Projet de loi de finances rectificative pour 2008

Rapports législatifs

Rapport n° 135 (2008-2009), tome I, déposé le

EXAMEN DES ARTICLES - PREMIÈRE PARTIE -CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
RESSOURCES AFFECTÉES
A.- Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 1ER - Affectation aux régions d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

Commentaire : le présent article procède à divers ajustements, à titre pérenne ou ponctuel, de la compensation financière due aux régions à raison des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, et imputée sur le produit de la TIPP.

I. LE DROIT DE LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS

Les principes juridiques et les modalités techniques régissant la compensation financière des transferts de compétences dont bénéficient les collectivités territoriales en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, dont le présent article opère une mise en oeuvre sans les modifier , ont fait l'objet d'une présentation détaillée à l'occasion de l'examen du PLF pour 2008. Votre rapporteur général renvoie donc à son rapport sur ce texte 31 ( * ) et se bornera ci-après à de simples rappels.

A. L'ATTRIBUTION DE FRACTIONS DE TARIFS DE LA TIPP

En synthèse, chaque région métropolitaine, comme la collectivité territoriale de Corse, bénéficie d'une part du produit de la TIPP , par l'attribution d'une fraction des tarifs de cette taxe perçue sur les quantités de supercarburant sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finals sur le territoire de la région.

Cependant, le niveau des fractions régionales de tarifs de la TIPP ne pourra être fixé de façon définitive qu'une fois connus les montants définitifs des droits à compensation financière des régions. Ce ne sera pas le cas avant la fin 2009 au plus tôt, compte tenu du rythme des transferts de compétences, notamment des transferts du personnel, échelonnés en fonction de l'exercice du droit d'option offert aux agents concernés en termes de position administrative 32 ( * ) . Dans cette attente, le Parlement chaque année, de manière provisionnelle en loi de finances initiale puis en loi de finances rectificative pour régularisation, doit réviser les fractions de tarifs attribuées aux régions, en fonction des droits à compensation au titre de l'exercice considéré.

Ce dispositif de compensation s'avère par nature inapplicable aux régions d'outre-mer , où la TIPP n'est pas perçue 33 ( * ) . Par conséquent, pour elles, la seule modalité de compensation praticable consiste en une dotation budgétaire annuelle de décentralisation, retracée au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

B. DES FRACTIONS DE TARIFS MODULABLES

Depuis 2007, il est loisible aux conseils régionaux et à l'assemblée territoriale de Corse de moduler les fractions de tarifs de la TIPP qui sont attribuées, respectivement, aux régions et à la collectivité territoriale de Corse, au titre de la compensation financière des transferts de compétences. Ce droit de modulation est limité , s'agissant de l'essence sans plomb, à plus ou moins 1,77 euro par hectolitre par rapport à la fraction de tarif attribuée et, pour le gazole, à plus ou moins 1,15 euro par hectolitre par rapport à la fraction de tarif attribuée.

En outre, les délibérations des conseils régionaux et de l'assemblée territoriale de Corse, en ce domaine, ne peuvent intervenir qu'une fois par an, et au plus tard le 30 novembre de l'année qui précède l'entrée en vigueur du tarif modifié. Ainsi, pour la modulation des fractions de tarifs de la TIPP en 2008, les conseils régionaux ont du se prononcer avant le 30 novembre 2007 34 ( * ) .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DES RÉGULARISATIONS À TITRE PÉRENNE

Le I du présent article procède aux ajustements devenus « traditionnels », en loi de finances rectificative, des fractions de tarifs de TIPP attribuées aux régions et à la collectivité territoriale de Corse, inscrites en loi de finances initiale , au titre de la compensation des transferts de compétences organisés par la loi du 13 août 2004. Ces fractions de tarifs ont été calculées de sorte que, rapportées aux assiettes régionales de la TIPP en 2006, elles produisent la compensation due aux régions en 2008, c'est-à-dire pour les transferts intervenus en 2005, 2006, 2007 et 2008 35 ( * ) .

Les ajustements ainsi proposés par le présent article prennent en compte :

- d'une part, le droit à compensation définitif établi au titre des transferts intervenus en 2007 , qui conduit à une majoration de la compensation à hauteur de 35.000 euros ;

- d'autre part, une révision du droit à compensation des transferts intervenus en 2008 . Au principal, cette révision est liée au dénombrement des agents techniciens et ouvriers de services (TOS) des lycées dont la gestion a été transférée aux régions, notamment les postes vacants, au moment du transfert, dans les lycées agricoles , qu'il revient en effet aux régions de pourvoir. Compte tenu des modifications introduites par l'Assemblée nationale ( cf. infra ), ce droit à compensation des régions au titre de 2008 se trouve majoré de 1 million d'euros par rapport aux prévisions la loi de finances initiale.

L'ajustement du droit à compensation des régions pour les transferts intervenus en 2008

(en euros)

Droit à compensation

LFI pour 2008

Présent PLFR

Variation LFI/PLFR

TOS (titulaires)

459.182.362

459.182.362

Gestionnaires TOS (titulaires)

879.652

879.652

Action sociale

1.540.011

1.540.011

1 % Formation

2.822.114

2.822.114

Emplois vacants TOS

20.877.358

20.877.358

-

Emplois vacants de gestionnaires TOS

2.684.236

2.684.236

-

Frais de changement de résidence

212.811

212.811

-

Frais de fonctionnement

260.379

260.379

-

Congés bonifiés

1.598.752

1.598.752

-

AFPA

58.360.109

58.226.951

- 133.158

Emplois TOS des lycées agricoles

40.985.643

41.119.158

+ 133.515

Emplois TOS vacants des lycées agricoles

1.137.636

+ 1.137.636

Agents non titulaires des lycées agricoles

281.583

+ 281.583

Inventaire culturel

7.696.759

7.359.910

- 336.849

DDE (comités territoriaux de concertation)

3.356.986

3.134.268

222.718

Lycées maritimes

1.921.973

2.063.039

+ 141.066

Total

602.379.145

603.380.220

+ 1.001.075

Source : direction générale des collectivités locales (DGCL)

B. DES RÉGULARISATIONS PONCTUELLES

1. L'indemnisation de la région Alsace au titre de la formation professionnelle continue des jeunes de moins de 26 ans

Le II du présent article procède au versement d'un montant de TIPP de 3,2 millions d'euros à la région Alsace, au titre de la prise en charge, pour la période 1999-2008, des charges de personnel afférentes à la formation professionnelle continue des jeunes de moins de 26 ans . Cette mesure fait suite à la condamnation de l'Etat pour compensation insuffisante en la matière, prononcée par un jugement du tribunal administratif de Strasbourg en 2005 et partiellement confirmé, en 2008, par la cour administrative d'appel de Nancy.

2. La modification de certaines compensations pour les aides versées aux étudiants des formations sanitaires et sociales

Les trois premiers alinéas du III du présent article corrigent le montant de la compensation due aux régions au titre des aides versées, depuis 2005, aux étudiants des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes et des formations des travailleurs sociaux . Cette mesure est la conséquence d'une réévaluation du droit à compensation des régions en ce domaine, calculée par une mission conjointe de l'inspection générale des finances (IGF), de l'inspection générale de l'administration (IGA) et de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS), dont les conclusions ont été remises au Premier ministre en janvier 2008.

Il a ainsi été établi que le montant de la dette de l'Etat, en la matière, s'élevait à 138 millions d'euros. A titre provisionnel, suivant les dispositions de la loi de finances rectificative pour 2007, 30 millions d'euros ont déjà été versés aux régions. Pour l'apurement de cette dette, un premier versement de 35 millions d'euros de recettes de TIPP est organisé par le présent article et, au total, 108 millions d'euros doivent être versés par l'Etat sur trois ans (2008, 2009, 2010).

a) La réévaluation du droit à compensation pour les aides aux étudiants des formations sanitaires

En ce qui concerne le droit à compensation relatif au transfert des aides aux étudiants des formations aux professions paramédicales et de sages-femmes, le 1° du III organise des reprises, de 0,7 million d'euros au total , sur les montants prévisionnels versés , en application de la loi de finances rectificative pour 2007 mais à tort , à quatre régions (Alsace, Auvergne, Franche-Comté et Pays-de-Loire). Ces reprises sont opérées conformément à la colonne A du tableau du IV du présent article.

Le 2° du III, à l'inverse, procède au versement de 26,3 millions d'euros en faveur des autres régions , ainsi qu'à la collectivité territoriale de Corse. La répartition de ce versement est retracée au sein de la colonne B du tableau du IV du présent article.

b) La réévaluation du droit à compensation pour les aides aux étudiants des formations sociales

En ce qui concerne le droit à compensation relatif au transfert des aides aux étudiants des formations de travailleurs sociaux, le 3° du III prévoit le versement de 9,3 millions d'euros en faveur de certaines régions (sont exceptées les régions Alsace, Languedoc, Pays-de-Loire, Picardie et Poitou-Charentes, dont la compensation a déjà été réalisée de façon complète) et de la collectivité territoriale de Corse. La colonne C du tableau du IV du présent article retrace la répartition de ce versement.

3. La compensation des licences IGN et des serveurs informatiques nécessaires à l'inventaire général du patrimoine culturel

Le 4° du III du présent article procède à la compensation, au titre de charges de fonctionnement, du coût des licences de l'Institut géographique national (IGN) et des serveurs informatiques nécessaires à l'exercice, par les régions, de la compétence relative à l'inventaire général du patrimoine culturel . Le montant total de cette compensation s'élève à 0,3 million d'euros de produit de TIPP, réparti entre les régions conformément à la colonne D du tableau du IV du présent article.

4. Un ajustement de la compensation au titre des agents non titulaires des lycées agricoles

Le 5° du III du présent article prévoit, en faveur de quatre régions (Bretagne, Limousin, Nord-Pas-de-Calais et Provence-Alpes-Côte d'Azur), un relèvement de la compensation versée en 2007 au titre des transferts d'agents non titulaires des lycées agricoles , à hauteur de 0,3 million d'euros de produit de TIPP, répartis comme indiqué par la colonne E du tableau du IV du présent article.

III. LES MODIFICATIONS INTRODUITES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du gouvernement au présent article. Outre plusieurs modifications rédactionnelles , cet amendement a introduit une double révision des régularisations proposées pour le droit à compensation des régions .

A. UNE CORRECTION DES RÉGULARISATIONS À TITRE PÉRENNE

Le I du présent article a été modifié dans le sens d'une minoration globale, à hauteur de 0,45 million d'euros, du droit à compensation des régions pour les transferts intervenus en 2008 . Les fractions de tarifs de TIPP attribuées aux régions à ce titre ont été révisées en conséquence.

L'opération a permis de corriger une erreur d'imputation et de tenir compte de données définitives, quant aux transferts de personnels , qui n'étaient pas acquises au moment de l'élaboration du présent projet de loi de finances rectificative.

Les éléments de l'ajustement du droit à compensation des régions pour 2008 proposé par le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, ont été présentés dans le tableau ci-dessus.

B. L'INTRODUCTION DE NOUVELLES RÉGULARISATIONS PONCTUELLES

Les III et IV du présent article ont été complétés afin de prévoir deux régularisations ponctuelles supplémentaires.

1. Un ajustement de la compensation au titre des postes vacants dans les lycées maritimes

Un 6° a été ajouté au III du présent article afin de verser, aux régions Bretagne et Haute-Normandie , un montant de produit de TIPP de 8.400 euros à chacune , au titre de la compensation des postes vacants , au moment du transfert, dans les lycées maritimes , qu'il revient en effet à ces régions de pourvoir. Ces versements sont retracés au sein d'une nouvelle colonne F du tableau du IV du présent article.

2. Une régularisation de la compensation au titre des agents TOS

Un 7° a été ajouté au III du présent article afin d'affecter aux régions 14,6 millions d'euros de recettes de TIPP, répartis comme indiqué par une nouvelle colonne G du tableau du IV . Il s'agit d'une régularisation de la compensation au titre des postes d'agents TOS et de gestionnaires de TOS transférés au 1 er janvier 2008 du ministère de l'Education nationale.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article procède à divers ajustements de la compensation due aux régions au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, et imputée sur le produit de TIPP. Une part de ces ajustements est réalisée à titre pérenne, pour un total de 1 million d'euros ; l'essentiel tient à des mesures ponctuelles, pour un total de 53,4 millions d'euros après modification par l'Assemblée nationale.

Globalement considérées, ces opérations se traduisent ainsi pour l'Etat, en 2008, par de moindres recettes de TIPP à hauteur de 54,4 millions d'euros .

