B. UN MINISTÈRE JEUNE, MAÎTRE D'oeUVRE D'UNE IMPORTANTE MODERNISATION ADMINISTRATIVE
1. Un ministère de l'immigration désormais constitué
Selon les termes du décret précité n° 2007-999 du 31 mai 2007 relatif aux attributions du ministre, celui-ci est chargé :
« - en liaison avec le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, de la lutte contre l'immigration illégale et la fraude documentaire intéressant des ressortissants étrangers ;
- en liaison avec le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, de la lutte contre le travail illégal des étrangers ;
- conjointement avec le ministre des affaires étrangères et européennes, de la politique d'attribution des visas. ».
Il est compétent en matière d'exercice du droit d'asile et de protection subsidiaire et de prise en charge sociale des personnes intéressées. Il est responsable de l'accueil en France des ressortissants étrangers qui souhaitent s'y établir et est chargé de l'ensemble des questions concernant l'intégration des populations immigrées en France.
Pour l'exercice de ses attributions, le ministre a autorité, conjointement avec le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, sur la direction des libertés publiques et des affaires juridiques et, en tant que de besoin, sur la direction générale de la police nationale, conjointement avec le ministre des affaires étrangères et européennes, sur la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France et conjointement avec le ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, sur la direction de la population et des migrations.
Ainsi, si le ministre dispose d'attributions étendues, la définition de compétences partagées sur plusieurs aspects de la politique de l'immigration, et l'existence de cas d'autorité conjointe sur un certain nombre de services a conduit à des précisions dans le cadre de la RGPP.
2. Une administration d'état-major qui doit avoir pleine autorité sur les services déconcentrés et les opérateurs
Le ministère de l'immigration est d'abord une administration d'état major : celle-ci est confrontée au double défi d'être à la fois une administration destinée à produire des textes et des règlements , et un outil de pilotage de services aux cultures très fortement hétérogènes, dans l'objectif de renforcer une performance encore perfectible. Le défi consiste à agréger des administrations aux cultures de travail éparses et aux traditions parfois antagonistes . C'est tout l'enjeu d'une politique de l'immigration efficiente, mise en oeuvre de manière ordonnée par les services de l'Etat.
Si l'ANAEM est un opérateur de la présente mission, la subvention pour charge de service public budgétée en loi de finances lui est rarement versée, et l'établissement public peut mener son action « en toute autonomie » grâce à ses ressources propres. Aucun contrat d'objectifs et de moyens n'a encore été signé avec cet établissement qui constitue la préfiguration du futur office français de l'immigration et de l'intégration (OFII). La transformation de l'ANAEM devra faire l'objet d'une lettre de mission claire.
Surtout, le faible nombre des effectifs au sein de la mission témoigne de l'absence de services déconcentrés directement intégrés au sein du ministère de l'immigration : les agents des services des visas, ceux des services des étrangers des préfectures, des services de la main d'oeuvre étrangère (SMOE) du ministère du travail ainsi que de la police de l'air et des frontières ne figurent pas au sein de la mission.
La RGPP a néanmoins produit des clarifications nécessaires.
Au sein des préfectures peuvent désormais être constitués, si le besoin s'en fait sentir, des « pôles immigration ».
En matière de visa, la RGPP a reconnu la responsabilité opérationnelle du ministère de l'immigration, même si les effectifs des services des visas ne figurent pas au sein de son budget. La mission « Immigration, asile et intégration » s'est vue transférée la gestion informatique des visas. La répartition des effectifs des services des visas entre les différents consulats doit faire l'objet chaque année d'une décision conjointe des ministères de l'immigration et des affaires étrangères et européennes.
S'agissant de la gestion des centres de rétention administrative, qui dépendent soit de la gendarmerie nationale, soit de la police nationale, soit de la police de l'air et des frontières, celle-ci devrait être transférée à une entité unique.
3. Un pilotage pour une indispensable modernisation administrative
La Cour des comptes, dans son rapport relatif à l'accueil des immigrants et l'intégration des populations issues de l'immigration, insistait en 2004 sur la nécessité d'un pilotage fort des structures administratives , pour deux raisons au moins :
- la très grande complexité des problèmes rencontrés, leurs dimensions nationales et internationales, administratives et judiciaires, ainsi que le caractère à la fois massif et urgent des questions à résoudre ;
- le nombre d'administration concernés.
Le rapport montrait que, dans un domaine sensible, l'absence de pilotage -jusqu'à la création du présent ministère - n'avait pas été étrangère à l'incapacité à définir une politique claire de l'immigration. Elle avait également favorisé le cloisonnement des politiques ministérielles et l'autonomisation des divers établissements et institutions chargés des différents dossiers, sans que les moyens de leur cohérence soient toujours réunis.
Tel est l'héritage administratif sur lequel repose le chantier lié à la construction d'une administration de l'immigration. Il s'agit de décloisonner les administrations et les méthodes de travail.
C'est à quoi s'est employé la RGPP, dont les principales mesures prises figurent ci-après :
- automatisation progressive des contrôles aux frontières par l'installation de sas automatiques de contrôle dans les grands aéroports ;
- suppression des unités de la police aux frontières dans des départements dans lesquels son activité est faible ;
- externalisation des procédures périphériques en matière de visas (prises de rendez-vous pour les demandeurs, recueil des données nécessaires, remise des passeports) afin de concentrer davantage les effectifs sur un contrôle plus qualitatif ;
- mise en place auprès des préfets d'une cellule experte en matière de contentieux des étrangers pour améliorer le taux de réussite des reconduites à la frontière ;
- instruction et délivrance de visas de long séjour valant titre de séjour ;
- remise de la carte de séjour lors de la signature du contrat d'accueil et d'intégration à l'ANAEM ;
- mise en cohérence des systèmes d'information relatifs à l'immigration ;
- suppression de la double instruction des demandes de naturalisation par les préfectures et la sous-direction de l'accès à la nationalité française (- 9 ETPT en 2010, - 11 en 2011, - 20 au-delà) ;
- transformation de l'ANAEM en Office de l'immigration et de l'intégration (OFII) : transfert de 60 ETPT en provenance de l'Acsé en 2009, suppression en parallèle de 30 ETPT en 2009, de 50 ETPT en 2010 et de 20 ETPT en 2011.