DEUXIÈME PARTIE : UN PROGRAMME 303 « IMMIGRATION ET ASILE » SOUS TENSION
Le présent programme 303 regroupe 433,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 436 millions d'euros en crédits de paiement. Il est doté de 613 ETPT.
Il regroupe, d'une part, les emplois transférés de plusieurs ministères en charge jusqu'alors de la police et de la circulation des étrangers, du droit au séjour, du droit d'asile et de la prise en charge sociale des demandeurs d'asile, et, d'autre part, les crédits de fonctionnement des centres de rétention administrative, les dépenses d'éloignement, les dépenses d'intervention notamment en matière d'hébergement en CADA 9 ( * ) des demandeurs d'asile et les fonctions support du ministère de l'immigration.
Le programme compte un opérateur, l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), qui instruit les demandes d'asile.
Le montant total des fonds de concours attendu est de 8,7 millions d'euros en 2009, au titre principalement des fonds européen « retour » (coopération européenne en matière de gestion des retours ; 6 millions d'euros) et « frontières extérieures (système européen de surveillance des frontières extérieures et du réseau européen permanent de patrouilles aux frontières méridionales ; 2,7 millions d'euros).
I. LA PRISE EN CHARGE DES DEMANDEURS D'ASILE : UNE PREVISION BUDGETAIRE QUI N'EST PAS SOUTENABLE EN 2009
A. L'IMPORTANCE DE LA DÉPENSE PREVISIONNELLE LIÉE À L'ASILE
La dépense liée à l'exercice du droit d'asile s'établirait en 2009 à 287,6 millions d'euros. Seulement 29 millions d'euros sont consacrés au traitement de la demande d'asile par l'OFPRA.
Les autres dépenses sont liées à l'hébergement des demandeurs, à leur accompagnement social et à leurs conditions d'existence. La justification au premier euro des crédits pour 2009 repose, d'une part, sur une stabilisation des flux de demandeurs d'asile par rapport à 2008, à partir d'une estimation pour 2008 de 37.000 demandes qui sera dépassée, et, d'autre part sur une durée de procédure d'instruction de la demande d'asile de 12 mois.
Elle se décompose entre :
- 3 millions d'euros au titre des plateformes d'accueil des demandeurs d'asile (2,6 millions d'euros) et du financement d'associations (400.000 euros). Dans les départements recevant un flux significatif de demandeurs d'asile, l'Etat organise en effet leur accueil, traditionnellement par le biais d'associations, et propose des prestations d'accueil, d'information et de conseil. Les crédits consacrés à cette action sont en baisse, car les prestations offertes par les associations sont progressivement transférées à l'ANAEM. Les crédits prévus correspondent donc aux situations dans lesquelles l'ANAEM n'est pas encore en mesure d'assurer une mission de premier accueil des demandeurs d'asile. Il conviendra d'évaluer l'impact du transfert du premier accueil des demandeurs d'asile des associations vers un opérateur de l'Etat ;
- 195,6 millions d'euros au titre des centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) . On compte 274 centres d'accueil pour 20.689 places. Il n'est pas prévu de créer de nouvelles places de CADA en 2009, mais une relance de la programmation des places de CADA est retenue au titre des exercices 2010 et 2011 (500 places à la mi-année). 50 % des places sont aujourd'hui gérées par quatre opérateurs ou associations : AFTAM (association pour la formation des travailleurs africains et malgaches), ADOMA, France Terre d'Asile et Forum réfugiés. Les coûts de personnel représentent 39 % des centres d'accueil, compte tenu d'un taux d'encadrement d'un ETP pour dix personnes prévu par la circulaire du 24 juillet 2008 relative aux mission des CADA. Le coût moyen d'hébergement de référence est de 25,90 euros par jour 10 ( * ) ;
- 30 millions d'euros au titre des dispositifs d'hébergement d'urgence d'une capacité estimée à 4.222 places, dont 1.500 places au niveau national, destinées à accueillir à titre transitoire des demandeurs d'asile avant leur admission en CADA ou sortant de ces centres, ainsi que les personnes qui n'ont pas droit à l'hébergement dans ces centres, comme les personnes placées en « procédure prioritaire » ou celles dont la demande a déjà été examinée par un autre pays de l'Union européenne (« procédure dite Dublin »). Le coût moyen d'hébergement de référence est de 17,96 euros par jour ;
- 30 millions d'euros au titre de l'allocation temporaire d'attente versée aux demandeurs d'asile pendant toute la durée d'instruction de leur demande, y compris du recours, en application de la directive européenne 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003. Le montant de l'allocation, gérée par l'UNEDIC et les ASSEDIC, réservée aux personnes ne pouvant être hébergées en CADA, faute de place disponible, est de 315,86 euros par mois en 2009, pour un nombre de bénéficiaires estimé à 7.643.
Pour 2009, l'objectif serait d'héberger en CADA 85 % des demandeurs d'asile en cours de procédure. Cet objectif ne sera sans doute pas tenu en raison de l'évolution actuelle de la demande d'asile et de l'allongement, non anticipé, des délais de procédure devant la Cour nationale du droit d'asile.
Les dépenses très importantes liées à l'hébergement des demandeurs d'asile dépendent en effet de trois paramètres dont deux devraient être mieux maîtrisés :
- l'évolution de la demande d'asile ;
- la durée de traitement de la demande d'asile et des recours ;
- le taux d'occupation des centres par des personnes ayant droit à y résider .
Ce dernier point est évidemment important. Il fonde des objectifs et indicateurs de performances pertinents, présentés à l'appui du présent programme. Le pourcentage des places de CADA occupées au 31 décembre par des demandeurs d'asile en cours de procédure serait en 2008 de 77,8 %, avec un objectif de 85 % en 2009 et une cible de 90 % en 2010. La meilleure gestion des CADA oblige à régler les modalités de sortie, d'une part, des personnes s'étant vues reconnaître le statut de réfugié, et d'autre part des déboutés du droit d'asile.
* 9 Centre d'accueil des demandeurs d'asile.
* 10 Par comparaison, on note que le coût moyen d'hébergement est de 38,84 euros dans les centres de rétention administrative.