

Le II du présent article propose ensuite de compléter l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale, relatif à la neutralisation des effets de trésorerie des relations financières entre l'Etat, les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ces régimes.

Cette modification fait également suite à une observation de la Cour des comptes, contenue cette fois dans son rapport de septembre 2008 sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

L'analyse de la Cour des comptes

« En application de l'article 17 de la LOLFSS, le gouvernement doit remettre au Parlement « un état semestriel des sommes restant dues par l'Etat aux régimes obligatoires de base ». Il remet au Parlement un document intitulé « état semestriel des dettes de l'Etat », établi en trésorerie au sens de l'article L. 139-2 du code de sécurité sociale relatif à la neutralité des flux de trésorerie entre l'Etat et la sécurité sociale.

« Comme l'indiquait déjà la Cour l'an dernier, ce document ne retrace pas une situation des dettes au sens comptable du terme, c'est-à-dire des montants que l'Etat devra décaisser, de manière certaine, afin d'éteindre ses obligations envers les organismes de sécurité sociale. De ce fait, il ne donne qu'une vision partielle des « sommes dues par l'Etat » visées par la LOLFSS, lesquelles ne peuvent s'entendre qu'en « droits constatés ».

« Il ne permet pas non plus un suivi budgétaire de la consommation de crédits, information qui serait sans doute également utile au Parlement.

« Ainsi, alors que l'« état semestriel » devrait présenter des montants cohérents en lecture directe avec ceux inscrits dans la comptabilité générale de l'Etat, il présente un solde des « dettes » de l'Etat de 3,0 milliards d'euros au 31 décembre 2007, dont 1,7 milliard d'euros envers le régime général, sensiblement différent des informations issues de la comptabilité. Ce montant correspond à la fraction des dettes de l'Etat relative aux dépenses de l'année décaissées par les organismes à la date du 31 décembre. Il exclut en particulier les prestations versées par la branche famille (AAH, API) liquidées en décembre et versées le 5 janvier 2008 (0,9 milliard d'euros).

« La Cour a pris note de l'engagement de la direction de la sécurité sociale d'accompagner le prochain état semestriel au 31 décembre d'une note méthodologique. Elle réitère cependant sa recommandation de communiquer au Parlement un état cohérent avec la comptabilité en droits constatés (en ce sens qu'il puisse s'en déduire grâce à un tableau de passage) et de l'accompagner d'un document de suivi de la consommation des crédits budgétaires ».

Source : Cour des comptes, rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2008

Le II du présent article prévoit ainsi de compléter l'état semestriel des sommes restant dues par l'Etat, transmis par le gouvernement au Parlement avant la fin du mois de janvier, afin qu'il précise, dans le cas des mesures d'exonérations de cotisations sociales faisant l'objet d'une compensation intégrale par l'Etat, la différence entre le montant définitif de la perte de recettes qui en résulte pour les organismes de base de sécurité sociale, du 1 er janvier au 31 décembre de l'exercice considéré, et le montant des versements de l'Etat au titre de cette compensation, sur la même période.

Il précise que dans ce cadre, les versements ou reversements effectués par l'Etat ou les organismes concernés en application d'une loi de finances rectificative ou d'une loi de financement de la sécurité sociale sont réputés intervenir à la date de publication de cette loi.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté sept amendements au présent article, avec les avis favorables de la commission et du gouvernement.

Trois amendements adoptés à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, sont de nature rédactionnelle ou de précision.

Trois autres amendements, adoptés à l'initiative du gouvernement, clarifient le traitement comptable des éventuels écarts entre le montant définitif, en droits constatés, des pertes de recettes et le produit comptabilisé, au titre du même exercice, des impôts et des taxes affectés. Cet écart sera comptabilisé comme un produit à recevoir des organismes de sécurité sociale concernés sur le produit de la contribution sociale sur les bénéfices (et non plus sur l'Etat sans autre précision) s'il est positif ou comme une charge à payer s'il est négatif. Il ne pourra pas être comptabilisé comme une créance ou une dette, comme le prévoyait le texte initial, ce qui apparaît cohérent.

