2. Sur le programme 209
Ce programme est de plus en plus contraint par des engagements représentant des montants élevés, tels que le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, le Fonds de solidarité prioritaire (FSP), les dons-projets de l'AFD, le Fonds européen de développement (FED) et les contrats de désendettement-développement (C2D), qui représentent plus des trois-quarts des dépenses hors titre 2. L'analyse de l'exécution révèle certaines erreurs d'imputation (pour des montants toutefois plus limités qu'en 2006), des choix de réaffectation entre actions (par destination plutôt que par nature) et des écarts parfois importants entre les dotations en LFI et les besoins réels , particulièrement sur les postes de dépenses suivants :
- sur les 300 millions d'euros inscrits au profit du Fonds mondial sida , seuls 275 millions d'euros ont pu être honorés (d'où un report de 25 millions d'euros sur 2008 ), compte tenu de l'absence de dégel et d'un report de charge de 11,25 millions d'euros de l'exercice 2006 ;
- les projets acceptés en comité FSP en 2007 n'ont pu être tous financés , ce qui a occasionné un report de 14,7 millions d'euros sur 2008. La croissance des projets mobilisateurs, qui représentent 54 % des AE affectées en 2007, traduit une plus grande prise en compte de la dimension régionale, l'implication croissante des ONG et le relèvement du montant moyen des projets ;
- les C2D ont fait l'objet d'une forte sous-budgétisation (14,25 millions d'euros d'AE et de CP inscrits en LFI pour 154,9 millions d'euros de dépenses effectives 58 ( * ) ), complétée, ainsi que cela avait été annoncé dans le PAP 2007, par des crédits non budgétaires provenant de l'Agence (dividende, reversement de garantie et reprise sur provisions) et du nouveau mode de refinancement des créances de l'État transitant par la Banque de France et Natixis ;
- les deux lignes budgétaires dédiées aux interventions de sortie de crise , initialement dotées de 26,2 millions d'euros, se sont révélées nettement insuffisantes et ont été augmentées de 20 millions d'euros par dégel d'une partie de la réserve de précaution (10 millions d'euros au profit du Darfour) et prélèvement sur des crédits initialement affectées aux interventions de l'AFD, au profit des Territoires palestiniens (15,2 millions d'euros au total). Près de 5,6 millions d'euros de crédits n'avaient cependant pas été consommés en fin d'exercice et ont été redéployés, ce qui illustre une gestion et une anticipation perfectibles des besoins ;
- la dotation des établissements de recherche à autonomie financière s'est révélée supérieure aux besoins et a été consommée à hauteur de 86,2 % (soit 5,9 millions d'euros). Inversement, un montant consommé de 1,46 million d'euros de crédits de soutien (organisation de colloques et séminaires et honoraires d'interprètes) sur l'action 4 (« Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités ») n'était initialement pas budgété ;
- une fraction importante de la subvention à CulturesFrance (39 %) n'a pu être payée que le 31 janvier 2008 en crédits de reports, ce qui n'a sans doute pas facilité la gestion de cet opérateur soumis à des réformes de structure, conformément aux recommandations formulées par votre rapporteur spécial et notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État » ;
- après avoir été largement surestimés en 2006, les versements au FED, de 698 millions d'euros, ont été sous-estimés à hauteur de plus de 18 millions d'euros, et n'ont donc pu être honorés que grâce à la levée d'une partie de la réserve de précaution (33,98 millions d'euros) et à des redéploiements 59 ( * ) . Votre rapporteur spécial rappelle que l'accélération manifeste des décaissements de ce fonds depuis 2002 60 ( * ) - notamment via des contributions multilatérales qui en font un simple « sas » - l'a conduit à anticiper une sous-budgétisation accrue en 2008 . Cette emprise croissante du FED sur les financements du programme 209, qui réduit d'autant les marges de manoeuvre de l'aide bilatérale, rend d'autant plus urgente la pérennisation - ou une diminution supplémentaire - de la clef de répartition approuvée pour le X e FED, soit une contribution française de 19,55 % au lieu de 24,3 %.
La totalité des crédits votés pour les subventions de l'AFD ont été consommés, soit 163 millions d'euros. Ces crédits ont toutefois été portés à 239,3 millions d'euros - consommés à hauteur de 92,3 % seulement , par le « recyclage » de ressources provenant de l'Agence (fraction du résultat de 2006 et reprise sur provisions). A cet égard, votre rapporteur spécial renouvelle ses réserves sur le recours croissant à cette forme de débudgétisation, qui relève de la contraction entre dépenses et recettes et devrait être régularisée par un versement préalable du dividende de l'Agence.
Les ONG ont bénéficié de financements accrus , conformément aux engagements du précédent Président de la République, bien que la sous-consommation s'élève à 1,5 million d'euros sur une dotation initiale de 34 millions d'euros. La déconcentration des crédits auprès des postes a été renforcée 61 ( * ) et sera étendue en 2008, un appui spécifique a été fourni à la structuration des associations françaises et de leurs collectifs, et des conventions de programme présentées dans le RAP comme « ambitieuses et multi-pays » ont été négociées, sans toutefois que soient précisées les ONG concernées. Sous réserve du renforcement des contrôles sur le coût et l'efficacité des ONG, notamment au plan local, votre rapporteur spécial partage ces orientations.
Enfin à titre accessoire, votre rapporteur spécial relève que le RAP fait état de la fin d'activité du Haut conseil de la coopération internationale (HCCI), qui a bien été réalisée le 31 mars 2008, après qu'il l'a réclamée en vain à plusieurs reprises, et en particulier lors de l'examen du PLF 2008, ce qui avait alors donné lieu à des échanges en séance relevant du « psychodrame » disproportionné.
* 58 Dont 120,26 millions d'euros au profit du Cameroun.
* 59 En outre, les indemnités de retard n'ont pu être évitées que par un versement au dernier moment, grâce à l'intervention du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM).
* 60 L'année 2007 est ainsi la première au terme de laquelle la Commission européenne a appelé la totalité du montant du plafond.
* 61 Pour un montant de 3,4 millions d'euros en 2007, contre 2,1 millions d'euros en 2006. L'enveloppe déconcentrée devrait atteindre 7 millions d'euros en 2008, pour 8 pays.