Il y a lieu d'approuver ces mesures : elles mettent en oeuvre l'exigence d'une compensation intégrale des transferts pratiqués au bénéfice des régions, suivant le principe fixé par l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Votre rapporteur général tient par ailleurs à rappeler que, conformément aux termes exprès de l'article 119 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, et suivant la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans l'hypothèse où les recettes de TIPP affectées aux régions dans ce cadre diminueraient (pour des raisons étrangères à leur pouvoir de modulation), l'Etat serait tenu de pourvoir à la compensation de cette perte , afin de garantir un niveau de ressources équivalent à celui qui se trouvait consacré, avant le transfert, à l'exercice des compétences en cause.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 - Affectation aux départements d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

Commentaire : le présent article procède à divers ajustements de la compensation financière des départements au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Dans le cadre de son rapport relatif au projet de loi de finances pour 2009, votre rapporteur général a eu l'occasion de rappeler en détail le régime de la compensation financière dont bénéficient actuellement les départements, au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilité locales 36 ( * ) . Il est renvoyé à ce rapport 37 ( * ) .

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DES AJUSTEMENTS DES FRACTIONS DE TIPP TRANSFÉRÉE AU TITRE DE LA COMPENSATION DUE EN 2008

Le I du présent article procède à l' ajustement , devenu « traditionnel » en loi de finances rectificative, du montant de la compensation des transferts de compétences organisés par la loi du 13 août 2004. Il modifie ainsi la fraction de taux de TIPP 38 ( * ) attribuée aux départements , qui est portée à 0,461 euro par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb, contre 0,456 euro en loi de finances initiale et à 0,327 euro par hectolitre s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120° C, contre 0,323 euro en loi de finances initiale. Ces fractions sont ajustées de manière à produire la compensation due aux départements en 2008.

Le pourcentage de cette fraction qui revient à chaque département, au prorata de son droit à compensation, est fixé par le IV du présent article, dans la colonne A du tableau qui y figure.

Les ajustements proposés par le présent article prennent en compte :

- d'une part, la compensation du transfert, au 1 er janvier 2008, des agents techniciens, ouvriers et de services (TOS) du ministère de l'éducation nationale , l'ajustement s'élevant à 1,4 million d'euros ;

- d'autre part, la compensation du transfert des agents des services déconcentrés du ministère de l'agriculture et de la pêche qui concourent à l'exercice des compétences dans le domaine de l'aménagement, soit 660.000 euros .

Le droit à compensation au titre de 2008 se trouve ainsi majoré de 2 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2008.

B. DES PRÉLÈVEMENTS SUR LA TIPP REVENANT À L'ETAT, AU TITRE DE COMPENSATIONS PONCTUELLES

1. La rectification du droit à compensation de trois départements

Les 1° et 2° du II du présent article opèrent une rectification à la hausse du droit à compensation de trois départements. Ces rectifications sont ponctuelles et correspondent à des compensations non pérennes .

En premier lieu, le droit à compensation pour 2006 et 2007 du département de la Nièvre est majoré de près de 150.000 euros , dans le cadre de la suppression des fonds académiques de rémunération des personnels d'internat (FARPI) et du versement direct aux collectivités gestionnaires de la participation des familles aux dépenses d'internat . Cette majoration résulte d'une erreur ponctuelle dans le calcul des conséquences budgétaires de la mesure de suppression des FARPI pour ce département pour les deux années concernées.

En second lieu, les droits à compensation des départements de l'Allier et du Tarn-et-Garonne sont majorés respectivement de 1.508 euros et de 1.859 euros au titre de l'indemnisation des jours acquis sur le compte épargne temps jour par les agents des services déconcentrés du ministère de l'agriculture et de la pêche qui concourent à l'exercice des compétences dans le domaine de l'aménagement foncier . Il s'agit de l' abondement par l'Etat des sommes correspondant aux jours mis sur compte épargne temps par les agents antérieurement à leur transfert aux départements au début de l'année 2008.

Ces ajustements étant ponctuels, ils n'influent pas sur les fractions pérennes de TIPP affectées aux départements mais sont prélevés sur la part de produit de la TIPP revenant à l'Etat en 2008 .

2. La compensation due au titre de la formation des assistants maternels

Le 3° du II du présent article compense aux départements, par l'attribution d'une part du produit de TIPP revenant à l'Etat, l'augmentation des charges liées à l'allongement de la durée de formation initiale obligatoire des assistants maternels et à l'instauration d'une formation d'initiation aux gestes de secourismes prévus en application de l'article L. 421-14 du code de l'action sociale et des familles. Cette mesure est consécutive à la mise en oeuvre du décret du 20 avril 2006 39 ( * ) , qui a renforcé cette formation en allongeant la formation initiale (portée de 60 heures à 120 heures) et en imposant une formation annuelle de secourisme, alourdissant en conséquence la charge supportée par les départements.

Le transfert aux départements de ces charges était intervenu au 1 er janvier 2007. Toutefois, le montant définitif de la compensation n'avait pu être fixé au cours de l'année 2007. Par conséquent, l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 2007 40 ( * ) avait procédé à un abondement ponctuel de cette compensation au titre de l'année 2007, de plus de 17,1 millions d'euros. Le montant définitif de la compensation a été fixé en 2008 à 21 millions d'euros . L'article 16 du projet de loi de finances pour 2009 41 ( * ) a fixé à ce même niveau la fraction de TIPP revenant au département au titre de ce transfert pour l'année 2009.

Le présent article, d'une part, régularise le montant prévisionnel fixé par la loi de finances rectificative pour 2007, à hauteur de 3,9 millions d'euros et, d'autre part, prévoit la compensation intégrale, pour l'année 2008, à hauteur de 21 millions d'euros. La compensation totale fixée par le présent article au titre de la régularisation pour l'année 2007 et de la compensation pour l'année 2008 dues au titre de la formation des assistants maternels s'élève ainsi à 24,95 millions d'euros .

Compensation pour la formation des assistants maternels

(en euros)

Droit à compensation fixé en lfr 2007 pour l'année 2007

Ajustement en lfr 2008 du droit à compensation pour l'année 2007

Droit à compensation fixé en lfr 2008 pour l'année 2008

Total du droit à compensation fixé en lfr 2008

17.123.106

3.914.443

21.037.549

24.951.992

Source : direction générale des collectivités locales

Au total, les ajustements ponctuels résultant des 1° , 2° et 3° du II conduisent au prélèvement de 25,1 millions d'euros sur les recettes de TIPP de l'Etat , répartis entre les départements conformément aux montants figurant dans la colonne B du tableau du IV du présent article.

C. L'ACTUALISATION DE LA GARANTIE CONSTITUTIONNELLE

Suivant le principe fixé par l'article 72-2 de la Constitution, le II de l'article 119 de la loi précitée du 13 août 2004 dispose que « si les recettes provenant des impositions attribuées [au titre de la compensation financière des transferts de compétences] diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert ».

La mise en oeuvre de cette garantie est prévue par le III de l'article 52 de la loi précitée du 13 août 2004, qui dispose que « si le produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance attribué pour une année donnée à un département [...] représente un montant inférieur à son droit à compensation [...] la différence fait l'objet d'une attribution à due concurrence d'une part du produit de la taxe ».

L'article 38 de la loi de finances initiale pour 2008 42 ( * ) a pris acte des difficultés à financer les transferts de compétences par des ressources de TSCA et a donc prévu d'inclure la TIPP dans les transferts de fiscalité à même de compenser les transferts de compétences prévus par la loi précitée du 13 août 2004.

Par mesure de coordination, le III du présent article propose donc de modifier les modalités d'application de la garantie constitutionnelle, prévues par l'article 52 précité, pour y inclure la possibilité d'un ajustement de la compensation par une part du produit de TIPP revenant à l'Etat , et non plus seulement par une part de TSCA complémentaire.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l' avis favorable de sa commission des finances , un amendement du gouvernement qui, outre des ajustements rédactionnels, majore de 54,2 millions d'euros le produit de TIPP affecté aux départements en compensation des transferts de compétences.

Ce montant résulte, d'une part, d' ajustements pérennes au titre des transferts de compétence résultant de la loi précitée du 13 août 2004, à hauteur de 30,4 millions d'euros , et, d'autre part, d' ajustements ponctuels au bénéfice des départements, à hauteur de 23,8 millions d'euros .

A. LES AJUSTEMENTS PÉRENNES

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, l'ajustement pérenne de 30,4 millions d'euros résulte de données définitives qui n'étaient pas disponibles au moment de l'élaboration de la loi de finances rectificative pour 2008. Il tient compte :

- d'une part, d'une majoration de la compensation de 31,7 millions d'euros , résultant principalement des transferts de personnels du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire dans les domaines des routes, du fonds de solidarité pour le logement et des voies d'eau. Cet ajustement correspond principalement à la compensation des postes devenus vacants entre le 1 er septembre 2007 et le 31 décembre 2007 ainsi que des postes devenus vacants au cours de l'année 2008 ;

- d'autre part, d'une minoration de la compensation financière au titre du transfert des personnels du ministère de l'éducation nationale, à hauteur de 1,3 million d'euros . Cette diminution corrige une erreur de double imputation, ces montants étant déjà intégrés dans le projet de loi de finances pour 2009, ils n'ont à être inscrits en projet de loi de finances rectificatives pour 2008 qu'au titre des mesures ponctuelles.

Ces ajustements pérennes sont financés par une majoration des fractions de TIPP affectées aux départements .

B. LES AJUSTEMENTS PONCTUELS

Selon les renseignements fournis à votre rapporteur général, la majoration ponctuelle, à hauteur de 23,8 millions d'euros de la compensation des transferts de compétences aux départements résulte essentiellement de trois ajustements différents :

- la compensation due aux départements en 2008 au titre du transfert des postes devenus vacants en 2007 concernant des agents titulaires et non titulaires de droit public qui participent à l'exercice des compétences transférées dans le domaine des routes départementales et des routes nationales d'intérêt local , à hauteur de 4,8 millions d'euros ;

- l'ajustement de la provision inscrite en loi de finances pour 2008 pour la compensation au titre d'une part, des postes d' agents techniciens, ouvriers et de service (TOS) et de gestionnaires de TOS du ministère de l'éducation nationale devenus vacants en 2007 et d'autre part, du transfert au 1 er janvier 2008 des agents TOS et des gestionnaires de TOS , à hauteur de 18,2 millions d'euros ;

- enfin, la compensation due en 2008 au titre des emplois devenus vacants avant le transfert des services du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales qui participent à l'exercice des compétences transférées aux départements au titre du revenu minimum d'insertion et du fonds de solidarité logement, à hauteur de 800.000 euros .

La répartition des montants de ces divers ajustements entre les départements fait l'objet de trois colonnes supplémentaires ajoutées au tableau figurant au IV du présent article. Ils sont financés, comme les ajustements ponctuels initialement prévus par le présent article, par des prélèvements sur les recettes de TIPP de l'Etat .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise essentiellement à ajuster la compensation due aux départements, au titre des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi, précitée, du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il y a lieu d'approuver ces mesures : elles mettent en oeuvre l'exigence d'une compensation intégrale des transferts pratiqués au bénéfice de ces collectivités, suivant le principe fixé par l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel, notamment, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Par ailleurs, votre rapporteur général rappelle que l'ensemble de ces montants fait l'objet d'une évaluation par la commission consultative d'évaluation des charges , qui s'assure que les montants versés en compensations correspondent effectivement aux charges nouvelles supportées par les départements.

Enfin, l'extension de la possibilité de mettre en oeuvre la garantie constitutionnelle de juste compensation à travers l'attribution d'une part du produit de la TIPP , et non plus seulement de TSCA, est une mesure de coordination justifiée puisque, depuis la loi de finances, précitée, pour 2008, la compensation des départements associe au versement de TSCA un complément de TIPP.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3 - Affectation du produit des amendes de police

Commentaire : le présent article affecte une partie des fonds prélevés sur les recettes des amendes forfaitaires de police au titre de l'année 2008 à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) afin de financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance dans les conditions définies à l'article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales.

I. LE DROIT EXISTANT

Le produit des amendes forfaitaires de la police de circulation fait l'objet, conformément à l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, d'un prélèvement sur recettes au profit des communes , et est réparti chaque année par le comité des finances locales (CFL).

Selon la pratique, la répartition du produit des amendes pour une année n s'effectue en deux temps :

- le montant prévisionnel du produit des amendes pour l'année n est inscrit en loi de finances initiale pour l'année n et réparti par le CFL au début de l'année n + 1 ;

- la régularisation du montant des amendes réellement constaté lors de l'année n est inscrite dans la loi de finances rectificative pour l'année n + 1 et répartie par le CFL au début de l'année n + 2.

Pour 2007, le montant des amendes forfaitaires inscrit en loi de finances s'élevait à 680 millions d'euros, le montant encaissé s'est élevé à 573 millions d'euros et 474 millions d'euros ont été répartis par le comité des finances locales.

