N° 30
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
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Annexe au procès-verbal de la séance du 15 octobre 2008 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur la proposition de résolution de M. Jean BIZET, présentée en application de l'article 73 bis du Règlement, sur le bilan de santé de la politique agricole commune ,
Par M. Jean BIZET,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine , président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam , vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau , secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François Fortassin, Alain Fouché, Adrien Giraud, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mme Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall. |
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Sénat : |
6 (2008-2009) |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Depuis plus de cinquante ans, la politique agricole commune (PAC) a oeuvré à la préservation de la souveraineté alimentaire européenne, au développement d'une agriculture productive et de plus en plus respectueuse de l'écosystème, à la mise sur le marché de produits alimentaires d'une grande qualité et d'une remarquable diversité, au façonnement des paysages et au maintien dans les zones rurales d'une activité économique et d'un lien social.
Comme le monde qui l'entoure et dans lequel elle intervient, la PAC a très largement évolué depuis sa mise en place. Petites et grandes réformes ont permis de l'adapter à une conjoncture que l'on sait, en matière agricole, particulièrement mouvante, mais également d'y apporter des modifications plus structurelles touchant à ses principes mêmes.
Datant de 2003 dans sa version actuelle, la PAC ne sera véritablement réformée qu'en 2013, au moment de la révision de son budget. Cependant, et comme cela a été prévu dans les accords de Luxembourg il y a cinq ans, la PAC doit faire l'objet dès cette année d'un « bilan de santé ». Loin de sous-entendre qu'elle pourrait être atteinte d'une grave pathologie nécessitant un « remède de cheval », ce terme renvoie en réalité à un examen à mi-parcours des effets de la réforme de 2003 et à d'éventuels ajustements que requière son bon fonctionnement jusqu'à sa prochaine réforme en 2013.
Son « bilan de santé » devrait donc permettre d'aboutir, sous présidence française, à l'adoption d'une série de corrections propres à en moderniser les instruments pour les adapter aux nouveaux enjeux que constituent l'élargissement de l'Union, la nouvelle donne mondiale sur le marché des matières premières agricoles -mais aussi énergétiques- ou encore la sensibilité accrue à l'aspect qualitatif des produits, à la sécurité sanitaire et à la protection de l'environnement.
Or, loin de s'en tenir à ce « toilettage » a minima , la Commission européenne a formulé, en novembre 2007, des propositions visant à modifier profondément la PAC actuelle et, surtout, à lui donner un infléchissement très libéral contraire aux spécificités du modèle agricole européen qui ont contribué à son succès depuis l'après-guerre. C'est sur la base de ces propositions, amodiées au printemps 2008, que le débat s'est engagé entre les 27 pays membres de l'Union en vue d'un accord d'ici la fin de cette année.
Dans un rapport de 2003 portant sur la dernière réforme de la PAC et très justement sous-titré Précipitation n'est pas raison , nos collègues Marcel Deneux, président de la mission d'information constituée au sein de notre commission sur le sujet, et Gérard César, rapporteur, analysaient déjà le projet de la Commission comme « inopportun sur le principe » et « résolument dérégulateur ». Ils appelaient à « réaffirmer la légitimité de la PAC comme garant d'un modèle agricole européen » et à « maintenir une PAC forte sur ses deux piliers », et notamment sur le premier, « véritable colonne vertébrale de la PAC ».
S'il s'agissait alors d'une véritable réforme, et non d'un simple « bilan de santé », et si le contexte a évolué depuis 2003, restent que ces remarques nous paraissent demeurer d'actualité et s'appliquer parfaitement aux propositions présentées par la Commission européenne. C'est également l'esprit de la proposition de résolution faisant l'objet du présent rapport, que votre rapporteur a lui-même déposée suite aux travaux menés dans le cadre du groupe de travail sur le « bilan de santé » de la PAC qu'il a présidé 1 ( * ) .
Destinée à soutenir le Gouvernement dans les négociations européennes actuellement en cours, elle tend à la défense d'un modèle d'agriculture « équilibré sur ses deux piliers », respectueux des intérêts tant des producteurs que des consommateurs, intégré à l'échelle communautaire mais ouvert sur le monde. À ce titre, et sous réserve de quelques améliorations ponctuelles, votre rapporteur vous proposera de l'adopter.
I. LA PAC, UN SUCCÈS HISTORIQUE DEVANT ÊTRE PÉRENNISÉ
Il convient, avant même d'examiner la substance du « bilan de santé » de la PAC, de se remémorer brièvement ses origines, ses fondements et son évolution. Cette analyse permettra de mettre en exergue la réussite incontestable de cette politique, dont le contenu actuel est désormais bien éloigné de celui de départ.
Cette capacité à évoluer rend, pour la plupart, stériles les critiques récurrentes lui étant adressées, tout en la mettant en mesure d'affronter les nouveaux défis du XXI e siècle, qui seront pour elles autant d'opportunités.
A. UNE POLITIQUE INTÉGRÉE ANCIENNE QUI A SU ÉVOLUER
Il est parfois bon de le rappeler : la PAC constitue l'une des politiques fondatrices des Communautés européennes, qui s'est continuellement adaptée aux évolutions de cette dernière et aux modifications de son environnement international. Et ce jusqu'à la dernière réforme en date, remontant à 2003, dont il est aujourd'hui proposé de dresser le bilan et d'apporter, au vu de ce dernier, les ajustements nécessaires.
1. La PAC des origines
Plus ancienne et, jusqu'à peu, budgétairement la plus importante des politiques communes de l'Union européenne, la PAC a été créée par le traité de Rome en 1957 et est devenue opérationnelle en 1962. Il s'agissait de rendre la Communauté européenne, alors très dépendante pour son approvisionnement du reste du monde, autosuffisante d'un point de vue alimentaire, et de moderniser un secteur agricole encore très disparate selon les pays.
C'est le titre II du traité de Rome, et plus précisément son article 43 2 ( * ) , qui assigne à la PAC des objectifs toujours valables aujourd'hui :
- accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique et en assurant une utilisation optimale des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre ;
- assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture ;
- stabiliser les marchés ;
- garantir la sécurité des approvisionnements ;
- assurer des prix raisonnables aux consommateurs.
Quatre grands principes d'organisation, retenus dès 1958, ont visé à « faire vivre » cette politique commune :
- l'unicité du marché, directement liée au principe de libre circulation des marchandises ;
- la préférence communautaire, qui protège le marché européen des importations à bas prix et des fluctuations du marché mondial ;
- la solidarité financière, les dépenses impliquées par la PAC étant prises en charge par le budget communautaire ;
- des prix minimum garantis pour les producteurs.
* 1 Composé de douze sénateurs représentant l'ensemble des sensibilités politiques présentes au sein de la commission des affaires économiques, ce groupe de travail a procédé à une douzaine d'auditions de personnalités reconnues pour leur action, leur compétence ou leur expertise dans les problématiques agricoles.
* 2 Repris dans le traité sur la Communauté européenne, puis dans celui de Lisbonne.