C. LA SITUATION FINANCIÈRE DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE ET DU FONDS DE RÉSERVE DES RETRAITES
1. L'amélioration récente de la situation financière du fonds de solidarité vieillesse est remise en cause par les mesures du projet de loi de financement
Le fonds de solidarité vieillesse (FSV) finance les avantages vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale. Depuis 1994, le périmètre des dépenses est globalement stable : il se décompose en trois blocs de dépenses, de poids inégal :
- 19 % au titre des prestations du minimum vieillesse ;
- 27 % pour le remboursement des majorations de pension pour conjoint et pour enfant à charge ;
- 53 % au titre du remboursement aux régimes du manque à gagner résultant de la validation de périodes non travaillées pour les chômeurs, les préretraités, les volontaires du service national et les anciens combattants.
Contrairement aux dépenses, la structure des recettes du FSV a considérablement évolué. Ces recettes principales sont au nombre de quatre :
- une fraction de la CSG, qui a été continûment réduite depuis 2000 (1,30% en 2000, 1,15% en 2001, 1,05% en 2002 et 1,03 % depuis 2006) ;
- le financement partiel par la Cnaf, depuis 2001, du coût des majorations de pensions pour enfants, à raison de 60 % depuis 2003 ;
- 20 % du produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus de capitaux depuis 2001 ;
- le solde du produit annuel de la C3S (contribution de solidarité sociale des sociétés) après répartition du principal de ce produit entre les régimes des non-salariés bénéficiaires (Organic, Cancava...), depuis 2000.
• L'amélioration de la situation
financière du fonds en 2007, confortée en 2008
L'analyse rétrospective de la situation financière du fonds depuis sa création, en 1993, fait apparaître une première période caractérisée par d'importants excédents jusqu'en 2000. Les six années suivantes ont, au contraire, cumulé les déficits, portant le solde financier cumulé déficitaire de fin 2006 à - 4 959 milliards d'euros.
Les résultats du FSV de l'année 2007 et ceux attendus pour l'année 2008 témoignent d'une nette amélioration. En effet, l'exercice 2007 a confirmé le rétablissement de l'équilibre du compte annuel, avec un excédent de 151 millions. L'exercice 2008 devrait consolider cette évolution favorable. Le rapport de la commission des comptes de septembre 2008 mentionne un excédent prévisionnel de 911 millions, grâce au dynamisme maintenu des recettes (notamment de la recette CSG) et à la stabilisation des dépenses (réduction du nombre de cotisations de retraite des chômeurs prises en charge). Le solde cumulé déficitaire serait ainsi ramené à 3,894 milliards. Pour 2009, le rapport prévoit que les comptes tendanciels - donc avant toute mesure nouvelle - auraient dû dégager un résultat excédentaire de 1,293 milliards.
• L'impact du PLFSS 2009 sur les comptes du
FSV
Cette tendance vertueuse risque d'être interrompue car le projet de loi de financement pour 2009 propose plusieurs mesures aux conséquences importantes pour le FSV, puisqu'elles devraient conduire à un déficit estimé à 752 millions d'euros.
Cet écart de plus de 2 milliards d'euros pour 2009 entre la prévision tendancielle et le chiffrage du projet de loi de financement résulte essentiellement d'une mesure de transfert de recettes du FSV à la Cades, correspondant à une fraction de 0,2 point de CSG (article 10). D'autres mesures nouvelles affecteront tant les recettes dans des directions inverses (perte de 0,15 point du prélèvement social de 2 % sur les revenus des capitaux, majoration de la contribution de la Cnaf à la prise en charge des majorations de pensions pour enfants, nouvel accroissement de l'abondement de C3S), que les dépenses (revalorisation du minimum vieillesse dans le cadre de l'objectif de sa progression de 25 % d'ici à 2012, incidence de la revalorisation de 0,3 % des cotisations de retraite prises en charge par le FSV). Au total, les recettes du FSV diminueraient de 1,239 milliard d'euros par rapport à 2008, et les dépenses augmenteraient de 425 millions.