Pour 2008, un montant de 680 millions d'euros a été inscrit sur la ligne 2312 de l'état A annexé.

Compte tenu des reports des soldes antérieurs et des mesures nouvelles prévues par le présent projet de loi de finances 43 ( * ) , le montant à répartir par le comité des finances locales devrait atteindre au titre de 2008, environ 658 millions d'euros dont 628 millions d'euros pour les communes et 30 millions d'euros pour les départements.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tend à affecter une partie des fonds prélevés sur les recettes des amendes forfaitaires de police au titre de l'année 2008, à hauteur de 60 millions d'euros , à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) afin de financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance dans les conditions définies à l'article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire au financement du fonds interministériel pour la prévention de la délinquance .

La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a créé au sein de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances un fonds interministériel pour la prévention de la délinquance , destiné à financer la réalisation d'actions dans le cadre des plans de prévention de la délinquance définis à l'article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales et dans le cadre de la contractualisation mise en oeuvre entre l'Etat et les collectivités territoriales en matière de politique de la ville définie au dernier alinéa de l'article L. 121-14 du code de l'action sociale et des familles.

Ce fonds reçoit la part des crédits délégués par l'Etat à cette agence, destinée à financer des actions de prévention de la délinquance, ainsi qu'un montant prélevé sur le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation, prévu à l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, déterminé en loi de finances.

Les actions éligibles au FIPD portent notamment sur la vidéoprotection sur la voie publique et le raccordement des centres de supervision urbaine aux services de police ou de gendarmerie, en référence au plan national de développement de la vidéo-protection. Toutefois, dans ce cas, il est précisé que la participation de l'Etat aux frais d'installation ou d'extension des systèmes de vidéo-protection (dépenses d'investissement) ne peut excéder un taux de 50 % sauf exception justifiée par les circonstances locales et que seuls les équipements de vidéoprotection donnant sur la voie publique et ses abords peuvent être financés.

A deux reprises depuis sa création, le FIPD a bénéficié pour son financement d'un prélèvement sur les recettes des amendes forfaitaires de police .

La loi de finances rectificative pour 2006 a attribué au FIPD 50 millions d'euros tout en précisant explicitement que cette affectation revêtait un caractère exceptionnel et ne valait que pour une seule année. Ce sont donc les collectivités territoriales qui ont supporté in fine , sur le produit des amendes réparti au titre de 2007, l'affectation de 50 millions d'euros au FIPD.

La loi de finances rectificative pour 2007 a décidé d'affecter au FIPD 35 millions d'euros, prélevés sur le montant des recettes des amendes au titre de l'année 2007, mais pris en charge par le budget de l'Etat. En effet, l'article 3 de ladite loi de finances dispose explicitement de ne pas retenir le montant de l'affectation au FIPD pour une éventuelle rectification ultérieure du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales, une fois connu le produit définitif.

III. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article modifié par deux amendements du gouvernement .

Le premier amendement vise à modifier le montant du prélèvement effectué sur les amendes forfaitaires de la police de la circulation ainsi que son affectation .

Il augmente tout d'abord le montant du prélèvement de 60 millions d'euros à 85 millions d'euros .

Il affecte ensuite ce prélèvement à deux politiques publiques :

- 35 millions d'euros sont affectés au financement du Fonds interministériel de prévention de la délinquance géré par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances. Cette dotation correspondrait à la partie des dépenses, engagée sur une base pluriannuelle, qui ne peut être remise en cause ;

- 50 millions d'euros sont affectés au solde de la dotation d'aménagement de la dotation globale de fonctionnement pour 2009.

Cet amendement constituait une réponse à l'amendement déposé par la commission des finances de l'Assemblée nationale qui avait pour objet d'affecter le prélèvement de 60 millions d'euros au solde de la dotation d'aménagement de la dotation globale de fonctionnement qui sera mis en répartition en 2009.

Le rapporteur général du budget de la commission des finances, notre collègue député Gilles Carrez, avait rappelé à cet égard que l'Assemblée nationale avait insisté, en 2006, pour que le financement du Fonds interministériel de prévention de la délinquance ne soit pas supporté par les collectivités territoriales, ce Fonds, servant à financer une politique publique nationale, et étant réparti par les préfets en fonction d'orientations décidées par le gouvernement.

Le second amendement prévoit la mise en réserve d'un montant de 50 millions d'euros du produit des amendes encaissées au titre de 2008, et qui doit être mis en répartition en 2009, pour abonder les compensations d'exonérations de fiscalité locale de 2009. Cette mise en réserve correspond à l' engagement pris par le gouvernement lors du vote de la première partie du projet de loi de finances pour 2009 au Sénat , à la demande de votre commission des finances.

Au total, le montant à répartir au titre de 2008 par le comité des finances locales serait donc réduit de 85 millions d'euros et s'établirait à 573 millions d'euros .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général prend acte du fait que le gouvernement tire les conséquences des engagements pris devant le Sénat et se félicite de la mise en réserve de 50 millions d'euros , dont l'initiative revient à votre commission des finances, et qui permettra de ramener le taux d'évolution des variables d'ajustement des concours de l'Etat aux collectivités territoriales de - 17,1 % à - 14,5 % en 2009 .

S'agissant du montant du prélèvement sur le produit des amendes forfaitaires et de son affectation , le texte adopté par l'Assemblée nationale appelle plusieurs observations :

- il confirme, par la pratique, l'affectation d'une fraction du produit des amendes de police à l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, opérateur de l'Etat, pour le financement du Fonds interministériel de prévention de la délinquance dont elle assure la gestion. Cette affectation, non définitive, mais trois fois renouvelée, n'est pas conforme aux principes budgétaires de la LOLF et favorise l'« agencisation » ;

- il fait peser sur les collectivités territoriales le poids du financement du FIPD en minorant leurs recettes . Le texte adopté par l'Assemblée nationale ne garantit pas, comme celui de la loi de finances rectificative pour 2007, que le coût de la mesure sera neutralisé pour les collectivités ;

- le prélèvement supplémentaire de 50 millions d'euros, affectés au solde de la dotation d'aménagement de la dotation globale de fonctionnement pour 2009, devrait toutefois permettre au comité des finances locales de retrouver une marge de manoeuvre au bénéfice des dotations de péréquation , dans la répartition de la DGF pour 2009. Mais il s'imputera sur l'ensemble des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, au sein de « l'enveloppe fermée » qui rassemble les dotations et les prélèvements sur recettes.

Enfin, votre rapporteur général demande que des justifications précises soient apportées sur la situation financière du FIPD et ses besoins prévisionnels, qui permettraient de justifier le principe du prélèvement et son montant.

Dans cette attente, votre commission vous propose un amendement réservant la totalité du prélèvement de 85 millions d'euros au profit de la dotation d'aménagement de la dotation globale de fonctionnement pour 2009.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

ARTICLE 4 - Révision du droit à compensation des régions au titre de la compétence « Services régionaux de voyageurs » (SRV)

Commentaire : le présent article vise à tirer rétroactivement les conséquences de l'évolution du régime des subventions d'exploitation au regard de la TVA, qui soustrait à cette taxe les subventions des régions à la SNCF dans le cadre de la compétence « SRV ». A cet effet, il procède en faveur de la SNCF à un remboursement de TVA correspondant aux contributions des régions entre 2002 et 2008, et met à la charge de l'entreprise un remboursement à due concurrence aux régions, dont la dotation globale de décentralisation est minorée en conséquence.

I. L'INCIDENCE DE L'ÉVOLUTION DU RÉGIME DES SUBVENTIONS D'EXPLOITATION AU REGARD DE LA TVA SUR LES MODALITÉS D'EXERCICE DE LA COMPÉTENCE « SRV »

A. L'ORGANISATION DE LA DÉCENTRALISATION DES SRV

La politique des transports est en partie décentralisée depuis 1982. La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite « SRU », a participé de cette décentralisation, en confiant aux régions , à compter du 1 er janvier 2002 , l'organisation et le financement, d'une part, des transports urbains d'intérêt régional et, d'autre part, des transports ferroviaires d'intérêt régional , qui font l'objet du présent article.

1. La répartition des compétences dans le domaine du transport ferroviaire

L'Etat a conservé la responsabilité des services d'intérêt national (trains rapides nationaux et TGV) et des services internationaux . D'une manière générale, il définit la consistance du réseau, donne son approbation pour les grandes opérations d'aménagement et participe au financement des projets régionaux, fixe les règles de sécurité et garantit le respect des procédures de conduite.

Aux régions revient la charge de définir le contenu du service de transport régional de voyageurs , notamment les dessertes (arrêts en gare, grilles-horaires), la tarification et la qualité du service, ainsi que l'information de l'usager. Autorités organisatrices de transports, elles contribuent au financement du développement du réseau dans le cadre de conventions de gestion obligatoirement conclues avec la SNCF .

Cette dernière se concentre sur son activité de transporteur ferroviaire. Toutefois, elle est également maître d'oeuvre, quant à la gestion et l' entretien du réseau ferré, pour le compte de RFF , propriétaire et maître d'ouvrage de ce réseau, dont il définit les objectifs de fonctionnement, d'aménagement et d'entretien.

2. Les relations financières entre les acteurs du transport ferroviaire

La loi SRU a instauré un schéma tripartite de relations financières, entre l'Etat, les régions et la SNCF, dont un décret 44 ( * ) a précisé les modalités.

D'une part, le droit à compensation des régions, par l'Etat , au titre de la compétence « SRV », déterminé conformément aux principes généraux de la compensation financière des compétences décentralisées 45 ( * ) , est pris en compte dans la dotation générale de décentralisation (DGD) attribuée aux régions. Pour chaque région, cette compensation est constituée de trois éléments :

- 1° le montant de la contribution de la région pour l'exploitation des SRV , soit la somme nécessaire pour assurer l'équilibre du compte attesté de la SNCF relatif aux SRV de cette région, à l'exclusion des charges non récurrentes et de la contribution propre de la région ;

- 2° le montant de la dotation nécessaire au renouvellement du parc de matériel roulant affecté aux SRV , calculé au trentième de la valeur de renouvellement du parc de matériel telle que définie par le décret précité du 27 novembre 2001 ;

- 3° le montant de la dotation pour la compensation des tarifs sociaux mis en oeuvre à la demande de l'Etat , soit le montant de la contribution correspondante qui figure en recettes, pour l'exercice 2001, au compte de la SNCF relatif aux SRV de la région.

D'autre part, les relations financières entre les régions et la SNCF sont précisées dans le cadre des conventions de gestion précitées. Jusqu'à présent, ces conventions prévoient que la contribution pour l'exploitation des SRV, la dotation nécessaire au renouvellement du parc de matériel roulant affecté à ces services et la dotation pour la compensation des tarifs sociaux sont assujetties à la TVA , au taux réduit de 5,5 %, et calculées toutes taxes comprises . En conséquence, la compensation de l'Etat aux régions , au titre de la compétence « SRV », inclut le montant de la TVA versé à la SNCF , calculé à la date du transfert de la compétence.

Il convient enfin de préciser que la SNCF est tenue de reverser à l'Etat la TVA qu'elle a collectée en sa qualité d'exploitant des SRV.

B. L'ÉVOLUTION DU RÉGIME DES SUBVENTIONS D'EXPLOITATION AU REGARD DE LA TVA

1. Une jurisprudence communautaire

Par deux arrêts rendus, respectivement, en novembre 2001 et en juillet 2004 46 ( * ) , la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a précisé son interprétation de la notion de « subvention directement liée au prix » au sens de la sixième directive « TVA » 47 ( * ) . Selon cette jurisprudence, la notion précitée recouvre exclusivement les subventions qui constituent la contrepartie totale ou partielle d'une opération de livraison de biens ou de prestation de services et qui sont versées par un tiers au vendeur ou au prestataire. Seules ces subventions sont imposables à la TVA .

2. La mise en oeuvre par la doctrine fiscale nationale

La doctrine fiscale française 48 ( * ) a précisé les conséquences de l'évolution de la jurisprudence communautaire précitée. En particulier, elle considère que les subventions dont le versement ne présente pas un lien direct et immédiat avec le prix d'une livraison de biens ou d'une prestation de services ne sont pas assujetties à la TVA , même si, au plan économique, elles participent indirectement à la formation du prix. Il en est ainsi, notamment :

- des subventions de fonctionnement, destinées à couvrir exclusivement une partie des frais d'exploitation ;

- des subventions d'équilibre, versées afin de compenser a posteriori un déficit ;

- des subventions dont le montant est déterminé, globalement, compte tenu des coûts d'exploitation ;

- des subventions qui n'ont pas pour objet d'abaisser le prix d'une livraison de biens ou d'une prestation de services en dessous du prix de marché.

