N° 303
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 29 avril 2008 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la décision du Conseil relative au système des ressources propres des Communautés européennes ,
Par M. Denis BADRÉ,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir le numéro :
Sénat : 293 (2007-2008)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser l'approbation de la décision du Conseil de l'Union européenne du 7 juin 2007, relative au système des ressources propres des Communautés européennes. A ce jour, onze États membres ont déjà notifié au Conseil l'achèvement de leur procédure nationale de ratification 1 ( * ) , la décision du Conseil devant entrer en vigueur au plus tard au début de l'année 2009.
Dix-huit mois de négociations auront été nécessaires aux chefs d'État et de gouvernement pour trouver un accord sur les perspectives financières 2007-2013, dont la présente décision constitue le volet « recettes » 2 ( * ) .
Au terme de ces négociations, le compromis adopté par le Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005 consacre une remise en cause sérieuse de la « correction » dont bénéficie le Royaume-Uni, plus prosaïquement désignée sous le vocable de « chèque britannique ». Cette avancée a toutefois été obtenue au prix de nouveaux « rabais » consentis aux États membres fortement contributeurs nets.
Dans un tel contexte, le Conseil européen de décembre 2005 a invité la Commission à entreprendre un « réexamen complet et global », couvrant tous les aspects des recettes et des dépenses de l'Union européenne, et à en faire rapport en 2008-2009. Cette clause de réexamen, citée dans l'article 9 de la décision précitée du 7 juin 2007, traduit une prise de conscience de l'inadaptation croissante du cadre budgétaire communautaire .
Au-delà de l'approbation de la nouvelle décision « ressources propres » dans ses aspects « techniques », votre rapporteur souhaite donc que l'examen du présent projet de loi soit l'occasion de débattre de l'application concrète de la clause de réexamen, et que le gouvernement fasse état des éventuelles initiatives qu'il entend mettre en oeuvre en la matière lors de la présidence française de l'Union européenne.
I. LA TENEUR ET L'IMPACT DE LA NOUVELLE DÉCISION « RESSOURCES PROPRES »
A. LE SYSTÈME DES RESSOURCES PROPRES
Originellement fondé sur des contributions acquittées par chaque État membre, le financement du budget communautaire repose sur des ressources propres depuis la décision du Conseil du 21 avril 1970, qui affecte à la Communauté des recettes de nature fiscale exigibles de plein droit .
1. L'évolution des ressources propres du budget communautaire
a) Trois ressources sous plafond
Résultant d'un processus décisionnel similaire à celui qui s'applique en matière de droit primaire communautaire (cf. encadré), cinq « décisions ressources propres » se sont succédé depuis 1970 3 ( * ) , semblables à celle dont le présent projet de loi autorise l'approbation.
|
Fondements juridiques des décisions « ressources propres » Les décisions relatives au système des ressources propres reposent sur l' article 269 du traité instituant la Communauté européenne 4 ( * ) , qui dispose que le budget communautaire est, « sans préjudice des autres recettes, intégralement financé par des ressources propres », et définit le processus décisionnel au terme duquel ces ressources sont déterminées. Les décisions « ressources propres » sont adoptées selon des modalités assimilables à celles du droit primaire communautaire : « Le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête les dispositions relatives au système des ressources propres de la Communauté dont il recommande l'adoption par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives . » La décision est ensuite soumise à ratification dans chaque État membre. Cette procédure consacre donc la prééminence du Conseil (le Parlement européen étant cantonné à un rôle consultatif), et confère de fait un droit de veto à chaque État membre. Le traité de Lisbonne ne modifiera qu'à la marge le système des ressources propres, en prévoyant que les mesures d'exécution seront adoptées après approbation, et non seulement consultation, du Parlement européen. En revanche, et pour mémoire, le traité de Lisbonne introduira plusieurs innovations substantielles en matière budgétaire et financière, au premier rang desquels l'inscription, dans le droit primaire communautaire, de la pratique des perspectives financières pluriannuelles suivie depuis l'accord interinstitutionnel du 29 juin 1988. Le traité modifiera également la procédure budgétaire en mettant notamment fin à la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires (DO et DNO). Source : commission des finances |
Le système actuel de financement du budget communautaire , tel qu'il résulte de la décision du 29 septembre 2000 adoptée conformément aux conclusions du Conseil européen de Berlin de mars 1999, se compose :
1) des trois ressources propres traditionnelles que constituent les droits de douane, les prélèvements agricoles et les cotisations sucre et isoglucose 5 ( * ) . 25 % de ces ressources sont retenus par les États membres au titre des frais de perception ;
2) de la ressource TVA , perçue par l'application d'un taux d'appel 6 ( * ) uniforme à une assiette harmonisée et écrêtée à 50 % du revenu national brut (RNB) de chaque État membre. Cet écrêtement vise à éviter de faire peser une charge trop lourde aux États membres les moins prospères, l'hypothèse étant faite que la part relative de la consommation - et donc de la TVA - dans le revenu national est d'autant plus élevée que l'État est moins riche ;
3) de la ressource RNB , créée pour équilibrer le budget européen face à l'insuffisance des produits tirés des ressources propres traditionnelles et TVA, et obtenue par application au revenu national brut de chaque État membre d'un taux 7 ( * ) fixé annuellement, dans le cadre de la procédure budgétaire communautaire.
