Projet de loi de finances pour 2009 : Immigration, asile et intégration

B. LE CONTEXTE NOUVEAU LIÉ À L'ASILE

1. Une augmentation récente de la demande d'asile après plusieurs années de baisse

A la fin du mois de septembre 2008, on enregistrait au titre des neuf premiers mois de l'année 29.455 demandes d'asile , soit une moyenne mensuelle de 3.284 dossiers. La demande était en hausse de 12,6 % par rapport aux chiffres établis sur la même période en 2007. D'ici la fin de l'exercice 2008, la demande d'asile pourrait s'établir en hausse de 15 % par rapport à 2007.

En 2007, l'OFPRA avait enregistré 35.520 demandes ^{11 ( * )} (réexamens et mineurs accompagnants compris) soit une baisse de 9,7 % par rapport à l'année précédente. Le rythme de la baisse de la demande globale qui était de 33,6 % entre 2005 et 2006 s'était donc nettement ralenti au cours de l'année 2007, amorçant ainsi la reprise de l'année 2008.

Alors que le projet annuel de performances repose sur l'hypothèse de 37.000 demandes d'asile en 2008, et d'une stabilisation de la demande en 2009, la réalité pourrait plus vraisemblablement se situer autour de 40.800 demandes.

Le taux d'accord sur les demandes, à la fin du mois de septembre 2008, était de 16,5 %, et le taux global d'admissions après recours devant la Cour nationale du droit d'asile de 35,1 %. Ce taux est en très nette hausse par rapport à 2007 où l'OFPRA avait admis sous sa protection 3.401 demandeurs, soit un taux d'accord en première instance de 11,6 %, contre 7,8 % en 2006. Le taux global d'admission (somme des décisions d'accord de l'Office et des décisions d'annulation de la CNDA) était passé de 19,5 % en 2006 à 29,9 % en 2007. Ces chiffres soulignent le « sérieux » des dossiers de demande d'asile déposés aujourd'hui.

Par définition, le flux de demandes d'asile est difficilement prévisible et soumis à des aléas d'ordre géopolitique, voire climatique. Parmi les facteurs d'explication de la tendance actuelle, dont il est difficile de savoir si elle devrait se confirmer au cours des prochains mois, on relève une augmentation des dossiers pour les 10 premiers pays d'origine de la demande d'asile, dont la Russie et le Sénégal, une forte demande en provenance du Mali, une explosion de la demande d'asile dans les départements français d'Amérique (+ 56 % par rapport à la même période de l'année précédente) et à Mayotte .

2. Des délais d'instruction devant la Cour nationale du droit d'asile qui repartent à la hausse

Les objectifs fixés dans le projet annuel de performances pour l'OPFRA, sur le présent programme, et pour la Cour nationale du droit d'asile, sur le programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », sont les suivants :

Objectifs de délai : instruction des dossiers par l'OPFRA et des recours
par la Cour nationale du droit d'asile

(en mois et jours)

	2006 (réalisation)	2007 (réalisation)	2008 (prévision du PAP)	2008 (réalité actuelle)	2009 (objectif)	2011 (objectif)
OFPRA	110 jours	105 jours	100 jours	104 jours	95 jours	90 jours
CNDA	12 mois 3 jours	10 mois et 21 jours	10 mois	13 mois et 21 jours	8 mois et 15 jours	6 mois

Source : projets annuels de performances

Si l'OFPRA est en mesure de tenir ses objectifs, à quelques jours près, il n'en est pas de même de la Cour nationale du droit d'asile, dont les délais moyens d'examen des recours sont passés entre 2007 et 2008 de 357 jours à 415 jours , soit 13 mois et 21 jours, contre un objectif fixé en 2008 de 10 mois.

La nature particulière des procédures liées au droit d'asile explique qu'il est difficile de descendre en-deçà d'un délai moyen de 90 jours pour une instruction de demande d'asile à l'OFPRA et d'un délai moyen de 6 mois pour la Cour nationale du droit d'asile.

Mais cette dernière juridiction est bien au-delà des délais incompressibles . Elle explique la situation par un effort de résorption du stock des dossiers anciens en 2008, qui devrait conduire à une amélioration de la situation en 2009 ^{12 ( * )} . Il convient également de prendre en compte le nombre de dossiers « plaidés » par un avocat. Le taux de dossier « plaidé » est de 66 % en 2008 et les dossiers « plaidés » connaissent une durée moyenne d'examen de 15 mois et 25 jours, au-delà de la durée moyenne globale d'instruction. Le nombre de dossiers « plaidés » devrait atteindre les 100 % au cours des prochains mois : à compter du 1 ^er décembre 2008, en application d'une directive européenne, les requérants pourront tous bénéficier de l'aide juridictionnelle, y compris ceux entrés sur le territoire de façon irrégulière.

La réduction des délais à la CNDA constitue un enjeu majeur. Faut-il le rappeler, une bonne justice n'est pas une justice lente. Les délais jouent en défaveur du demandeur « de bonne foi », qui attend pour faire valoir ses droits, et bénéficier de la protection de la France en sa qualité de réfugié. En attendant la décision, les personnes n'ont pas le droit de travailler, et ne peuvent subvenir par eux-mêmes à leurs besoins. Les délais bénéficient au contraire aux demandeurs de « mauvaise foi » qui détournent la demande d'asile de son objectif premier pour en faire un moyen de maintien sur le territoire.

Au sein de la Cour nationale du droit d'asile, la diminution des incidents de procédure et du nombre de renvois constitue une voie à explorer pour améliorer les délais, d'autant que la conjonction de la hausse prévisible des recours, liés à l'augmentation des demandes d'asile en 2008, et de celle du nombre d'affaires « plaidés » grâce à l'aide juridictionnelle, constitue un vecteur d'inflation non négligeable.

A l'OFPRA, les efforts de réduction des délais semblent avoir porté leurs fruits et la priorité peut donc porter, dans le même temps, sur l'amélioration de la qualité de l'instruction des dossiers , conformément aux recommandations de notre collègue Adrien Gouteyron en sa qualité de rapporteur spécial dans son rapport de contrôle sur la gestion des demandes d'asile de juin 2006 ^{13 ( * )} . Il s'agit, notamment, d'améliorer encore l'information sur les pays d'origine et de sécuriser, sur un plan juridique, les décisions prises par l'OFPRA afin de réduire les risques d'annulation par la Cour nationale du droit d'asile.

L'augmentation du nombre de demandes d'asile devra avoir des effets sur la dotation triennale de l'OFPRA. Celle-ci pourrait être définie par le contrat d'objectifs et de moyens signée avec le ministère de l'immigration. La subvention pour charge de service public doit être actualisée en fonction de l'évolution de la demande , afin d'éviter que ne se reconstitue des stocks importants de dossiers en instance. La résorption des stocks, dans le passé, a conduit à des pics de recrutements de contractuels, avec des conséquences sur la qualité de l'instruction de la demande, et sur le climat social de l'office, ce qu'il conviendra d'éviter de reproduire.

* ¹¹ Et instruit 37.500 dossiers.

* ¹² L'ancienneté moyenne des dossiers en stock serait aujourd'hui de 8 mois et 28 jours.

* ¹³ Cf. le rapport d'information n° 401 (2005-2006) : « L'OFPRA : impératif de performance administrative et exigences du droit d'asile ».