A ce titre, les contributions des régions aux SRV exploités par la SNCF , désormais, ne sont plus soumises à la TVA .

C. LES CONSÉQUENCES TIRÉES POUR L'AVENIR PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2009

L'article 68 du PLF pour 2009 , rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » 49 ( * ) , a tiré les conséquences, pour l'avenir, de l'évolution du régime des subventions d'exploitation au regard de la TVA . En effet, afin de tenir compte du « désassujettissement » à cette taxe des subventions des régions à la SNCF dans le cadre de la compétence « SRV », cet article prévoit que la compensation versée par l'Etat aux régions, au titre de cette compétence, soit calculée hors TVA .

En application de ce principe, le même article procède à une révision, à compter du 1 er janvier 2009, de la DGD des régions, en la minorant à hauteur de 82,75 millions d'euros . Ce montant correspond à la TVA jusqu'à présent acquittée, chaque année, sur les contributions versées par l'ensemble des régions au titre des SRV, au niveau de leur droit à compensation en la matière.

Cette opération, pour les régions, reste neutre : en synthèse, l'Etat ne compensera plus ce que les régions elles-mêmes n'acquitteront plus.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LES CONSÉQUENCES RÉTROACTIVES DU CHANGEMENT DE RÉGIME

Le présent article constitue le corollaire de l'article 68, précité, du PLF pour 2009 : il tend à tirer les conséquences, pour le passé, de l'évolution du régime des subventions d'exploitation au regard de la TVA , qui a pour effet de soustraire à cette taxe les subventions des régions pratiquées au bénéfice de la SNCF au titre de la compétence « SRV ». En effet, dans ce nouveau contexte, les régions se trouvent aujourd'hui fondées à réclamer le remboursement de la TVA versée, avec les subventions pour les SRV, indûment depuis 2002, année de mise en oeuvre de la décentralisation des transports ferroviaires d'intérêt régional.

A cet égard, le présent article comporte deux volets, le premier étant de nature fiscale et le second de nature budgétaire, qui en pratique correspondront à une mise en oeuvre en trois temps .

A. LE VOLET FISCAL DU DISPOSITIF

1. Le remboursement de TVA à la SNCF par l'Etat

D'abord, l'Etat procédera rétroactivement aux dégrèvements de TVA nécessaires en faveur de la SNCF . La première phrase du I du présent article prévoit ainsi le remboursement par l'Etat, à la SNCF, d'un montant de 594,1 millions d'euros , qui correspond à la TVA collectée par l'entreprise sur les contributions d'exploitation des SRV que lui ont versées les régions sur la période 2002-2008.

2. Le remboursement à due concurrence des régions par la SNCF

Ensuite, la SNCF reversera le montant du remboursement précité aux régions . Tel est l'objet de la seconde phrase du I du présent article. La répartition de ce reversement entre les régions sera fonction des cotisations de TVA versées par chacune à la SNCF, entre 2002 et 2008, en même temps que leurs subventions pour les SRV.

B. LE VOLET BUDGÉTAIRE DU DISPOSITIF : UNE REPRISE DE L'ETAT SUR LA DGD DES RÉGIONS

Enfin, conformément au II du présent article, la DGD des régions sera réduite par l'Etat, pour tenir compte de la moindre charge qu'entraîne ipso facto , pour elles, le remboursement de la TVA indûment perçue par la SNCF à l'occasion des subventions pour les SRV. Il est précisé que, si l'intégralité de la récupération ne pouvait être intégralement effectuée dès 2008, une minoration serait opérée, à due concurrence du montant restant à reprendre, sur la DGF répartie en 2009.

Cependant, cette réfaction sera exercée à hauteur de 508,1 millions d'euros seulement , soit 86 millions d'euros de moins que le remboursement de TVA dont les régions auront bénéficié en provenance de la SNCF, et qui leur resteront acquis . Cette situation s'explique par le fait que la reprise de DGD prévue par le présent article est calculée à partir de la TVA acquittée au niveau du droit à compensation des régions au titre de leur compétence « SRV » (soit 363 millions d'euros par an) alors que les régions , durant la période considérée (2002-2008), en développant l'activité des SRV, ont engagé un montant de dépenses plus important que cette compensation et, par conséquent, ont versé davantage de TVA à la SNCF.

Le III du présent article précise que la réduction de DGD ne pourra intervenir « qu'après » qu'il aura été procédé aux versements à la SNCF , par l'Etat, du remboursement de TVA requis et aux régions , par la SNCF, des sommes en cause. D'après les indications fournies par la direction du budget, cette double opération préalable a d'ores et déjà été réalisée, dans le courant du mois de novembre 2008.

Reversements par la SNCF et reprises de DGD aux régions

en application du présent article

(en euros)

Régions

Reversements SNCF

Reprises de DGD

ALSACE

32.645.007

28.166.663

AQUITAINE

28.487.039

26.151.009

AUVERGNE

22.856.383

21.745.667

BOURGOGNE

30.399.850

27.790.837

BRETAGNE

22.415.387

18.241.256

CENTRE

29.711.857

25.417.050

CHAMPAGNE-ARDENNE

20.509.183

18.843.266

FRANCHE-COMTÉ

18.037.278

16.788.191

LANGUEDOC-ROUSSILLON

25.658.022

24.040.078

LIMOUSIN

16.834.182

16.904.245

LORRAINE

31.976.753

27.925.256

MIDI-PYRÉNÉES

30.651.859

24.162.702

NORD-PAS-DE-CALAIS

47.866.274

30.885.515

BASSE-NORMANDIE

11.876.934

9.750.391

HAUTE-NORMANDIE

13.003.825

11.167.165

PAYS DE LOIRE

25.839.115

20.257.585

PICARDIE

30.353.908

29.688.928

POITOU-CHARENTES

11.370.475

10.614.753

PROVENCE-ALPES-CÔTE-D'AZUR

46.133.126

38.887.017

RHÔNE-ALPES

97.434.472

80.710.571

TOTAL

594.060.929

508.138.143

Source : direction du budget

III. LE VOTE DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF ÉPARGNANT DES CONTENTIEUX À L'ETAT ET PROFITABLE AUX RÉGIONS

Le présent article, de manière symétrique par rapport aux dispositions pour l'avenir de l'article 68 du PLF pour 2009, tire de façon rétroactive les conséquences, sur le plan de la compensation financière de la compétence « SRV », de l'évolution de la jurisprudence communautaire relative au régime des subventions d'exploitation au regard de la TVA , telle qu'elle a été traduite par la doctrine fiscale nationale. Dès lors que les contributions des régions, dans ce cadre, auraient dû être exonérées de TVA, il est légitime d'organiser le triple mouvement financier auquel il est ici procédé : remboursement de la SNCF par l'Etat, à raison d'une TVA indûment perçue ; remboursement des régions par la SNCF, eu égard à la collecte indue de cette TVA ; reprise sur la DGD des régions, à proportion de la TVA indûment acquittée par elles au niveau de leur droit à compensation en la matière.

Ce dispositif vise à éviter la multiplication de contentieux Etat/régions , auxquels le changement de régime des subventions d'exploitation au regard de la TVA, rapporté à l'exercice de la compétence « SRV », n'aurait sans doute pas manqué de donner lieu, les régions se trouvant fondées à réclamer le remboursement des cotisations de TVA ainsi versées, depuis la décentralisation des transports ferroviaires d'intérêt régional intervenue en 2002.

Compte tenu d'un niveau de dépenses en faveur des SRV supérieur à celui de la compensation reçue par les régions à ce titre, comme il a été exposé ci-dessus, cette mesure représente pour l'Etat un coût net, et pour les régions un gain net, de 86 millions d'euros .

B. UN DISPOSITIF DONT LA MISE EN PLACE AURAIT PU ÊTRE ANTICIPÉE

Alors que l'évolution de la jurisprudence communautaire relative au régime des subventions d'exploitation au regard de la TVA a été consacrée en 2004 , et que l'instruction fiscale nationale qui en a pris acte remonte à juin 2006 , votre rapporteur général regrette que le dispositif proposé par le présent article n'intervienne qu'au stade du projet de loi de finances rectificative pour 2008, soit bien après que les DGD régionales qui doivent faire l'objet de la réfaction prévue ont été réparties . A cet égard, il aurait été plus opportun que ces mesures figurent en loi de finances initiale.

Une meilleure anticipation administrative aurait ainsi pu offrir davantage de prévisibilité budgétaire à la SNCF comme aux régions.

C. UN DISPOSITIF INAPPLICABLE À LA RÉGION ILE-DE-FRANCE

Comme les débats du Sénat sur l'article 68 précité du PLF pour 2009 l'ont fait apparaître 50 ( * ) , le dispositif proposé n'est pas applicable à la région Ile-de-France, dont la compétence « transports » est prise en charge par le STIF (Syndicat des transports publics d'Ile-de-France).

Cette inapplicabilité est justifiée par les spécificités de la situation francilienne. En effet, à la différence de ce qu'on observe dans les autres régions, le STIF est l'unique autorité organisatrice des transports en Ile-de-France, ce qui recouvre à la fois le transport ferroviaire, le transport routier interurbain et périurbain, ainsi que le transport collectif urbain. Cette diversité des modes de transport pris en charge se traduit par la diversité des entreprises bénéficiant de subventions du STIF : outre la SNCF, la RATP et plus de 80 entreprises assurent des services de transport relevant de la compétence du STIF. De plus, le mode de financement du STIF diffère de celui des SRV transférés aux régions car il bénéficie, d'une part, d'une ressource fiscale affectée (le versement transport) et, d'autre part, de contributions de ses différents membres (la région Ile-de-France, la Ville de Paris, les conseils généraux d'Ile-de-France), attributaires de compensations de l'Etat depuis la décentralisation intervenue le 1 er juillet 2005.

La complexité de cette situation implique une analyse spécifique, pour la région Ile-de-France, des incidences du « désassujettissement » à la TVA des subventions d'exploitation régionales. Le sujet est actuellement à l'étude par le gouvernement , auquel il reviendra de proposer les dispositions nécessaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 - Modification des formules de régularisation en cours d'exercice de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI)

Commentaire : le présent article propose de modifier le mode de régularisation de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) ainsi que les règles d'utilisation du reliquat éventuel de DSI.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE MÉCANISME DE VERSEMENT DE LA DSI

La DSI a été créée par la loi de décentralisation du 2 mars 1982 51 ( * ) . Elle est régie par les articles L. 2334-26 à L. 2334-31 du code général des collectivités territoriales.

Elle vise à compenser aux communes la charge obligatoire que représente pour elles le logement des instituteurs ou, à défaut, le versement d'une indemnité représentative .

Le montant de la compensation versée aux communes, par l'Etat, est forfaitaire, c'est-à-dire fixé indépendamment de l'indemnité que les communes versent réellement aux instituteurs. L'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales dispose que cette dotation est un prélèvement autonome sur les recettes de l'Etat et évolue au même rythme que la DGF 52 ( * ) .

L'article L. 2334-27 du code général des collectivités territoriales prévoit que la DSI est divisée en deux parts :

- la première est attribuée directement aux communes en fonction du nombre de logements effectivement occupés par des instituteurs ayant droits ;

- la seconde est allouée au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) qui verse, au nom de la commune, directement à l'instituteur, l'indemnité représentative de logement lorsque celui-ci n'occupe pas effectivement un logement .

Le comité des finances locales, conformément à l'article L. 2334-28 du code général des collectivités territoriales, répartit le montant de la DSI entre ces deux parts, en fonction du nombre d'instituteurs effectivement logés ou indemnisés.

En pratique, le CFL répartit le montant de la DSI en fonction de l'évolution qu'il souhaite fixer pour le montant unitaire de la dotation, c'est-à-dire pour le versement de DSI à chaque instituteur. A titre d'exemple, dans sa délibération du 28 octobre 2008, le CFL a souhaité une augmentation de 3 % du montant unitaire de la DSI entre les années 2007 et 2008.

B. UNE RÉGULARISATION RENDUE NÉCESSAIRE PAR LA CRÉATION DU CORPS DES PROFESSEURS DES ÉCOLES

La loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989 53 ( * ) a créé le corps de professeurs des écoles, corps de catégorie A de la fonction publique alors que le corps des instituteurs est un corps de catégorie B. Les instituteurs ont la faculté de devenir professeurs des écoles , sous réserve d'un concours interne ou de promotions spécifiques.

Or, aucun droit au logement ou indemnité représentative de logement n'est liée au statut de professeur des écoles. Il en résulte que les instituteurs qui optent pour le statut de professeur des écoles perdent le bénéfice de leur droit au logement ou de leur indemnité .

On constate ainsi, depuis la création du corps de professeurs des écoles, une diminution continue du nombre d'instituteurs .

