MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT » ET COMPTES SPÉCIAUX « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT » ET « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ÉTAT » : M. Paul Girod, rapporteur spécial
I. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT »
La mission « Engagements financiers de l'État », avec 41,43 milliards d'euros de crédits en exécution pour 2007 , constitue par son volume la troisième mission du budget de l'État (après les missions « Remboursements et dégrèvements » et « Enseignement scolaire », et avant la mission « Défense »).
Cette mission est composée de quatre programmes 120 ( * ) . Deux d'entre eux regroupent des crédits évaluatifs : le programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l'État », et le programme 114, « Appels en garantie de l'État ». Trois seulement sont dotés d'une stratégie de performance : il s'agit des deux programmes précités et du programme 145, « Epargne ». Le programme 168, « Majoration de rentes », en est dépourvu.
La mission a dépassé les dépenses prévues en LFI pour 2007 à hauteur de 565,9 millions d'euros , soit 1,4 % de la dotation initiale. Ce dépassement résulte, pour les deux tiers, d'une charge de la dette plus élevée que prévu et, pour le reste, de la nette « sous-budgétisation » du programme « Epargne » .
L'exécution en 2007 de la mission « Engagements financiers de l'État » (CP)
(en euros)
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Programmes |
LFI |
Exécution |
Ecart |
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117 « Charge de la dette et trésorerie de l'État » |
39.191.000.000 |
39.550.398.822 |
+ 359.398.822 (0,9 %) |
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114 « Appels en garantie de l'État » |
292.600.000 |
282.539.728 |
10.060.272 (3,4 %) |
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145 « Epargne » |
1.149.000.000 |
1.369.000.000 |
+ 220.000.000 (19 %) |
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168 « Majorations de rentes » |
230.000.000 |
226.587.679 |
3.412.321 (1,5 %) |
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Total pour la mission |
40.862.600.000 |
41.428.526.229 |
+ 565.926.229 (1,4 %) |
Source : RAP de la mission « Engagements financiers de l'État » annexé au présent projet de loi de règlement
A. LE PROGRAMME « CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L'ÉTAT »
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Rappels sur le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'État » Le programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l'État », retrace les dépenses de trésorerie et les dépenses engendrées par le paiement des intérêts de la dette de l'État . Il vise à permettre à ce dernier d'honorer ses engagements financiers en toutes circonstances, au meilleur coût et dans des conditions de sécurité maximales. Compte tenu de son objet, et conformément à l'article 10 de la LOLF, ce programme regroupe des crédits évaluatifs . Composée de trois actions , il est principalement mis en oeuvre par l'agence France Trésor (AFT), en charge de la gestion de la dette négociable (action 1) et de la trésorerie (action 3). La gestion de la dette non négociable (action 2) relève de l'agence comptable centrale du Trésor, désormais rattachée à la direction générale des finances publiques. |
1. L'exécution : une charge de la dette plus importante que prévu (39,28 milliards d'euros)
En 2007, 39,55 milliards d'euros (en AE et CP) ont été dépensés à partir du programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l'État », qui a ainsi concentré 95,5 % des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État ». Cette exécution représente un dépassement à hauteur de 359,4 millions d'euros (soit 0,9 %) des crédits (évaluatifs) votés en LFI , conséquence d'un accroissement de la charge de la dette négociable de l'État , alors que celle de la dette non négociable a poursuivi sa baisse et que la trésorerie, « optimisée » depuis 2006, n'a engendré aucun coût.
a) L'augmentation de la charge de la dette négociable de l'État (+ 2,2 %)
En 2006 , en dépit du contexte économique de remontée des taux d'intérêt, la charge de la dette négociable de l'État s'était révélée légèrement inférieure à la prévision de la LFI et avait atteint 38,42 milliards d'euros (charge nette après recettes issues des contrats d'échange de taux « swaps » , qui avaient alors représenté plus de 558 millions d'euros). Ce résultat tenait notamment aux ressources de financement dégagées par « l'optimisation » de la gestion de trésorerie et au niveau exceptionnel des produits de cessions de participations financières de l'État affectés au désendettement 121 ( * ) .
