II. LA MISE EN oeUVRE D'UNE IMPORTANTE MODERNISATION ADMINISTRATIVE
La mission « Immigration, asile et intégration », créée en loi de finances initiale pour 2008, constitue la traduction budgétaire de la mise en place du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire dont les attributions ont été fixées par un décret du 31 mai 2007. Si elle ne regroupe pas l'ensemble des crédits consacrés à la politique française de l'immigration et de l'intégration, cette mission est le support budgétaire des actions de modernisation administrative en cours dans ce domaine , en application des préconisations du Parlement et de la révision générale des politiques publiques.
A. UNE POLITIQUE TRANSVERSALE À PILOTER
1. Une mission ministérielle « Immigration, asile et intégration » de 513,8 millions d'euros...
a) Présentation de la mission
Les crédits présentés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009, d'un montant de 511,04 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 513,8 millions d'euros en crédits de paiement, constituent une première étape d'intégration des dépenses des administrations publiques concourant à la politique de l'immigration et de l'intégration du gouvernement. Le plafond d'emploi du ministère de l'immigration s'établit pour 2009 à 613 emplois en équivalents temps plein (ETPT) 6 ( * ) . Deux programmes figurent au sein de la mission :
- le programme 303 « immigration et asile » pour 433,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 436 millions d'euros en crédits de paiement . Il regroupe les crédits relatifs aux centres de rétention administrative, aux reconduites à la frontière, au fonctionnement de l'administration centrale des visas, à l'accueil et à l'hébergement des demandeurs d'asile et au traitement de leur demande par l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Il inclut également les fonctions « support » l'administration centrale du ministère de l'immigration, en particulier les crédits consacrés aux développements de nouvelles applications informatiques. Le responsable de ce programme est M. Patrick Stefanini, secrétaire général du ministère de l'immigration ;
- le programme 104 « intégration et accès à la nationalité française » pour 77,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement . Il finance l'accueil des étrangers par la voie du contrat d'accueil et d'intégration mis en oeuvre par l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), ou l'intégration par le biais d'associations financées par le programme. Il inclut également les dépenses de l'administration centrale de la naturalisation, les secours et l'hébergement provisoire des réfugiés, ainsi que les dépenses en faveur des foyers de travailleurs migrants. Le responsable de ce programme est M. Christophe Bay, directeur de l'accueil, de l'intégration et de la citoyenneté.
La mission fait l'objet de mouvements de crédits significatifs :
- l'Acsé, agence de la cohésion sociale et de l'égalité des chances, n'est plus un opérateur de la présente mission. 40 millions d'euros de subventions qui lui étaient versés sont transférés sur le programme 147 « Equité sociale et territoriale et soutien » de la mission « Ville et logement » : ce transfert, ainsi que la réduction de la subvention à l'ANAEM de 44,6 millions d'euros en 2008 à 15 millions d'euros en 2009 expliquent en large partie la diminution des crédits du programme 104 qui passent de 179,3 millions d'euros en 2008 à 77,8 millions d'euros en 2009 ;
- la dotation à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA, 17,5 millions d'euros en 2008 ») est transférée du programme 303 vers le programme 165 « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » : ce transfert correspond à la séparation entre OFPRA et CNDA, et au rattachement de la juridiction au Conseil d'Etat. Il s'agit d'une réforme majeure accomplie par le ministère de l'immigration qui conforte les garanties apportées en France au droit d'asile ;
- 2,6 millions d'euros sont transférés du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » de la mission « Action extérieure de l'Etat » vers le programme 303 au titre du système d'information Réseau mondial Visa, comme l'avait souhaité votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, ainsi que 10 ETPT de la commission de recours contre les décisions de refus des visas d'entrée en France.
Enfin, dans le cadre du budget triennal 2009-2011, les crédits de paiement de la présente mission, et de ses deux programmes devraient évoluer comme suit :
Budget triennal 2009-2011 de la mission « Immigration, asile et intégration »
(en millions d'euros)
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2009 |
2010 |
2011 |
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Programme 303 |
436,0 |
434,5 |
428,4 |
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Programme 104 |
77,8 |
80,0 |
80,2 |
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Total de la mission |
513,8 |
514,5 |
508,6 |
Source : projet annuel de performances 2009
b) Ventilation de la dépense
Si l'on met à part les crédits de soutien, la mission « Immigration, asile et intégration » se répartit en quatre grands types de dépense : l'exercice du droit d'asile, l'hébergement des demandeurs d'asile et des réfugiés, la lutte contre l'immigration irrégulière et l'intégration. Les crédits de paiement consacrés à l'hébergement des demandeurs d'asile ainsi qu'aux centres d'hébergement provisoires des réfugiés représenteraient en 2009 53 % de la mission . Pour l'essentiel, la mission concentre des crédits d'intervention à vocation sociale.
Répartition des crédits de paiement de la mission « Immigration, asile et intégration » 7 ( * )
(en millions d'euros et en %)
Source : projet annuel de performances pour 2009/commission des finances
La présentation budgétaire sous-estime le montant des actions consacrées à l'accueil et à l'intégration des personnes étrangères. Cette action est, en effet, déléguée en large partie à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) qui est notamment l'opérateur du ministère de l'immigration pour le contrat d'accueil et d'intégration.