Le dernier amendement, adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec l'avis favorable du gouvernement, vise à maintenir les dispositions actuelles du IV de l'article 53 de la loi de finances pour 2008 , qui dispose qu'en cas d'écart constaté entre le produit des taxes affectées et le montant définitif de la perte de recettes résultant des allégements de cotisations sociales au titre des heures supplémentaires et complémentaires, cet écart fait l'objet d'une régularisation par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte.

Ces dispositions seraient donc complétées, et non remplacées , par les dispositions prévues par le II du présent article, précisant le traitement comptable de l'écart susmentionné.

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, note que « la référence à une régularisation par la plus prochaine loi de finances mérite en effet d'être conservée, dans la mesure où l'inscription d'une dette ou d'une créance dans les comptes de l'Etat et de la sécurité sociale n'interdirait en rien que l'engagement correspondant soit honoré avec plusieurs années de décalage ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions relatives au traitement comptable des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale n'appellent pas de remarques particulières et les modifications apportées par l'Assemblée nationale apparaissent opportunes.

Votre rapporteur général approuve, par ailleurs, le remboursement par l'Etat de ses dettes à l'égard de la plupart des régimes de sécurité sociale, constatées au 31 décembre 2007, ce qui constitue un effort appréciable d'assainissement de la situation , que traduisent également les ouvertures de crédits prévues par le présent projet de loi de finances rectificative en faveur de l'aide médicale de l'Etat (94,2 millions d'euros), de l'allocation aux adultes handicapés (236 millions d'euros) ou de l'allocation de parent isolé (36,5 millions d'euros).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8 - Mesures relatives au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public »

Commentaire : le présent article a pour objet d'actualiser le montant des exonérations de la redevance audiovisuelle pris par en charge par l'Etat.

I. LE DROIT EXISTANT

Les organismes de l'audiovisuel public bénéficient d'un mécanisme de double garantie quant à leurs ressources.

En effet, les ressources inscrites au compte de concours financiers proviennent :

- d'une part, des encaissements de redevance audiovisuelle nets des frais de trésorerie et de recouvrement ;

- et d'autre part, d'une dotation correspondant au montant des exonérations de redevance audiovisuelle pris en charge par le budget général.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'actualiser le montant le montant des exonérations de la redevance audiovisuelle pris en charge par l'Etat, en le portant de 545,7 millions d'euros à 561,7 millions d'euros.

Il tire ainsi les conséquences de la loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat, qui a prévu le maintien des exonérations de redevance audiovisuelle pour les personnes âgées qui en bénéficiaient avant la loi de finances pour 2005 76 ( * ) .

Corrélativement, le présent article fixe le niveau minimal des ressources totales affectées aux organismes bénéficiaires du compte de concours financier à 2.329 millions d'euros au lieu de 2.345 millions d'euros.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté ce dispositif sans modification .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général prend acte de cette actualisation du montant des exonérations des redevances pris en charge par l'Etat et contribuant au financement des organismes de l'audiovisuel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9 - Redevances d'utilisation des fréquences du service fixe et du service mobile par satellite

Commentaire : le présent article a pour objet d'appliquer rétroactivement, à compter du 1 er janvier 2008, les dispositions des textes du 2 juillet 2008, ce qui permettra de réduire le montant des redevances dues par les opérateurs des services fixe et mobile par satellite, qui se révèlent trop élevées.

I. LE DROIT EXISTANT

En tant que mode d'occupation privatif du domaine public, l'utilisation des fréquences radioélectriques disponibles sur le territoire de la République est soumise au paiement de redevances domaniales, représentatives de la valorisation du spectre hertzien.

Ainsi, les opérateurs 77 ( * ) titulaires d'une autorisation d'utilisation des fréquences du service fixe et du service mobile par satellite, délivrée par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), sont assujettis au paiement d'une redevance annuelle domaniale. Le montant de cette redevance était initialement déterminé selon les modalités fixées au chapitre I er du décret n° 2007-1532 du 24 octobre 2007.