En 2007 , alors que ces ressources issues de mesures « à un coup » n'étaient plus mobilisables, l'environnement financier de la gestion de la dette a été dominé par la crise dite des « surprimes » apparue en août 2007, dont les effets sur le niveau et la hiérarchie des taux d'intérêt se sont fait sentir durant toute la seconde moitié de l'exercice. La hausse générale des taux , constatée dès le début de l'année 2006, s'est ainsi poursuivie et amplifiée, affectant d'ailleurs davantage les taux de court terme que ceux de moyen et long termes. Cette hausse des taux d'intérêt, supérieure aux anticipations de marché ayant fondé la prévision inscrite en LFI , a donné lieu à une charge nette de la dette négociable de l'État de 39,28 milliards d'euros (déduction faite de recettes de swaps réalisées à hauteur de 272,8 millions d'euros), soit une augmentation de 2,2 % par rapport au résultat enregistré en 2006.
Du fait de l'évolution des taux d'intérêt, cette orientation à la hausse devrait être encore plus marquée en 2008.
Il convient de préciser que l'encours de la dette négociable de l'État en valeur nominale s'est élevé à 920,7 milliards d'euros à la fin de l'année 2007 , contre 876,6 milliards d'euros à la fin de l'année 2006, soit en comptabilité nationale, au sens du traité de Maastricht, 930 milliards d'euros en 2007, contre 892,5 milliards d'euros en 2006. Cette évolution correspond à une augmentation de près de 2 % du PIB.
L'évolution de la dette négociable de l'État
(en milliards d'euros)
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Fin 2004 |
Fin 2005 |
Fin 2006 |
Fin 2007 |
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829,1 |
877,3 |
876,6 |
920,7 |
Source : RAP de la mission « Engagements financiers de l'État » annexé au présent projet de loi de règlement
Par ailleurs, pour la cinquième année consécutive, la dette de l'ensemble des administrations publiques a dépassé le seuil de 60 % du PIB , en s'élevant à 63,9 % du PIB, soit en valeur absolue 1.209,5 milliards d'euros 122 ( * ) . Selon la Cour des comptes dans son rapport préliminaire établi en application de l'article 58-3° de la LOLF, cette dette serait même proche de 65 % du PIB si l'on prenait en compte certaines des dettes portées par des entreprises publiques, telles que Réseau ferré de France 123 ( * ) .
b) La poursuite de la diminution de la charge de la dette non négociable
Seuls 60 % des crédits inscrits en LFI pour 2007 pour la gestion de la dette non négociable de l'État ont été effectivement consommés, soit 3,58 millions d'euros au lieu des 6 millions d'euros prévus. Ce résultat marque une baisse de plus de la moitié des dépenses, par rapport à 2006 , où 9,2 millions d'euros avaient été consacrés à cette gestion. Il confirme la diminution continue de la charge de la dette non négociable , liée au rythme de l'extinction des titres correspondants (essentiellement des bons du Trésor sur formules), supprimés en 1999.
Il convient de préciser que l'encours de la dette non négociable était de 276 millions d'euros à la fin 2007 , soit l'équivalent de 0,03 % de la dette négociable, contre 289 millions d'euros à la fin 2006. Ainsi, la diminution de cet encours, d'un exercice sur l'autre, a été de 4,7 %.
c) Une gestion de la trésorerie désormais « optimisée »
L'exécution 2006 avait été marquée par la mise en oeuvre d'une gestion dite « optimisée » de la trésorerie de l'État, consistant principalement dans une stratégie de limitation au maximum de l'encaisse de précaution que constitue la trésorerie libre , et la mise en place d'un nouvel instrument, en vue de répondre aux besoins ponctuels de liquidité : un bon du Trésor à très court terme 124 ( * ) . En 2007 comme en 2006, il en est résulté une consommation nulle de crédits au titre de l'action associée aux opérations de trésorerie (aucune dotation n'avait été votée en LFI).
* 120 La LFI pour 2007 a supprimé le programme 229, « Versement à la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) », qui figurait dans la mission en 2006.
* 121 Cf. la contribution de votre rapporteur spécial au rapport n° 393 (2006-2007), tome II, de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi de règlement du budget de 2006.
* 122 A la fin du premier trimestre 2008, la dette des administrations publiques s'est établie à 1.240,6 milliards d'euros, soit 65,3 % du PIB .
* 123 Cf. l'audition par votre commission des finances, le 26 juin 2008, de MM. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, et Christian Babusiaux, président de la 1 ère chambre, préalable au débat d'orientation budgétaire.
* 124 Pour une présentation détaillée de cette « optimisation », voir le rapport spécial n° 78, tome III, annexe 12 (2006-2007), p. 17.