Les communes ne perçoivent par conséquent plus la DSI pour les instituteurs devenus professeurs des écoles. L'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales dispose ainsi que la DSI « est diminuée chaque année par la loi de finances initiale du montant de la dotation versée au titre du logement des instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles ». Cette diminution correspond à une mesure de périmètre nécessaire. A défaut, la DSI étant indexée sur la DGF, le montant unitaire de la DSI progresserait de manière très importante.

Ainsi, pour une année n, la loi de finances pour l'année n fixe le montant de la DSI en fonction du taux d'évolution de la DGF et en prenant en compte la diminution prévisionnelle du nombre d'instituteurs .

A l'automne de l'année n, le CFL répartit la DSI pour l'année n, en fixant l'évolution du montant unitaire qu'il souhaite pour l'année n et en prenant en compte, le cas échéant, l'actualisation de la prévision d'évolution du nombre d'instituteurs.

La régularisation définitive par rapport au montant de la DSI fixé en loi de finances initiale pour l'année n intervient en loi de finances rectificative pour l'année n+1, en fonction de la diminution effective constatée du nombre d'instituteurs . Cette régularisation peut être positive ou négative, en fonction de la surestimation ou de la sous-estimation, en loi de finances initiale pour l'année n, de la diminution du nombre d'instituteurs.

A titre d'exemple, la délibération du CFL du 28 octobre 2008 a constaté une régularisation positive de la DSI pour l'année 2007 de 14,6 millions d'euros . Cette régularisation positive résulte d'une surestimation de la diminution du nombre d'instituteurs en loi de finances initiale pour l'année 2007. Cette diminution ayant été moindre que prévu, le montant de la DSI fixé en loi de finances initiale pour 2007 doit être abondé à hauteur de 14,6 millions d'euros .

C. LE « RELIQUAT » COMPTABLE DE DSI

1. La persistance d'un reliquat de DSI

Le montant global de la DSI d'une année n est ainsi égal au montant de la DSI de l'année n-1, auquel est retranché un montant correspondant à la diminution du nombre d'instituteurs.

Toutefois, il apparaît que le montant de la DSI a été initialement surévalué par rapport aux besoins réels des communes . Par conséquent, malgré les imputations successives résultant de la diminution du nombre d'instituteurs, le montant global de la DSI est régulièrement supérieur au montant affecté par le CFL aux communes. Cela produit chaque année un reliquat de DSI, qui s'observe :

- d'une part, sur le compte de tiers de l'Etat au titre de la DSI, qui sert au versement aux communes de la première part de la DSI ;

- d'autre part, dans les caisses du CNFPT, une partie des sommes qui lui sont allouées au titre de la deuxième part de la DSI n'étant pas effectivement versée.

A titre d'exemple, la délibération du CFL du 28 octobre 2008 a constaté l'existence d'un reliquat comptable de 5,492 millions d'euros , au 31 décembre 2007, qui correspond au cumul des résultats constatés sur le compte du CNFPT et sur le compte de tiers « DSI Etat ».

2. L'utilisation du reliquat

L'article 61 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité 54 ( * ) a donné une base juridique à l'utilisation de ce reliquat :

- d'une part, il a autorisé le comité des finances locales à augmenter , s'il le souhaite, le montant de la DSI mis en répartition pour l'année n, à hauteur de tout ou partie du reliquat constaté pour l'exercice n-1 ;

- d'autre part, il a prévu que le montant du reliquat de l'année n-1 qui ne viendrait pas abonder celui de la DSI de l'année n viendrait automatiquement s'ajouter au montant de la dotation d'aménagement des communes pour l'année n+1, prévue à l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales.

Cette disposition avait été introduite à l'initiative de notre collègue Michel Charasse, qui soulignait l'importance du reliquat qui figurait alors au titre de la DSI.

Les reliquats ont ainsi permis d'abonder la DSI à hauteur de :

- 20,12 millions d'euros en 2000 ;

- 17,5 millions d'euros en 2001 ;

- 9,512 millions d'euros en 2004 ;

- 47,3 millions d'euros en 2007 55 ( * ) .

3. Des dispositions auxquelles il est fréquemment dérogé

Comme le notait votre rapporteur général dans son commentaire sur l'article 15 du projet de loi de finances pour 2008 56 ( * ) , il est fréquemment dérogé à ces règles de droit commun .

Ainsi, l'article 58 de la loi de finances initiale pour 2004 a prévu d'utiliser le reliquat comptable de la DSI pour abonder en 2004 non pas la dotation d'aménagement, mais son solde, soit la DSU, la DSR, et la DNP.

De même, à l'initiative de notre collègue député Marc Laffineur, rapporteur spécial pour les relations avec les collectivités territoriales et pour les avances aux collectivités territoriales, l'article 127 de la loi de finances initiale pour 2007 a prévu un prélèvement de 9,34 millions d'euros sur la DSI de 2006 vers la dotation d'aménagement de 2007 (alors que, normalement, la dotation d'aménagement de 2007 n'aurait dû être abondée que du reliquat de 2005).

Une opération analogue aurait dû être effectuée par la loi de finances initiale pour 2005, mais votre commission des finances s'y est alors opposée. En effet, dans sa rédaction initiale, l'article 47 de la loi de finances initiale pour 2005, qui effectuait la réforme générale des modalités de répartition de la DGF, prévoyait l'affectation du reliquat comptable de la DSI pour 2003 à la dotation d'aménagement de 2005. Cependant, le CFL, lors de son examen, le 26 octobre 2004, de la répartition de la DSI pour 2004, a constaté que, pour la première fois, le montant unitaire risquait d'être en diminution par rapport à celui de l'année précédente, à cause d'un montant insuffisant inscrit en loi de finances initiale pour 2004. Aussi, à l'initiative de votre commission des finances, cette disposition a-t-elle été supprimée.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE « REBASAGE » DE LA DSI

Le I du présent article propose une réécriture de l'article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales afin de modifier les modalités de prise en compte , par la loi de finances initiale, de l'évolution du nombre d'instituteurs .

Il prévoit ainsi que la régularisation de la DSI s'opère, non plus uniquement en fonction de la diminution du nombre d'instituteurs constatée pour une année, mais « en fonction, d'une part, de l'effectif réel des personnels du corps des instituteurs et de leurs droits au logement au regard de la dotation spéciale et, d'autre part, du montant unitaire de cette dotation ».

En substituant le critère du nombre réel d'instituteurs à celui du nombre de personnels sortis du corps des instituteurs , le présent article a pour objectif de « rebaser » la DSI au regard de l'effectif des instituteurs en fonction, et d'annuler ainsi sa constante surestimation. Cette annulation devrait conduire à limiter le montant des reliquats constatés au titre d'un exercice.

Par ailleurs, le dispositif proposé ajoute au mécanisme de régularisation le fait que son calcul prend en compte le montant unitaire de DSI fixé par le CFL pour l'année . Cet ajout a soulevé des inquiétudes à l'Assemblée nationale, auxquelles un amendement de la commission des finances, détaillé ci-après, a remédié.

B. LA MODIFICATION DE L'AFFECTATION DU RELIQUAT COMPTABLE

Par ailleurs, le présent article revient sur les modalités d'affectation du reliquat comptable de la DSI .

Ainsi, son I prévoit qu' en cas de régularisation positive , résultant d'une sous-estimation du nombre d'instituteurs en loi de finances initiale, la régularisation de DSI sera « prioritairement financée par mobilisation du reliquat comptable net global constaté au terme de la répartition de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs au titre de l'année considérée ». Le reliquat sera donc prioritairement utilisé pour financer le montant de la DSI de l'année suivante.

Par ailleurs, le II du présent article supprime l'affectation automatique à la dotation d'aménagement de la part du reliquat qui ne serait pas utilisé pour abonder la DSI. Ce ne sera donc plus le CFL qui décidera de la part du reliquat affecté au montant de la DSI .

Enfin, le III du présent article dispose que ses I et II sont applicables à la régularisation opérée en 2008 de la dotation inscrite en loi de finances pour 2007.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. L'EFFET PERVERS RÉSULTANT DU « REBASAGE » DE LA DSI

La rédaction initiale du présent article présentait un effet pervers, dans le cas où la loi de finances initiale pour l'année n surestime de manière importante le taux de diminution du nombre d'instituteurs en année n .

En effet, le dispositif proposé implique que la régularisation , dont l'objectif est de remédier à la sous-évaluation initiale du nombre d'instituteurs, aura pour base le montant unitaire de la DSI tel que fixé par le CFL . Or, ce montant unitaire peut s'avérer gelé, voire en diminution, dans le cas où le montant des crédits ouverts en loi de finances initiale a été sous-estimé. Si la régularisation se fait sur la base de ce montant, elle ne pourra, par construction, pas remédier à la sous-budgétisation initiale de la DSI . Il en résulterait au contraire que la régularisation entérinerait l'insuffisance de la dotation initiale et du montant forfaitaire versé par le CFL .

Ainsi, si les estimations de diminution du nombre d'instituteurs sont régulièrement surévaluées en loi de finances initiales, le montant unitaire de la DSI sera contraint de diminuer progressivement .

B. L'ADOPTION D'UN AMENDEMENT DE LA COMMISSION DES FINANCES, SOUS AMENDÉ PAR LE GOUVERNEMENT

L'Assemblée nationale a adopté, avis l' avis favorable du gouvernement , un amendement de sa commission des finances , sous-amendé par le gouvernement . Cet amendement ne revient pas sur la nouvelle utilisation du reliquat de DSI . En revanche, il modifie le mode de régularisation de la DSI , afin de garantir que ce mécanisme n'entraîne pas une diminution progressive du montant unitaire de la DSI.

Le présent article ainsi modifié prévoit que la régularisation se fera en fonction « du taux de variation entre l'effectif réel du corps des instituteurs recensé au 1 er octobre de l'année précédant celle au titre de laquelle la dotation a été répartie et celui de l'antépénultième année ».

Ainsi rédigé, le présent article ne fait plus référence , pour la détermination du montant de la régularisation, au montant unitaire versé par le CFL. Il évite donc que la régularisation entérine, au lieu de le compenser, l'insuffisance éventuelle de la DSI fixée en loi de finances initiale .

Par ailleurs, la nouvelle rédaction continue de faire référence à l'effectif réel des instituteurs . Ainsi, il permettra de fixer un montant de régularisation le plus proche possible des besoins constatés et de remédier à la surestimation chronique du nombre d'instituteurs, du fait de sa surestimation initiale.

Enfin, l'amendement de l'Assemblée nationale ne modifie pas le dispositif de l'article qui prévoit que la régularisation de DSI au titre d'une année sera prioritairement financée par le montant du reliquat de DSI constaté au titre des années précédentes, ce qui garantit la bonne utilisation des reliquats de DSI.

C. L'APPLICATION DU PRÉSENT ARTICLE EN 2008

Le présent article s'appliquerait toujours dès la régularisation opérée en 2008 au titre de la DSI inscrite en loi de finances initiale pour 2007.

Il en résulte que :

- d'une part, que le reliquat comptable constaté au 31 décembre 2007, à hauteur de 5,492 millions d'euros, sera prioritairement affecté à la DSI pour l'année 2008 . Conformément aux voeux exprimés dans la délibération du CFL du 28 octobre 2008, le montant unitaire de la DSI sera augmenté de 3 % par rapport à l'année 2007. Il en résulte un prélèvement de 3,066 millions d'euros sur le reliquat comptable, afin de financer la hausse de la DSI ;

- d'autre part, le solde du reliquat comptable, non utilisé pour abonder la DSI 2008, restera inemployé , à hauteur de 2,4 millions d'euros. Il pourra, le cas échéant, servir à financer la DSI pour l'année 2009 ;

- enfin, le « rebasage » de la DSI sur le nombre réel d'instituteurs s'appliquera dès l'année 2008 . Le reliquat étant suffisamment important pour financer la hausse de DSI souhaitée par le CFL pour 2008, il en découle qu' aucune régularisation de la DSI n'interviendra en 2008 , puisqu'elle n'est pas rendue nécessaire par le montant unitaire de la DSI souhaité par le CFL.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA MODIFICATION DES RÈGLES D'UTILISATION DU RELIQUAT COMPTABLE

1. Une contradiction avec la position exprimée par le comité des finances locales

Bien que l'amendement adopté par l'Assemblée nationale revienne sur la modification du mode de régularisation de la DSI, le dispositif proposé par le présent article reste en contradiction avec la délibération du comité des finances locales du 28 octobre 2008 .

En effet, dans cette délibération, le comité des finances locales proposait d'affecter le reliquat de DSI, qui s'élevait à 11,2 millions d'euros , à la dotation forfaitaire pour l'année 2009, souhaitant qu'un amendement gouvernemental ou parlementaire au projet de loi de finances mette en oeuvre cette affectation.