Ces ressources sont plafonnées à 1,24 % du revenu national brut de l'Union en crédits de paiement, et à 1,31 % en crédits d'engagement.
D' autres recettes les complètent 8 ( * ) , tirées des impôts et autres prélèvements opérés sur les rémunérations du personnel communautaire, des intérêts bancaires, des contributions d'États tiers à l'Union au titre de leur participation à certaines politiques, du remboursement d'aides communautaires non consommées, d'intérêts de retard, et du report du solde de l'exercice précédent.
b) Une ressource RNB désormais prépondérante
Les réaménagements successifs du système des ressources propres ont contribué à modifier substantiellement la part relative de ces différentes ressources .
En effet, la ressource RNB , initialement conçue comme une ressource d'équilibre du budget communautaire, est devenue très largement majoritaire , cependant que la généralisation de l'écrêtement à 50 % de l'assiette TVA, la réduction de son taux d'appel et le démantèlement des barrières douanières diminuaient la part relative des autres recettes. Désormais, plus de 68 % des ressources propres du budget 2008 correspondent à la seule ressource RNB (cf. graphique et tableau).
Part respective des ressources propres dans le budget communautaire 2008
|
Ressource |
Montant en euros |
Part en % |
|
Prélèvements agricoles |
1.683.200.000 |
1,42 |
|
Cotisations sucre |
663.400.000 |
0,53 |
|
Droits de douane |
16.431.900.000 |
13,82 |
|
Ressource TVA |
19.095.673.953 |
16,06 |
|
Ressource RNB |
81.077.584.247 |
68,17 |
|
Total |
118.921.758.200 |
100,00 |
Source : commission des finances, d'après l'Office des publications officielles des Communautés européennes
Source : commission des
finances, d'après le rapport financier 2006 de l'Union
européenne
La tendance constatée devrait s'accentuer puisque, selon la Commission, la ressource RNB représentera 74 % du financement communautaire en 2013 (contre 13 % pour les prélèvements agricoles et droits de douane, et 12 % pour la ressource TVA) 9 ( * ) .
c) La contribution française
La France est le deuxième pays contributeur au budget communautaire . Sa part relative s'établissait à 16,9 % selon l'avant-projet de budget 2008, contre 16 % aux termes du budget 2007 modifié. Elle est devancée par l'Allemagne dont la contribution s'élève à 19,7 %.
La loi de finances pour 2008 évalue notre contribution 10 ( * ) au budget communautaire à 18,4 milliards d'euros , soit 6,5 % des recettes fiscales nettes.
|
Part relative de chaque État membre dans le financement du budget communautaire depuis 2000 (en %) |
||||||||||
|
Pays |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 exécuté |
2007 modifié |
APB 2008 |
Ecart 2007/2008 |
|
Allemagne |
24,8 |
24,4 |
22,6 |
23 |
21,3 |
20,9 |
20,3 |
19,7 |
19,7 |
= |
|
Autriche |
2,4 |
2,6 |
2,3 |
2,3 |
2,2 |
2,2 |
2,2 |
2,1 |
2,2 |
+ 0,1 |
|
Belgique |
3,9 |
4,4 |
3,9 |
4,2 |
4 |
4 |
4,0 |
3,9 |
2,9 |
- 1,0 |
|
Bulgarie |
0,3 |
0,3 |
= |
|||||||
|
Chypre |
0,1 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,1 |
- 0,1 |
||||
|
Danemark |
1,9 |
2,2 |
2,2 |
2,1 |
2 |
2 |
2,1 |
2,1 |
2,0 |
- 0,1 |
|
Espagne |
7,3 |
8,2 |
8,4 |
8,9 |
8,8 |
8,7 |
9,4 |
9,5 |
9,6 |
+ 0,1 |
|
Estonie |
- |
- |
- |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,2 |
- 0,1 |
|
|
Finlande |
1,4 |
1,5 |
1,5 |
1,6 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
1,6 |
+ 0,1 |
