B. DES ALÉAS QUI N'EXPLIQUENT PAS TOUS LES IMPORTANTS ÉCARTS ENTRE PRÉVISION ET EXÉCUTION
L'équilibre en exécution du compte spécial est très éloigné des prévisions de la LFI , en particulier sur le programme 852, puisqu'il passe d'un quasi équilibre à un excédent de près de 600 millions d'euros, inférieur de 25 % à celui constaté en 2006. Si les recettes (soit les remboursements en principal) se sont révélées inférieures aux prévisions d'environ 22 %, les dépenses ont en revanche été très en deçà des montants inscrits en LFI , de près de 82 %.
Il importe de rappeler que les paiements d'intérêts des prêts (à bonne date ou par refinancement d'échéances) ne sont pas comptabilisés en recettes des trois sections mais au budget général 70 ( * ) , avec une spécification comptable selon l'objet des prêts et la structure de refinancement (Trésor, AFD ou Natixis).
Equilibre du compte en prévision et en exécution
(en millions d'euros)
|
LFI |
Exécution |
|||||||
|
Programmes |
Recettes (1) |
AE |
CP (2) |
Solde
|
Recettes (1) |
AE |
CP (2) |
Solde (1) - (2) |
|
851 - Prêts de la RPE |
462 |
300 |
150 |
312 |
546,04 |
347,97 |
60,03 |
486 |
|
852 - Prêts pour consolidation de dettes |
482,65 |
731,25 |
731,25 |
-248,6 |
201,88 |
42,41 |
41,62 |
160,26 |
|
853 - Prêts à l'AFD |
52,2 |
163 |
115,2 |
-63 |
29,4 |
550,4 |
80,64 |
-51,24 |
|
Total |
996,85 |
1.194,25 |
996,45 |
0,4 |
777,31 |
940,78 |
182,29 |
595,02 |
Si les flux associés aux prêts financés sur ces trois sections revêtent un caractère nécessairement aléatoire et exogène - liés par exemple au contexte politique et économique des pays emprunteurs, au déroulement des procédures locale d'approbation, ou à l'état d'avancement des négociations avec le FMI et le Club de Paris -, la persistance d'un écart important entre prévision et exécution conduit à s'interroger sur la sincérité et la fiabilité des prévisions inscrites en LFI .
De manière générale, en 2006 comme en 2007, la consommation des AE révèle une difficile mise en conformité avec la LOLF des engagements juridiques antérieurs et des erreurs techniques de saisie , qui se sont traduites par des reports et opérations de régularisation en fin d'exercice 71 ( * ) . La forte sous-consommation des CP, due à un important écart sur le programme 852, témoigne quant à elle d'un optimisme excessif quant à la progression des négociations financières avec les pays partenaires , à l'instar de celui qui prévaut pour les C2D financés sur le programme 209.
S'agissant plus précisément de la gestion de 2007, les explications suivantes sont également avancées par le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi dans le rapport annuel de performances :
1) Sur le programme 851 : le report du paiement de certaines échéances en principal du 31 décembre 2006 (jour férié) au 2 janvier 2007. Six protocoles de prêts ont été engagés 72 ( * ) , l'essentiel des AE étant consacré au transport collectif urbain. L'important écart de 90 millions d'euros sur les CP est expliqué par le retard dans l'imputation et le déroulement de contrats en Chine et en Azerbaïdjan.
2) Sur le programme 852 : un montant de recettes directes proche de la prévision (soit 200,8 millions d'euros) et des recettes par refinancement quasi nulles donc très inférieures aux prévisions (1,05 million d'euros contre 279,05 millions d'euros), en raison de l'avancement insuffisant de quatre pays (Angola, Argentine, Côte d'Ivoire et Togo) dans leur processus de négociation avec le FMI. Le très faible niveau de dépense (moins de 6 % du montant inscrit en prévision) est justifié - comme en 2006 - par l'anticipation en LFI de conclusions d'accords de restructuration de dette qui ne se sont pas toutes (pour le moins !) concrétisées. Les quelques prêts de consolidation octroyés concernent la mise en oeuvre de l'initiative PPTE dans six pays, dont Haïti pour 25 millions d'euros.
3) Sur le programme 853 : le RAP ne fournit quasiment pas d'explications sur l'écart relatif aux recettes , et explique la croissance des engagements réalisés (supérieurs de 16 millions d'euros aux AE ouvertes en LFI 73 ( * ) ) par le succès de l'offre de produits non souverains de l'AFD, qui conforte les nouvelles orientations stratégiques de l'Agence pour la période 2007-2012. Votre rapporteur spécial se félicite de cette croissance, qu'il a appelée de ses voeux à l'issue de la mission de contrôle budgétaire qu'il a réalisée en Asie du sud-est en mars 2007 74 ( * ) . Des justifications précises sont apportées à la sous-consommation de CP (à hauteur de 25 millions d'euros), due à des « raisons purement techniques » tenant au niveau élevé du compte d'approvisionnement de l'AFD, qui l'a conduite à reporter à début 2008 des appels de versements.
Si l'on examine enfin le ratio des engagements non couverts par des paiements sur le total des engagements réalisés au 31 décembre 2007, on constate qu'il est de 92,7 % pour le programme 851, de 1,9 % pour le programme 852 et de 85,3 % pour le programme 853, ce qui nécessitera donc des ajustements en 2008 et 2009 pour le premier et le troisième programmes.
* 70 Au compte n° 762.41 « Produits des prêts et avances et créances rattachées à des immobilisations financières » pour les intérêts simples, et au compte n° 274.148 « Intérêts capitalisés - autres » pour les intérêts capitalisés et assimilés.
* 71 Ainsi sur le programme 853, suite à une erreur de saisie , les AE ouvertes en LFI 2006 ont été nettement supérieures aux AE engagées, conduisant à une annulation des AE non consommées (pour 371,4 millions d'euros) en loi de règlement pour 2006, puis à une réouverture pour le même montant dans la loi de finances rectificative pour 2007.
* 72 Avec l'Azerbaïdjan, l'Egypte (métro du Caire, pour un montant de 140 millions d'euros d'AE), le Maroc, le Vietnam (métro de Hanoi et rénovation de la ligne ferroviaire Lao-Caï, pour un montant global de 177,3 millions d'euros d'AE) et le Sri Lanka (dans le cadre de la reconstruction « post-tsunami »).
* 73 Cet écart a toutefois été intégralement compensé par une sous-consommation des crédits de bonification mis à disposition dans le programme 110.
* 74 Cf. le rapport d'information « Opérations de contrôle budgétaire effectuées en Afrique australe et en Asie du Sud-Est » n° 374 (2006-2007) du 11 juillet 2007.