Or, du fait de l'application, dès 2008, des dispositions du présent article, le reliquat, d'une part, sera d'un montant moindre, à hauteur de 2,4 millions d'euros et, d'autre part, ne pourra plus être utilisé à d'autres fins que le financement de la DSI de l'année suivante. Il en résulte que le CFL n'a plus le pouvoir d'affecter des reliquats de DSI à la DGF et que sa proposition d'affecter 11,2 millions d'euros, prélevés sur le reliquat de la DSI, au bénéfice de la dotation forfaitaire de l'année 2009, ne pourra être mise en oeuvre .

2. Une modification justifiée

Votre commission des finances n'est, par principe, pas favorable à ce qu'une dotation spécifique régulièrement surévaluée et sous-consommée serve à abonder d'autres dotations de l'Etat aux collectivités territoriales .

Or, votre rapporteur général constate :

- d'une part, que la loi précitée du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a institutionnalisé l'affectation des reliquats de DSI de l'année n-1 à la dotation d'aménagement de l'année n+1 ;

- d'autre part, que par dérogation à cette règle de droit commun, ces reliquats ont régulièrement servi à abonder d'autres dotations ou à abonder la dotation d'aménagement de l'année n et non celle de l'année n+1.

Par soucis de clarté budgétaire, votre commission accueille favorablement le principe selon lequel les reliquats de DSI seront dorénavant uniquement utilisés pour abonder la DSI des années suivantes . Cette affectation doit garantir que les reliquats de DSI ne s'accumulent plus , puisque, chaque année, ils serviront à abonder la DSI de l'année suivante.

C. LA QUESTION DE LA MODIFICATION DU DISPOSITIF DE RÉGULARISATION

Le mode de régularisation proposé par le présent article, dans sa rédaction initiale, posait des problèmes importants , relevés par la commission des finances de l'Assemblée nationale et justifiant l'amendement qu'elle a proposé et qui a été adopté.

En effet, le dispositif proposé aurait pu provoquer un gel, voire une diminution du montant unitaire de la DSI réparti par le comité des finances locales , alors même que la DSI ne peut être traitée strictement comme une dotation aux collectivités territoriales. En effet, elle correspond à l'addition des droits individuels au logement auxquels les instituteurs peuvent prétendre. Le principe de cette dotation est défini par la loi et les instituteurs sont des fonctionnaires d'Etat. Il n'appartient par conséquent pas aux communes d'avoir éventuellement à compenser sur leur propre budget les insuffisances de l'ouverture de DSI au sein du budget de l'Etat.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur général est favorable au dispositif prévu par le présent article, tel qu'amendé par l'Assemblée nationale. Il permet, d'une part, de garantir que les montants de DSI seront plus proches des besoins effectivement constatés du fait du nombre réels d'instituteurs et, d'autre part, de ne pas modifier en profondeur les règles de régularisation de la DSI en évitant, notamment, de faire référence au montant unitaire de la DSI pour le calcul de la régularisation.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 bis (nouveau) - Dotations de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement, modifie le calcul des dotations destinées au financement des charges transférées aux collectivités d'outre-mer de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE

La loi organique du 21 février 2007 57 ( * ) portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a prévu la création de deux nouvelles collectivités d'outre-mer (COM), Saint-Barthélemy et Saint-Martin , qui faisaient antérieurement partie de la Guadeloupe. Chacune de ces nouvelles collectivités, unique sur son territoire, se substitue à la commune de l'île, ainsi qu'au département et à la région de la Guadeloupe.

Cette création, effective depuis le 15 juillet 2007, s'est accompagnée, à compter du 1 er janvier 2008, au profit de chacune des deux nouvelles COM, d'une part, d'un transfert complet des compétences du département et de la région de la Guadeloupe et, d'autre part d'un transfert partiel des compétences de l'Etat 58 ( * ) .

Issus de la loi organique précitée du 21 février 2007, les articles L.O. 6271-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), en ce qui concerne Saint-Barthélemy, et les articles L.O. 6371-1 et suivants du même code, s'agissant de Saint-Martin, organisent les modalités financières de ces transferts de compétences . En particulier, les articles L.O. 6271-4 et L.O. 6371-4 du CGCT disposent que « tout accroissement net de charges résultant du transfert de compétences [...] est accompagné du transfert concomitant à la collectivité [Saint-Barthélemy d'une part, Saint-Martin d'autre part] des ressources nécessaires à l'exercice de ses compétences ».

A cette fin, les articles L.O. 6271-6 et L.O. 6371-6 du CGCT, respectivement pour Saint-Barthélemy et pour Saint-Martin, prévoient la procédure suivante :

- une évaluation provisoire des charges transférées aux deux nouvelles COM est effectuée par les services de l'Etat ;

- une commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) créée, par décret, dans chacune de ces collectivités. Composée d'élus pour la COM et pour le département et la région de la Guadeloupe, ainsi que de représentants de l'Etat, chacune de ces CCEC « locales » a pour mission d'établir le montant définitif de l'accroissement de charges résultant du transfert de compétences ;

- le montant du financement requis par les deux COM, résultant de l'accroissement de charges établi par les CCEC locales, est in fine constaté par voie d'arrêté conjoint du ministre chargé de budget et du ministre chargé de l'outre-mer.

B. L'ARTICLE 104 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2007

L'article 104 de la loi de finances rectificative pour 2007 59 ( * ) résulte, comme le présent article, d'un amendement introduit par le gouvernement à l'Assemblée nationale. Tirant les conséquences de la création des deux nouvelles COM par la loi organique précitée du 21 février 2007, il a organisé, à titre provisoire, le financement de Saint-Martin et de Saint Barthélemy , à compter du 1 er janvier 2008. Ce faisant, il a mis en oeuvre les dispositions des articles L.O. 6271-5 et L.O. 6371-5 du CGCT, qui prévoient que les charges transférées à chaque COM sont compensées :

- par le transfert d'impôts ;

- par la dotation globale de fonctionnement (DGF) ;

- par une dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGCES) ;

- pour le solde , par l'attribution d'une dotation globale de compensation (DGC), dont la loi de finances précise chaque année le montant et qui évolue comme la DGF.

Le transfert de fiscalité étant directement réalisé sur ce fondement organique, le présent article précise les modalités de calcul des dotations devant bénéficier aux deux COM, en réglant les conséquences pour la région, le département et l'Etat.

1. La dotation globale de fonctionnement

L'article précité de la loi de finances rectificative pour 2007 a fixé les règles applicables à Saint-Martin et Saint-Barthélemy en ce qui concerne la DGF . Les deux collectivités ont été rendues éligibles à la DGF des départements et, parallèlement, ont conservé le montant de DGF qu'elles percevaient auparavant en tant que communes .

Toutefois, dans la mesure où l'Etat a dû transférer plus de ressources fiscales que de charges à Saint-Barthélemy 60 ( * ) , et étant donné que la DGC n'a pas suffi à rembourser cette différence, la totalité de la DGF de la COM a été restituée au budget de l'Etat. Il en a résulté qu' aucune DGF n'a été versée à Saint-Barthélemy en 2008 .

2. La dotation globale de construction et d'équipement scolaire

La loi de finances rectificative pour 2007 a également fixé les modalités de calcul et d'attribution de la DGCES , prévue en faveur de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy au titre des collèges et lycées transférés par le département et la région de Guadeloupe.

La DGCES est financée par prélèvement sur la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) de la Guadeloupe . En effet, le transfert de compétences au profit des deux nouvelles COM entraînent, pour la région et le département de la Guadeloupe, une économie de gestion. La contrepartie logique de cette économie réside dans le transfert précité de recettes, lesquelles sont équivalentes aux dépenses supportées antérieurement au titre des établissements scolaires de chaque île.

Cependant, comme pour la DGF, la DGCES de Saint-Barthélemy a été prélevée au profit du budget de l'Etat , afin de couvrir l'écart entre les ressources fiscales et les charges transférées par celui-ci.

3. La dotation spéciale instituteur

L'article 104 précité a également permis à Saint-Martin et Saint-Barthélemy de bénéficier du versement de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI).

4. La dotation globale de compensation

Enfin, il a fixé les modalités de calcul de la dotation globale de compensation (DGC) de Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Ces modalités sont identiques pour chaque collectivité. Elles consistent en trois étapes.

- En premier lieu, la création des deux COM s'accompagnant d'un transfert de compétences et donc de ressources de la part de la région et du département de la Guadeloupe ainsi que de l'Etat, la DGC, conformément aux articles précités L.O. 6271-5 et L.O. 6371-5 du CGCT, est conçue comme une variable d'ajustement . Elle est en effet constituée par l' addition de trois soldes, entre charges et ressources transférées, au titre de ces trois nivaux : Etat, région, département .

- En deuxième lieu, dans le but d'assurer la neutralité financière du transfert de compétences au profit des deux COM, l'insuffisance ou l'excès de ressources transférées au regard des charges transférées est neutralisé.

D'une part, l'Etat transférant aux deux COM plus de ressources fiscales que de charges, la différence est prélevée sur le solde global de la DGC.

D'autre part, la région de la Guadeloupe devant transférer moins de ressources que de charges financières aux COM, il sera opéré un prélèvement sur sa dotation générale de décentralisation (DGD), à hauteur de la différence.

Enfin, il est prévu que si le département transfère aux COM moins de ressources que de charges financières supplémentaires, il est opéré un semblable prélèvement sur sa DGD. Dans le cas inverse, où le département transfère plus de ressources que de charges, un abondement de la DGD de la Guadeloupe serait pratiqué par l'Etat : Saint-Martin, en contrepartie, se verrait prélever un montant, à due concurrence, sur sa DGC ; en revanche, s'agissant de Saint-Barthélemy, cette situation resterait à la charge de l'Etat.

Cette dissymétrie de solution entre les deux COM , profitable à Saint-Barthélemy, était justifiée par le fait que la Guadeloupe, ces dernières années, a eu tendance à se désengager de Saint-Barthélemy, la commune prenant directement en charge les dépenses nécessaires. Il en résulte, au plan comptable, une minoration fictive des charges transférées à la nouvelle COM.

- En dernier lieu, la DGC des deux COM fait l'objet de plusieurs abondements .

Compte tenu des difficultés locales de recouvrement des impôts nationaux, il est tout d'abord prévu de majorer le montant de la DGC d'un montant correspondant à la différence entre la fiscalité émise et la fiscalité perçue , en 2006, par l'Etat, la région, le département et la commune, sur le territoire de chacune des deux nouvelles collectivités. Cette mesure tend à garantir, pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy, une stabilité budgétaire au moment de leur institution en tant que COM. Néanmoins, il convient de noter qu'à partir de 2008, cette garantie de produit perçu disparaît, chaque collectivité obtenant la pleine maîtrise de sa fiscalité.

En outre, la DGC est majorée d'un montant correspondant au produit des amendes de police de la circulation, d'une part, et des crédits de la dotation globale d'équipement (DGE), d'autre part, versés à la commune, en moyenne annuelle, sur les dix dernières années (1998-2007).

Il convient de noter que la DGC de Saint-Barthélemy est négative , compte tenu du déséquilibre, déjà signalé, entre les charges et les ressources fiscales transférées.

Les dispositions du présent article ont été mises en oeuvre, en 2008, sur la base de l'évaluation provisoire réalisée par les services de l'Etat des charges supportées par les nouvelles COM de Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

C. L'OCTROI DE MER À SAINT-MARTIN ET SAINT-BARTHÉLEMY

L'octroi de mer, perçu sur les produits importés dans les départements d'outre-mer, n'a jamais été applicable à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, même lorsque ces collectivités étaient intégrées au département de la Guadeloupe. Ce dispositif dérogatoire, institué par la loi relative à l'octroi de mer du 17 juillet 1992 61 ( * ) a été confirmé par l'article 51 de la loi du 2 juillet 2004 relative à l'octroi de mer 62 ( * ) .

Toutefois, les communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy étant antérieurement membres de la région Guadeloupe, elles percevaient, au même titre que les autres communes de cette région, des dotations abondées par l'octroi de mer de la Guadeloupe.

Du fait de la transformation de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy en collectivités d'outre-mer, l'article 25 de la loi précitée du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a prévu qu'à compter de 2009, les collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy ne bénéficieraient plus de dotations du fait de l'octroi de mer applicable en Guadeloupe. Pour les années 2007 et 2008, l'article 25 précité avait prévu, à titre transitoire, le maintien des bénéfices de l'octroi de mer pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, qui résulte d'un amendement proposé par le gouvernement et adopté à l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de sa commission des finances , a pour objectif de tenir compte des travaux menés par les commissions consultatives d'évaluation des charges (CCEC) pour les collectivités d'outre-mer de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy qui se sont réunies au premier semestre 2008.