En pratique, le mode de calcul des redevances s'est révélé inadapté, en aboutissant, de façon non prévue, à une forte augmentation de leur montant. Il a fallu prendre un nouveau décret en juillet 2008 78 ( * ) afin de réajuster les redevances et de les ramener à un niveau plus raisonnable.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'avancer au 1 er janvier 2008 la date d'entrée en vigueur du décret « correctif » du 2 juillet 2008 précité.

Selon les informations transmises à votre rapporteur général, il en résulterait pour l'Etat une perte de recettes non fiscales de 3,5 millions d'euros au titre de 2008.

Le tableau ci-après fait ainsi apparaître l'évolution de ces redevances dans le temps, avec ou sans la mesure de rétroactivité proposée par le présent article.

Redevances dues par les opérateurs de services fixe et mobile par satellite

(en millions d'euros)

Redevances 2007

0,6

Redevances 2008 en application des textes du 24 octobre 2007

8,2

Redevances 2008 en application des textes du 2 juillet 2008 sans rétroactivité

4,6

Redevances 2008 en application des textes du 2 juillet 2008 avec rétroactivité au 1 er janvier

1,1

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

L'Assemblée nationale a adopté ce dispositif sans modification .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve cet ajustement, conforme aux réalités économiques.

De plus, il relève la nécessité de la mesure proposée en termes purement juridiques. En effet, le droit communautaire interdit d'instaurer des redevances d'un montant excessif, les Etats membres devant veiller « à ce que les droits, les conditions et les procédures applicables aux autorisations générales, aux droits d'utilisation ou aux droits de mettre en place des ressources ne puissent être modifiées que dans des cas objectivement justifiés et dans des proportions raisonnables », aux termes de l'article 14 de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 - Modalités de clôture du Fonds pour le renouvellement urbain (FRU)

Commentaire : le présent article fixe les modalités de la clôture définitive du Fonds de renouvellement urbain (FRU) au 31 décembre 2008.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le FRU a été créé au sein de la Caisse des dépôts et consignations le 30 décembre 1999 , conformément aux décisions prises lors du comité interministériel des villes, en vue de financer les concours sur fonds propres destinés à la politique de renouvellement urbain.

457 millions d'euros prélevés sur le résultat net de la Caisse des dépôts et consignations au titre de l'exercice 1999 lui ont alors été affectés en vue de financer quatre grandes catégories d'emplois : l'ingénierie des projets et leur évaluation, l'apport de fonds propres pour des investissements immobiliers, la garantie de prêts, le renforcement du haut bilan d'organismes d'HLM.

Les fonds du FRU ont été utilisés pour l'essentiel :

- à la bonification des prêts renouvellement urbain (PRU), pour 89 millions d'euros ;

- au financement d' études sur les projets de renouvellement urbain , pour 46 millions d'euros.

En outre, plusieurs prélèvements ont été effectués au profit de l'Etat à hauteur de 82 millions d'euros, de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) à hauteur de 150 millions d'euros 79 ( * ) et au fonctionnement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) pour 27,5 millions d'euros.

Dans le cadre de la mise en place du programme national de rénovation urbaine, il a été décidé, en 2003, de supprimer le FRU au profit de nouvelles modalités d'intervention de la Caisse des dépôts et consignations.

Le présent article prévoit de procéder à la clôture définitive du FRU au 31 décembre 2008 et de répartir ses disponibilités nettes en fin d'année, qui s'élèveront à 79 millions d'euros environ.

Il précise que le produit de la liquidation du FRU sera affecté :

- pour 48 millions d'euros à l'Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU) « pour permettre la réalisation d'opérations de grande qualité architecturale (8 millions d'euros) et pour accompagner la montée en puissance du programme national de rénovation urbaine (40 millions d'euros) » ;

- pour 3 millions d'euros à l'Etablissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) afin de financer des projets d'implantations commerciales en zones urbaines sensibles ;

- enfin, pour 15 millions d'euros à un « Fonds d'urgence pour le logement » , nouvellement créé ;

- le solde , soit environ 13 millions d'euros étant versé au budget de l'Etat.

II. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget au nom de la commission des finances, Michel Bouvard et François Goulard un amendement visant à préciser les modalités de gestion de deux fonds complémentaires 80 ( * ) logés à la Caisse des dépôts et consignations :

- le Fonds de garantie pour le renouvellement urbain ;

- et le Fonds de solidarité habitat.

Il prévoit que ces fonds continuent d'être gérés par la Caisse des dépôts et consignations jusqu'à leur extinction et que leurs disponibilités nettes, constatées au 31 décembre de chaque année, sont versées au budget général de l'Etat selon des modalités fixées par convention.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable, sur le principe, à la clôture du FRU qui n'a plus d'objet effectif du fait de l'entrée en vigueur du programme national de rénovation urbaine.

Il observe que la plus grande partie des disponibilités nettes du fonds sont affectées logiquement à l'ANRU pour le financement de ce programme.

Sans contester l'importance de la destination des 15 millions d'euros prévus pour le nouveau Fonds d'urgence pour le logement , qui devraient être utilisés pour faire face aux conséquences de catastrophes naturelles du type de celle qui a frappé le Val de Sambre 81 ( * ) , il s'interroge sur la méthode retenue, soit la création d'un nouveau fonds, qui lui semble paradoxale et contradictoire avec l'objectif du présent article.

Il note enfin que si le présent article précise bien que ce fonds sera placé auprès de la Caisse des dépôts et consignations, il se contente de renvoyer au décret les conditions d'utilisation des sommes inscrites sur ce fonds .

Décision de la commission : sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 bis (nouveau) - Prolongation du compte d'affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » pendant la période complémentaire

Commentaire : le présent article prolonge pendant la période complémentaire l'existence du compte d'affectation spéciale (CAS) « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale », afin de percevoir et dépenser les taxes alimentant désormais le centre national de la cinématographie (CNC).

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 22 du projet de loi de finances pour 2009, adopté sans modification par le Sénat, supprime le compte d'affectation spéciale « Cinéma audiovisuel et expression radiophonique locale » à partir du 31 décembre 2008 et prévoit l'affectation directe au centre national de la cinématographie du produit des taxes, prélèvements fiscaux et autres ressources servant à financer le soutien aux industries cinématographiques, audiovisuelles, vidéographiques et multimédia à partir du 1 er janvier 2009 .

Le projet de loi de finances pour 2009 modifie le titre IV du code de l'industrie cinématographique en insérant un article 44-1 nouveau. Celui-ci prévoit l'affectation directe au CNC des recettes suivantes :

- le produit de la taxe assise sur le prix des entrées en salle (TSA) de cinéma ;

- le prélèvement spécial sur les bénéfices résultant de la production, de la distribution ou de la représentation de films pornographiques ou d'incitation à la violence, ainsi que la taxe spéciale sur les films pornographiques ou d'incitation à la violence, produits par des entreprises établies hors de France ;

- la taxe sur les services de télévision (TSF) ainsi que la taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l'usage privé du public ;

- le produit des contributions volontaires des services de télévision au régime de soutien financier aux industries cinématographiques et audiovisuelles 82 ( * ) ;

- le produit des sanctions pécuniaires prononcées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ;

- et le produit du remboursement des avances sur recettes accordées avant le 1 er janvier 1996 pour la réalisation d'oeuvres cinématographiques ainsi que, le cas échéant, le produit de la redevance due par les bénéficiaires de ces avances.

A partir de la clôture du CAS « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » au 31 décembre 2008, le solde des opérations réalisées sur les programmes 711 83 ( * ) et 712 84 ( * ) du CAS est affecté au CNC . Il est également précisé que les taxes, prélèvements et produits dus au titre des années antérieures à 2009 et restant à percevoir sont affectés au CNC .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A l'initiative du gouvernement , l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement prévoyant que les opérations mentionnées au II de l'article 22 du projet de loi de finances « sont prises en compte au titre du budget de l'année 2008 durant la période complémentaire ».