Répartition des crédits de paiement de la mission « Immigration, asile et intégration » y compris budget de l'ANAEM estimé à 150 millions d'euros en 2009
(en millions d'euros et en %)
Source : projet annuel de performances pour 2009/commission des finances
Cet opérateur est financé principalement par des ressources extrabudgétaires, issues de taxes sur l'immigration (90 millions d'euros en 2008, jusqu'à 110 millions d'euros en 2009). Son budget pourrait atteindre de l'ordre de 150 millions d'euros en 2009, si l'on suppose que sera versée la subvention pour charge de service public de 15 millions d'euros et qu'un prélèvement sur le fonds de roulement, qui représente de l'ordre de 50 millions d'euros aujourd'hui, sera opéré.
c) L'importance des opérateurs
La particularité de la mission « Immigration, asile et intégration » est de gérer peu de crédits « en propre » mais de déléguer une large partie de ceux-ci à des opérateurs de l'Etat, ou des associations qui se trouvent de facto , mais parfois à leur corps défendant, en position d'opérateur de la mission . Les deux opérateurs principaux de la mission représentent en emplois deux fois les effectifs du ministère de l'immigration.
La mission « Immigration, asile et intégration » et ses opérateurs
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Mission « Immigration, asile et intégration » |
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Peu de crédits de paiement gérés en propre, à l'exception des dépenses de soutien ; délégation aux opérateurs et à des associations opérateurs |
513,8 millions d'euros, redistribués en large partie
ci-dessous ;
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Opérateurs de la mission |
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Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ; Contrat d'objectifs et de moyens à renouveler. |
Subvention pour charge de service public de 29 millions d'euros ; 412 ETPT |
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Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM). Futur office français de l'immigration et de l'intégration (OFII). Pas encore de contrat d'objectifs et de moyens. |
Subvention pour charge de service public de 15 millions d'euros ; 90 millions d'euros de ressources propres en 2008 ; 110 en 2009 ; Un fonds de roulement disponible de Un budget de l'ordre de 150 millions d'euros. 890 ETPT |
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Les quasi-opérateurs |
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ADOMA 8 ( * ) : hébergement des personnes étrangères ; Société d'économie mixte. |
Subvention pour la réhabilitation de foyers de travailleurs migrants de 12 millions d'euros. |
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Associations de soutien aux demandeurs d'asile et aux réfugiés |
Centres d'accueil des demandeurs d'asile, hébergement d'urgence des demandeurs d'asile, plateformes d'accueil, centres provisoires d'hébergement des réfugiés. Total : 270,6 millions d'euros. |
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Mission d'aide à l'exercice des droits des étrangers dans les centres de rétention administrative (article R. 553-14 du CESEDA) : CIMADE (appel d'offre en cours) |
78,97 ETPT ; 4,6 millions d'euros, soit 57.790 euros par ETPT. |
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Autres missions (Conseil et contrôle de l'Etat ) |
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Cour nationale du droit d'asile |
18,1 millions d'euros ; 268 ETPT. |
Source : documents budgétaires/commission des finances
2. Mais 2,6 milliards d'euros sont consacrés à la politique française de l'intégration et de l'immigration
Le document de politique transversale, créé à l'initiative de votre commission des finances en loi de finances initiale pour 2008, et dont la première version est annexée au projet de loi de finances pour 2009, souligne que la France consacrera en 2009 2,6 milliards d'euros de crédits de paiement à sa politique de l'immigration et de l'intégration . Ce montant est en très légère baisse par rapport à la loi de finances initiale pour 2008. Encore ce montant ne tient-il pas compte des opérateurs de l'Etat financés par des ressources extrabudgétaires, à commencer par l'ANAEM. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les prévisions d'engagement de l'ANAEM au 31 décembre 2008, telles qu'estimées à la date du 31 octobre 2008, représenteraient 135 millions d'euros et on peut estimer son budget à environ 150 millions d'euros en 2009.
Le document de politique transversale ne précise pas le nombre d'emplois consacrés à cette politique. Elle n'associe pas moins de 12 programmes différents, placés sous l'autorité de neuf ministres différents. Seulement deux programmes ressortent de la mission « Immigration, asile et intégration » pilotée sur un plan budgétaire par le ministère de l'immigration, asile et intégration. Cette dernière mission ne représente que 20,5 % des crédits de paiement de la politique transversale.
Ventilation des dépenses de la politique
française de l'immigration
(y compris ANAEM, hors crédits de
soutien)
(en millions d'euros)
Source : document de politique transversale « politique française de l'immigration et de l'intégration »
Le contrôle des flux migratoires, qui ressort principalement de la mission « Sécurité » constitue le premier poste de dépense, juste avant l'accueil des étudiants étrangers.
Il convient, par ailleurs, de noter l'importance budgétaire de l'aide médicale d'Etat, dont la dotation qui figure sur le programme « Protection maladie » de la mission « Santé » devrait passer de 413 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2008 à 490 millions d'euros en 2009.
* 6 Ils figurent sur le programme 303.
* 7 Les centres provisoires d'hébergement des réfugiés figurent avec l'hébergement des demandeurs d'asile.
* 8 Du latin « ad », qui signifie « vers », et « domus », qui signifie « maison ». Ex-SONACOTRA