Il apporte ainsi des modifications à la compensation transitoire prévue ci-dessus et mise en place par l'article 104 précité de la loi de finances rectificative pour 2007.

A. LA MODIFICATION DES MONTANTS DE CERTAINES DOTATIONS

Les III, IV et VI du présent article modifient respectivement les montants indiqués dans les articles L. 3443-2, L. 4434-8 et L. 6364-5 du code général des collectivités territoriales au titre de la dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGCES) de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, au titre des prélèvements effectués pour la financer sur la dotation départementale d'équipement des collèges du département de Guadeloupe, ainsi que sur la dotation régionale d'équipement scolaire de la région Guadeloupe.

Le 3° du III indique également que le montant 2009 de la DGCES versée à Saint-Martin 63 ( * ) est identique au montant 2008, en application de la non indexation du montant des dotations de fonctionnement hors dotation globale de fonctionnement prévue par l'article 15 du projet de loi de finances pour 2009.

Par ailleurs, le présent article prend acte du fait que :

- d'une part, les charges transférées à Saint-Martin par le département de Guadeloupe sont supérieures à la fiscalité transférée par ce département, il est donc proposé de modifier l'article 104 précité de la loi de finances rectificative pour 2007 afin de prévoir un prélèvement, à due concurrence, sur la dotation générale de décentralisation du département de la Guadeloupe ;

- d'autre part, les charges transférées à Saint-Barthélemy par le département de Guadeloupe étant inférieures à la fiscalité transférée par ce département, il est proposé de modifier l'article 104 précité pour prévoir l'abondement, à due concurrence, de la dotation générale de décentralisation du département de la Guadeloupe.

De fait, il est donc mis fin à la dissymétrie, entre Saint-Martin et Saint-Barthélemy, évoquée ci-avant, dans le cas où les charges transférées par le département seraient supérieures aux ressources transférées.

B. LA RÉGULARISATION DES MONTANTS VERSÉS EN 2008

Par ailleurs, le présent article régularise les montants versés à chacune des deux collectivités concernées en 2008 , au regard des montants déterminés par la commission consultative d'évaluation des charges.

1. Saint-Martin

Concernant la collectivité de Saint Martin , les montants des dotations prévisionnelles versées en 2008 à la collectivité ont été surévalués de 4,2 millions d'euros , au détriment de l'Etat à hauteur de 3,1 millions d'euros et au détriment de la région de Guadeloupe à hauteur de 1,1 million d'euros.

D'après l'exposé des motifs de l'amendement présenté par le gouvernement, ce trop versé s'explique par une surévaluation des charges transférées , à hauteur de 1,3 million d'euros, et des dégrèvements d'impôts à compenser , à hauteur de 1,2 million d'euros, ainsi que par une sous-évaluation de 1,7 million d'euros du montant des recettes d'impôts transférées .

Le II du présent article met en place les modalités de remboursement de cette somme par Saint-Martin . Il propose que ce remboursement soit étalé sur les deux années 2009 et 2010 , afin d'en limiter la charge financière pour le budget de Saint-Martin. Il dispose ainsi que « la garantie de dotation forfaitaire à verser à la collectivité de Saint-Martin en 2009 et en 2010 [...] est diminuée chaque année de 2.092.042 euros , au titre de la récupération du trop versé en 2008 ».

L'Etat récupèrera ainsi l'ensemble du trop versé en deux ans. En revanche, du fait des dispositions de l'article 104 précité de la loi de finances rectificatives , la région Guadeloupe se verra automatiquement rembourser par l'Etat, en 2009, l'intégralité du trop versé la collectivité de Saint-Martin puisqu'il est prévu que sa dotation n'est diminuée que du solde réel entre les charges et les ressources transférées. Ce solde ayant été réévalué, la dotation que lui versera l'Etat en 2009 le sera également. Il en résulte que l'Etat prend en charge, au bénéfice de la région Guadeloupe, l'effet de la souplesse de remboursement en deux ans accordée à Saint-Martin, afin que la région Guadeloupe n'en subisse pas les effets négatifs.

2. Saint-Barthélemy

Concernant la collectivité de Saint-Barthélemy , la fiscalité transférée à son profit excède les charges transférées de 5,6 millions d'euros , au détriment de l'Etat, à hauteur de 2,7 millions d'euros, et du département de Guadeloupe, à hauteur de 2,9 millions d'euros.

Le 4° du I dispose par conséquent que le montant de la dotation globale de compensation de Saint-Barthélemy fait l'objet « d'un titre de perception émis chaque année par le préfet de la région de Guadeloupe ». L'Etat percevra donc chaque année l'ensemble du trop versé à Saint-Barthélemy . Si un versement annuel de la collectivité de Saint-Barthélemy est rendu nécessaire c'est parce qu'il n'est pas possible de rééquilibrer le solde entre les charges et les ressources transférées, du fait de l'autonomie fiscale accordée à cette collectivité, qui implique qu'elle ait des pouvoirs étendus en matière de fiscalité.

Par le même mécanisme d'ajustement automatique prévu par l'article 104 précité, l'Etat reversera au département de Guadeloupe, sous forme de majoration de ses dotations budgétaires, le trop versé qui lui revient . A titre transitoire, le présent article prévoit que le remboursement de la dette de Saint-Barthélemy au titre de l'année 2008 sera effectué sur deux ans, en 2009 et 2010, un montant de 2.814.129 euros étant remboursé chaque année.

C. LA PROROGATION DE L'OCTROI DE MER POUR SAINT-MARTIN

Enfin, le VII du présent article propose de prolonger, à Saint-Martin, pour trois nouvelles années le maintien de l'octroi de mer qui avait été décidé pour les années 2007 et 2008 par l'article 25 de la loi du 21 février 2007. Ce maintien vise à tenir compte du temps nécessaire à Saint-Martin pour adapter sa fiscalité à son nouveau statut et notamment pour mettre en oeuvre une fiscalité indirecte.

Saint-Martin bénéficie en 2008 de près de 11 millions d'euros de ressources au titre de l'octroi de mer et Saint-Barthélemy de 2,3 millions d'euros. Ce maintien n'est proposé que pour Saint-Martin car Saint-Barthélemy dispose de ressources fiscales plus abondantes ne rendant pas nécessaires une telle mesure. Le présent article propose que le montant d'octroi de mer versé à la collectivité de Saint-Martin soit progressivement diminué afin de permettre à la région Guadeloupe de récupérer cette ressource en quatre ans. Ainsi, il est prévu que les ressources affectées à Saint-Martin au titre de l'octroi seront égales à celles versées en 2008, diminuées d'un taux d'abattement :

- de 10 % en 2009 ;

- de 40 % en 2010 ;

- de 70 % en 2011.

A partir de l'année 2012, aucune ressource résultant de l'octroi de mer ne sera plus affectée à Saint-Martin.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général signalait, dans son rapport sur la loi précitée de finances rectificative pour 2007 que « les montants calculés pour 2008 restant provisionnels, ils devront faire l'objet de l'examen des CCEC locales, créées à cet effet. Cet examen pourra donner lieu à une révision des montants initialement retenus à titre provisoire . Il conviendra alors, en tant que de besoin, d'ajuster le dispositif proposé par le présent article, en vue de faire respecter un principe de stricte équivalence entre les ressources et les charges transférées aux deux COM ».

Les dispositions du présent article mettent effectivement en oeuvre le dispositif prévu par les articles L.O. 6271-6 et L.O. 6371-6 du CGCT, qui prévoyait l'intervention d'une commission consultative d'évaluation des charges destinée spécifiquement à évaluer les transferts de charges et de ressources vers les collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. Il convient de les saluer puisqu'elles actualisent le montant des dotations versées à ces deux collectivités en application du principe de stricte équivalence entre les ressources et les charges transférées . Elles prévoient également les modalités de remboursement du trop perçu au titre de l'année 2008.

A ce sujet, votre rapporteur général relevait, dans son rapport sur l'article 104 précité de la loi de finances rectificatives pour 2007, que les modalités transitoires de compensation prévues par cet article risquaient de donner lieu « pour Saint-Barthélemy, à un « trop-perçu » de l'ordre de 5 millions d'euros ». Il se satisfait donc de la nouvelle évaluation, plus conforme à la réalité, des besoins financiers de la collectivité de Saint-Barthélemy , qui constate effectivement un trop perçu de 5,6 millions d'euros .

Enfin, il apparaît effectivement que la situation financière de Saint-Martin à la différence de celle de Saint-Barthélemy, peut nécessiter une prolongation du bénéfice de l'octroi de mer , qui s'élevait à la somme non négligeable de 11 millions d'euros pour Saint-Martin en 2008. Le dispositif de diminution progressive devrait permettre à cette collectivité, en quatre ans, de mettre en oeuvre les mesures fiscales nécessaires pour pouvoir assumer la disparition des bénéfices de l'octroi de mer de Guadeloupe.

Sur la forme, votre rapporteur général ne peut que réitérer la désapprobation qu'il avait formulée, dans son rapport sur la loi de finances rectificative pour l'année 2007, de « la méthode qui consiste à introduire par voie d'amendement au projet de loi de finances rectificative un dispositif, d'une particulière complexité technique » , dont certaines dispositions doivent entrer en vigueur dès le 1 er janvier 2009. En effet, les conditions d'examen de cet article, aussi bien au Sénat qu'à l'Assemblée nationale, rendent son analyse détaillée particulièrement difficile.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 5 BIS (nouveau) - Modalités de contribution aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle des EPCI à TPU résultant de la fusion d'EPCI préexistants

Commentaire : le présent article additionnel vise à prévoir les modalités de contribution aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle unique résultant de la fusion d'EPCI préexistants.

Les dispositions existantes relatives aux règles de contribution des EPCI aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) peuvent constituer un obstacle au rapprochement de certains EPCI dans des cas très particuliers .

Ainsi, lors de fusions d'EPCI, où l'un au moins des EPCI participant à la fusion est une communauté de communes issue d'un district créé avant la loi du 6 février 1992, le droit applicable entraîne, pour l'EPCI résultant de la fusion, le risque d'une diminution nette du produit de taxe professionnelle par rapport à la somme des ressources de taxe professionnelle des EPCI préexistants participant à la fusion.

Par ailleurs, un vide juridique existe concernant les règles de contribution au FDPTP des EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) résultant d'une fusion d'EPCI. Seuls les cas d'EPCI résultant de regroupements de communes sont actuellement prévus par l'article 1648 A du code général des impôts.

Le présent article reprend le dispositif d'un amendement présenté au projet de loi de finances pour l'année 2009 par notre collègue Marc Massion et les membres du groupe socialiste . La commission des finances avait jugé son dispositif intéressant mais votre rapporteur général avait souhaité pouvoir disposer du temps nécessaire pour l'expertiser. Cette expertise effectuée, il vous propose d'en reprendre le dispositif, qui vise à répondre aux situations évoquées ci-avant.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES MODALITÉS DE CONTRIBUTION AUX FDPTP DES EPCI

Les EPCI qui perçoivent, de plein droit ou sur option, la taxe professionnelle, sont soumis à un écrêtement de taxe professionnelle qui doit alimenter le FDPTP . Cet écrêtement vise à assurer une péréquation, au sein du département, entre les ressources de taxe professionnelle des communes. Donnent lieu à écrêtement au profit des FDPTP les cas où les bases de taxe professionnelle d'un établissement divisées par la population de la commune d'implantation excèdent deux fois la moyenne nationale des bases communales de taxe professionnelle par habitant constatée l'année précédente. Ces bases écrêtées sont par la suite multipliées par le taux communautaire de la taxe professionnelle.

Toutefois, afin de favoriser le développement des structures intercommunales à TPU, le dispositif d'écrêtement des bases excédentaires pour les établissements exceptionnels a été supprimé pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines faisant application du régime de la TPU, en application de la loi du 12 juillet 1999 64 ( * ) relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Dans ces cas, l'écrêtement a été remplacé par un dispositif de prélèvement sur les ressources fiscales des EPCI concernés.

Ce dispositif de prélèvement a été étendu , en vertu de l'article 60 de la loi du 27 février 2002 65 ( * ) relative à la démocratie de proximité, aux communautés de communes issues de districts créés avant la loi du 6 février 1992 66 ( * ) et qui relèvent de la TPU à compter du 1 er janvier 2002 . Ces communautés de communes ne sont donc pas soumises à écrêtement mais également à un prélèvement sur les recettes de taxe professionnelle.