Au-delà de 2009, à cadre juridique et à structure financière inchangés, le Gouvernement prévoit un retour progressif à l'équilibre des comptes annuels du FSV. Le solde annuel, qui serait de - 800 millions d'euros en 2010, pourrait être ramené à - 400 millions en 2011, et revenir à l'équilibre en 2012. A cette date, le solde cumulé du fonds serait alors négatif de près de 2 milliards.
Mais ce scénario positif n'est envisageable qu'en cas de conjoncture économique favorable. En effet, les comptes du FSV sont particulièrement sensibles à l'état du marché du travail, puisque le fonds finance les cotisations de retraite au titre des périodes de chômage.
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Fonds de solidarité vieillesse |
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(en milliards d'euros) |
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Recettes |
14,5 |
15,3 |
14,1 |
14,3 |
14,8 |
15,3 |
|
Dépenses |
14,4 |
14,4 |
14,9 |
15,1 |
15,2 |
15,3 |
|
Solde |
0,2 |
0,9 |
- 0,8 |
- 0,8 |
- 0,4 |
0,0 |
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Source : Cnav |
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•
L'apurement de la dette du FSV par la
Cades
Le projet de loi de financement (article 10) prévoit l'apurement des déficits cumulés du FSV. Cet apurement sera réalisé par un transfert de la dette à la Cades, sur la base du montant comptable du déficit au 31 décembre 2008, soit 3,9 milliards d'euros.
La reprise des déficits cumulés du FSV par la Cades, pour le montant ainsi défini, devrait lui permettre d'effacer presque entièrement sa dette à l'égard de la Cnav.
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Comptes du FSV :
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(en millions d'euros) |
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 (p) |
2009 PLFSS (2) |
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|
Contribution sociale généralisée |
9 922 |
10 572 |
11 086 |
11 547 |
9 527 |
|
Prélèvement social sur revenus capitaux |
388 |
477 |
538 |
567 |
130 |
|
CSSS |
200 |
240 |
450 |
800 |
1 500 |
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Versements Cnaf |
2 087 |
2 185 |
2 291 |
2 389 |
2 907 |
|
Autres recettes techniques |
45 |
52 |
110 |
26 |
26 |
|
Produits financiers |
5 |
8 |
10 |
5 |
5 |
|
Produits exceptionnels, reprises sur provisions |
17 |
17 |
19 |
20 |
19 |
|
TOTAL PRODUITS |
12 664 |
13 552 |
14 504 |
15 353 |
14 114 |
|
Allocations du minimum vieillesse |
2 649 |
2 726 |
2 718 |
2 776 |
2 682 |
|
Majorations de pensions |
3 552 |
3 715 |
3 890 |
4 051 |
4 222 |
|
Sous-total prestations |
6 201 |
6 441 |
6 608 |
6 827 |
6 904 |
|
Chômage - régimes de base |
7 934 |
7 839 |
7 162 |
7 033 |
7 389 |
|
Chômage - régimes complémentaires |
416 |
399 |
418 |
431 |
431 |
|
Autres cotisations (volontariat civil) |
3 |
4 |
39 |
22 |
26 |
|
ACAFN |
3 |
1 |
0 |
0 |
0 |
|
Sous-total cotisations |
8 355 |
8 243 |
7 619 |
7 486 |
7 846 |
|
Frais recouvrement recettes |
51 |
55 |
58 |
61 |
48 |
|
Remboursement Etat |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Fiscalité placements |
0 |
1 |
1 |
1 |
1 |
|
Divers (gestion administrative, provisions, régul.) |
60 |
70 |
67 |
68 |
67 |
|
Sous-total autres charges |
112 |
126 |
126 |
129 |
116 |
|
TOTAL CHARGES |
14 668 |
14 811 |
14 353 |
14 442 |
14 866 |
|
Solde |
- 2 005 |
- 1259 |
151 |
911 |
- 752 |
|
Solde cumulé |
- 3 700 |
- 4 959 |
- 4 805 (1) |
- 3 894 |
- 752 |
|
Reprise déficit cumulé par Cades |
0 |
0 |
0 |
3 894 |
0 |
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(1) Le solde cumulé négatif pour 2007 est minoré de 3,5 millions d'euros au titre d'opérations de réconciliation comptable concernant la CSG Acoss. |
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(2) Chiffres non définitifs. |
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