Ceci permettra que les recettes du CAS de décembre, c'est-à-dire le paiement des taxes ci-dessus énumérées, qui ne pourront être constatées que dans les premiers jours de janvier aient encore un « support budgétaire et financier » pour que les dépenses afférentes , c'est-à-dire le versement de ces taxes au CNC , soient possibles .

Le solde des taxes devrait, comme les années précédentes, atteindre entre 80 millions d'euros et 100 millions d'euros .

Cette mesure est donc une mesure de coordination avec le dispositif adopté en loi de finances qui correspond à l'esprit de la LOLF et supprime la dichotomie artificielle existant entre les deux programmes du CAS.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 68 Il s'agit des gaz suivants : CO 2 , CH 4 , N 2 O, HFC et SF 6 .

* 69 Ce système d'échange ne concerne, pour des raisons techniques et d'efficacité, que les émissions de CO 2 pour les secteurs industriels les plus émetteurs de ce gaz, c'est-à-dire la production et la transformation de métaux ferreux, l'industrie minérale, la fabrication de produits céramiques par cuisson, la fabrication de pâte à papier, de papier et de carton. Les installations de combustion d'une puissance supérieure à 20 MW dont la production d'énergie est consacrée majoritairement à ces activités industrielles sont également concernées par le système d'échange, tout comme les installations de combustion de plus de 20 MW relevant des secteurs de la production d'électricité, du raffinage, des cokeries, du transport de gaz et du chauffage urbain et certaines installations chimiques.

* 70 Les principales places de marché sont Paris, dont la plate-forme BlueNext (détenue à 60 % par Euronext et à 40 % par la Caisse des dépôts et consignations) est spécialisée dans les transactions au comptant et Londres, plus orientée vers les produits dérivés.

* 71 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007.

* 72 Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007. Se reporter au rapport n° 404 (2006-2007) de votre rapporteur général sur ce projet de loi pour une présentation détaillée des mesures d'exonérations d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales applicables aux rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires, complémentaires ou choisies.

* 73 DARES, Premières informations n° 40.5, « Evaluation du volume d'heures supplémentaires rémunérées des salariés des secteurs concurrentiels en 2006 », octobre 2008.

* 74 DARES, Premières informations n° 40.4, « Les heures supplémentaires au 2 ème trimestre 2008 », octobre 2008.

* 75 Se reporter sur ce point au commentaire de votre rapporteur général sur l'article 27 du projet de loi de finances pour 2009, au sein de son rapport général n° 99 (2008-2009), tome II, volume 1.

* 76 Loi n° 2004-1484 de finances pour 2005.

* 77 Il s'agit des principaux opérateurs de téléphonie fixe et mobile.

* 78 Décret n° 2008-656 du 2 juillet 2008.

* 79 Lois de finances rectificatives pour 2003 et 2004.

* 80 Le Fonds de garantie pour le renouvellement urbain (FGRU) représente une assiette de garantie de 21,3 millions d'euros portant sur 12 prêts délivrés à partir des ressources sur Fonds d'épargne et d'une durée maximale de 25 ans et le Fonds de solidarité habitat dit « Fonds de Roubaix » une assiette de garantie de 548.000 euros portant sur 62 prêts « habitat privé » d'une durée maximale de 10 ans.

* 81 Le ministre du Logement et de la ville avait suggéré la création de ce fonds, à la suite de la tornade qui a frappé durant la nuit du 3 au 4 août 2008, la ville d'Hautmont dans le département du Nord.

* 82 Il s'agirait d'une contribution supplémentaire prévue par la convention entre les services de télévision et le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

* 83 Programme « Soutien aux industries cinématographiques » (programme 711).

* 84 Programme « Soutien aux industries audiovisuelles » (programme 712).

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