Le dispositif du prélèvement est plus favorable , pour les EPCI concernés, que celui de l'écrêtement . En effet, l'article 1648 A du code général des impôts dispose que son montant correspond à la somme des écrêtements des communes regroupées l'année précédant le passage à la TPU et est indexé sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement, lorsqu'il n'excède pas le taux d'accroissement des bases de l'établissement exceptionnel. Ainsi, l'augmentation des bases des établissements exceptionnels depuis le 12 juillet 1999 n'entraîne pas d'augmentation proportionnelle des ressources des FDPTP.

B. LES DISPOSITIFS PRÉVUS EN CAS DE FUSIONS D'EPCI

Les EPCI dont l'un d'entre eux au moins est à fiscalité propre peuvent fusionner, conformément aux dispositions de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales. Ce dispositif a pour objectif de faciliter les rapprochements d'EPCI et de rationaliser la carte intercommunale .

Sur le plan fiscal, en application des dispositions du III de l'article 1638-0 bis du code général des impôts, l'EPCI issu d'une fusion est soumis au régime fiscal de l'EPCI le plus intégré . Il en résulte que lorsqu'un EPCI à TPU fusionne avec d'autres EPCI, l'EPCI résultant de la fusion est soumis de plein droit au régime de la TPU. Etant un EPCI à TPU, il devra par conséquent contribuer au financement des FDPTP en versant une contribution à ce fonds.

C. L'ARTICULATION ENTRE LES CONTRIBUTIONS AUX FDPTP ET LES FUSIONS D'EPCI

L'articulation entre les dispositions existantes détaillées ci-avant concernant, d'une part, les règles de contribution aux FDPTP et, d'autre part, les fusions d'EPCI, peut constituer un obstacle pour la fusion de certains EPCI .

Il en est ainsi notamment dans les cas de communautés de communes à TPU résultant de la fusion d'EPCI dont l'un au moins est une communauté de communes issue d'un district créé avant la loi précitée du 6 février 1992, et soumise au régime fiscal de la TPU depuis 2002.

En effet, dans ce cas, au moins une des communautés de communes préexistante bénéficiait du dispositif de prélèvement sur les recettes de taxe professionnelle, au profit du FDPTP, plus favorable que le dispositif de l'écrêtement. Or, l'EPCI résultant de la fusion sera, quant à lui, soumis au dispositif de l'écrêtement . Par conséquent, la contribution globale au FDPTP de l'EPCI résultant de la fusion sera plus importante que la somme des contributions des EPCI préexistants à ce même FDPTP. En d'autres termes, le montant des recettes allouées au FDPTP pourrait augmenter alors que la matière imposable est stable.

Le même risque existe dans les cas de communautés d'agglomérations ou de communautés urbaines à TPU résultant de la fusion d'EPCI préexistants . En effet, aucune disposition législative ne prévoit actuellement le mode de calcul du prélèvement au bénéfice du FDPTP que l'EPCI issu de la fusion devrait verser . L'article 1648 A du code général des impôts ne règle que le cas des EPCI résultant du regroupement de communes. Par conséquent, ce vide juridique porte le risque d'application d'un mode de calcul du prélèvement qui ne tiendrait pas compte des prélèvement antérieurement versés par les EPCI se regroupant mais qui résulterait d'un nouveau calcul, à partir des établissements exceptionnels situés sur le territoire de l'EPCI fusionné. Dans ce cas également, les recettes de taxe professionnelle de l'EPCI issu de la fusion pourraient diminuer de manière importante par rapport à la situation antérieure à la fusion, pour des bases de taxe professionnelle strictement identiques.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article additionnel vise à remédier à ces situations, afin d'éviter que les règles de contribution aux FDPTP ne fassent obstacle à la fusion d'EPCI, souhaitable au regard de la rationalisation de la carte des intercommunalités .

Il propose donc de régler, de manière générale, les règles de contribution des EPCI à TPU résultant de fusions d'EPCI préexistants, ce qui répond aux deux cas particuliers évoqués ci-avant.

A. POUR LES FUSIONS RÉALISÉES À COMPTER DU 1 ER JANVIER 2009

La mesure proposée prévoit ainsi de transposer le mécanisme du prélèvement sur les ressources de l'EPCI résultant d'un regroupement de communes et applicable aux communautés urbaines et aux communautés d'agglomération à TPU, aux EPCI soumis de plein droit ou sur option à la TPU à la suite d'une fusion d'EPCI qui prend effet à compter du 1 er janvier 2009.

Il prévoit ainsi l'insertion d'un d nouveau au 2 du I ter de l'article 1648 A du code général des impôts. Le 1° du d dispose que le prélèvement opéré la première année serait égal « à la somme des prélèvements et des produits des écrêtements opérés l'année au cours de laquelle l'arrêté préfectoral portant fusion a été pris, au profit du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle ». Par ailleurs, ces montants devront être ajustés pour tenir compte des éventuels retraits de communes des EPCI participant à la fusion.

Cette disposition permet de fixer une règle unique de détermination des modalités de calcul de la péréquation au titre des FDPTP lorsque l'EPCI issu de la fusion relève du régime fiscal de la TPU. Elle aura pour effet de rendre neutre ces opérations de fusion pour les FDPTP puisque les ressources qui lui seront versées l'année suivant la fusion sont déterminées à partir des derniers écrêtements ou prélèvements opérés. En revanche, elle évite que les ressources de taxe professionnelle de l'EPCI résultant de la fusion ne soient amputées au profit du FDPTP .

B. POUR LES FUSIONS ANTÉRIEURES À L'ANNÉE 2009

Par ailleurs, le présent article rétablit la situation des EPCI qui ont été pénalisés par la législation existante et qui sont issus d'une fusion qui a produit ses effets à compter du 1 er janvier 2008 , dans le cas particulier précédemment détaillé. Ainsi, le 2° du d nouveau du 2 du I ter de l'article 1648 A du code général des impôts prévoit que le FDPTP qui a bénéficié d'un supplément exceptionnel de recettes en 2008, du fait d'une fusion réalisée dans les conditions précédemment détaillées, verra le montant de ses recettes diminuer en 2009, au profit de l'EPCI.

L'article prévoit également, dans ce cas, de ne plus compenser à l'EPCI la perte de recettes qu'il avait subie du fait de la fusion . En effet, du fait de difficultés rencontrées par un EPCI issu d'une fusion réalisée dans les conditions précisées ci-avant, une interprétation juridique souple du 1° du I de l'article 53 de la loi de finances pour 2004 67 ( * ) , précisé par décret en Conseil d'Etat, avait permis la compensation, en 2008, des pertes subies par cet EPCI en termes de recettes de taxe professionnelle. Or, du fait du dispositif prévu par le présent article, les ressources de taxe professionnelle de l'EPCI issu de la fusion ne se verront plus diminuées du fait de la fusion. Par conséquent, il n'y a plus lieu d'appliquer le dispositif de compensation, les pertes étant désormais inexistantes.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

* 31 Voir le rapport n° 91 (2007-2008), tome II, commentaires de l'article 13 et de l'article 14 (devenus les articles 37 et 38 de la LFI pour 2008).

* 32 L'option permet aux agents des services décentralisés : soit leur maintien dans la fonction publique d'Etat, en position de détachement sans limitation de durée, soit leur intégration dans un cadre de la fonction publique territoriale. Son exercice conditionne le transfert de leur gestion aux collectivités territoriales. Le droit d'option exercé par les fonctionnaires entre le 1 er janvier et le 31 août de l'année n prend effet le 1 er janvier de l'année n + 1, mais le droit d'option exercé par les fonctionnaires entre le 1 er septembre et le 31 décembre de l'année n ne prend effet qu'à compter du 1 er janvier de l'année n + 2.

* 33 Les régions d'outre-mer, conformément à l'article 266 quater du code des douanes, perçoivent le produit d'une taxe spéciale de consommation sur les carburants, dont elles fixent le tarif.

* 34 Au titre de l'année 2008, vingt régions, sur vingt-deux, ont choisi de moduler les fractions de tarifs qui leur étaient allouées ; seules la collectivité territoriale de Corse et la région Poitou-Charentes se sont abstenues de recourir à cette faculté. Les régions ont modulé leur tarifs jusqu'aux limites maximales autorisées, à l'exception des régions Alsace, Bourgogne et Aquitaine, qui sont restées en-deçà des plafonds légaux. Au total, ces modulations ont été estimées comme devant conduire les régions à un gain de produit de TIPP de près de 510 millions d'euros, soit l'équivalent de 17 % du droit à compensation retenu par la LFI pour 2008 (2,93 milliards d'euros).

* 35 Il convient de rappeler que l'article 17 du projet de loi de finances initiale pour 2009 fixe ces fractions de tarifs de TIPP en vue de compenser aux régions les transferts de 2005, 2006, 2007, 2008 et 2009.

* 36 Loi n° 2004-809.

* 37 Rapport n° 99 (2007-2008), tome II, fascicule 1, volume 1 : commentaire de l'article 16.

* 38 Pour rappel, l'article 38 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 a permis la compensation des transferts de compétences réalisés par la loi précitée du 13 août 2004 par un transfert de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), ces transferts étant antérieurement financés par la taxe sur les conventions d'assurance (TSCA). Cette extension visait à satisfaire les obligations de compensations des transferts de compétence prévues par la loi du 13 août 2004.

* 39 Décret n° 2006-464 du 20 avril 2006 relatif à la formation des assistants maternels.

* 40 Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007.

* 41 Voir rapport n° 99 (2007-2008), tome II, fascicule 1, volume 1.

* 42 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007.

* 43 Le détail des mouvements est retracé dans le rapport de l'Assemblée nationale n°1297.

* 44 Décret n° 2001-1116 du 27 novembre 2001 relatif au transfert de compétence en matière de transports collectifs d'intérêt régional.

* 45 En application de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant, par l'Etat, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources assurent la compensation intégrale des charges transférées : elles sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat, au titre des compétences transférées, et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement (DGF).

* 46 CJCE, 22 novembre 2001, aff. C-184/00, Office des produits Wallons ASBL c/Etat Belge ; 15 juillet 2004, aff. C-381/01, Commission européenne c/République italienne.

* 47 Sixième directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977 en matière d'harmonisation des législations des Etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - Système commun de taxe sur la valeur ajoutée : assiette uniforme.

* 48 Instruction du 16 juin 2006 n° 3 A-7-06.

* 49 Cf. le rapport du rapporteur spécial, notre collègue Pierre Jarlier, n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 24.

* 50 Cf. la séance du 5 décembre 2008.

* 51 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

* 52 L'article 11 du projet de loi de finances pour l'année 2009 propose toutefois, pour l'année 2009, le gel du montant de la DSI. Par ailleurs, la suppression du mécanisme de régularisation de la DGF en fonction du taux d'inflation constaté, prévue par l'article 10 du projet de loi de finances pour l'année 2009, entraînera également sa suppression pour la DSI.

* 53 Loi n° 89-486.

* 54 Loi n° 2002-276.

* 55 L'affectation intégrale du reliquat de la DSI de l'année 2006 au montant de la DSI pour l'année 2008 n'a toutefois pas résulté d'un choix du CFL mais de l'article 39 de la loi de finances pour 2008 qui a, en quelque sorte, « forcé la main » au CFL en prévoyant cette affectation intégrale.

* 56 Rapport n° 91 (2007-2008), tome II, fascicule 1, volume 1.

* 57 Loi organique n° 2007-223.

* 58 Les deux COM seront compétentes en matière de fiscalité, de transports routiers, de ports maritimes, de voirie, de tourisme, de droit domanial de la collectivité, d'accès au travail des étrangers et en ce qui concerne la création et l'organisation des services publics et établissements publics de la collectivité. Saint-Barthélemy, en outre, disposera de compétences pour l'urbanisme, la construction, le logement, l'environnement et l'énergie. L'Etat restera cependant compétent pour le droit pénal, le droit commercial et le droit monétaire, bancaire et financier.

* 59 Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007.

* 60 Malgré ces points communs, les deux îles présentent des niveaux de développement très différents. Selon les estimations, le PIB par tête de Saint-Barthélemy (7.000 habitants) s'élevait en 1999 à près de 26.000 euros par habitant, soit un niveau proche de celui de la métropole et un taux de chômage faible relativement au standard domien : près de 5 %. Saint-Martin, qui compte près de 38 000 habitants (estimation 2005) est plus proche de la Guadeloupe que de la métropole avec un PIB par tête (en 1999) de 14.500 euros par habitant et un taux de chômage de 27 %. Source : Institut d'émission des départements d'outre-mer.

* 61 Loi n° 92-676.

* 62 Loi n° 2004-639.

* 63 Saint-Barthélemy ne recevant, comme indiqué ci-avant, aucune DGCES à compter de 2009.

* 64 Loi n° 99-586.

* 65 Loi n° 2002-276.

* 66 Loi n° 92-125 relative à l'administration territoriale de la République.

* 67 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.

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