|
France |
16,5 |
17,9 |
18,2 |
18,1 |
16,8 |
16,6 |
16,3 |
16,0 |
16,9 |
+ 0,9 |
|
Grèce |
1,5 |
1,7 |
1,7 |
1,8 |
1,8 |
1,8 |
1,8 |
1,8 |
1,9 |
+ 0,1 |
|
Hongrie |
- |
- |
- |
0,6 |
0,9 |
0,8 |
0,8 |
0,9 |
+ 0,1 |
|
|
Irlande |
1,2 |
1,5 |
1,3 |
1,4 |
1,3 |
1,3 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
= |
|
Italie |
12,5 |
14,4 |
14,5 |
14,1 |
14,5 |
13,7 |
13,1 |
12,8 |
13,3 |
+ 0,5 |
|
Lettonie |
- |
- |
- |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,2 |
0,2 |
= |
|
|
Lituanie |
- |
- |
- |
0,1 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,3 |
+ 0,1 |
|
|
Luxembourg |
0,2 |
0,3 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,2 |
0,3 |
+ 0,1 |
|
Malte |
- |
- |
- |
0 |
0 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
= |
|
|
Pays-Bas |
6,2 |
6,8 |
5,8 |
5,9 |
5,5 |
5,3 |
5,6 |
5,6 |
4,7 |
- 0,9 |
|
Pologne |
- |
- |
- |
1,4 |
2,3 |
2,4 |
2,4 |
2,8 |
+ 0,4 |
|
|
Portugal |
1,4 |
1,6 |
1,5 |
1,6 |
1,4 |
1,4 |
1,4 |
1,4 |
1,4 |
= |
|
Rép. tchèque |
- |
- |
- |
0,6 |
1,0 |
1,0 |
1,1 |
1,1 |
= |
|
|
Roumanie |
0,9 |
1,1 |
+ 0,2 |
|||||||
|
Royaume-Uni |
15,8 |
9,6 |
13,1 |
11,9 |
12,3 |
12,1 |
12,5 |
12,4 |
11,5 |
- 0,9 |
|
Slovaquie |
- |
- |
- |
0,2 |
0,4 |
0,4 |
0,4 |
0,5 |
+ 0,1 |
|
|
Slovénie |
- |
- |
- |
0,2 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
= |
|
|
Suède |
3 |
2,9 |
2,7 |
3 |
2,8 |
2,8 |
2,7 |
2,6 |
2,8 |
+ 0,2 |
|
En italique figurent les pays des élargissements de 2004 et 2007. |
||||||||||
|
Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2008, d'après des documents de la Commission européenne |
||||||||||
Par ailleurs, la France se situait en 2005 11 ( * ) au deuxième rang des contributeurs nets en volume , derrière l'Allemagne, et au quatrième rang des contributeurs nets en pourcentage du RNB, derrière les Pays-Bas, la Suède et l'Allemagne. Le solde net français s'établissait à - 3,4 milliards d'euros et à - 0,20 % du RNB en 2005 12 ( * ) .
|
Solde budgétaire par État membre selon la méthode dite du « rabais britannique » (en millions d'euros) |
||||||||
|
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|||||
|
Montant |
% RNB |
Montant |
% RNB |
Montant |
% RNB |
Montant |
% RNB |
|
|
Allemagne |
- 5.833,7 |
- 0,28 |
- 8.544,3 |
- 0,40 |
- 8.011,3 |
- 0,36 |
- 6.952,0 |
- 0,31 |
|
Autriche |
- 304,0 |
- 0,14 |
- 427,4 |
- 0,19 |
- 455,0 |
- 0,19 |
- 374,3 |
- 0,15 |
|
Belgique |
1.754,9 |
0,65 |
1.608,3 |
0,58 |
2.111,6 |
0,73 |
2.666,0 |
0,88 |
|
Chypre |
63,5 |
0,53 |
89,4 |
0,68 |
||||
|
Danemark |
- 206,2 |
- 0,11 |
- 260,4 |
- 0,14 |
- 260,9 |
- 0,13 |
- 304,4 |
- 0,15 |
|
Espagne |
8.580,0 |
1,20 |
8.400,8 |
1,09 |
8.184,6 |
0,99 |
5.623,2 |
0,63 |
|
Estonie |
148,7 |
1,76 |
156,9 |
1,49 |
||||
|
Finlande |
- 40,9 |
- 0,03 |
- 68,4 |
- 0,05 |
- 110,5 |
- 0,07 |
- 132,7 |
- 0,08 |
|
France |
- 2.515,3 |
- 0,16 |
- 2.441,3 |
- 0,15 |
- 3.417,4 |
- 0,21 |
- 3.404,1 |
- 0,20 |
|
Grèce |
3.331,5 |
2,34 |
3.305,4 |
2,15 |
4.107,5 |
2,46 |
3.838,1 |
2,15 |
|
Hongrie |
182,1 |
0,24 |
567,6 |
0,68 |
||||
|
Irlande |
1.558,8 |
1,45 |
1.544,4 |
1,31 |
1.579,5 |
1,26 |
1.110,0 |
0,62 |
|
Italie |
- 3.363,5 |
- 0,26 |
- 1.274,1 |
- 0,10 |
- 3.436,6 |
- 0,25 |
- 2.696,3 |
- 0,20 |
|
Lettonie |
201,1 |
1,84 |
265,8 |
2,07 |
||||
|
Lituanie |
371,9 |
2,11 |
475,9 |
2,35 |
||||
|
Luxembourg |
752,9 |
3,63 |
825,4 |
3,96 |
841,9 |
3,62 |
874,1 |
3,63 |
|
Malte |
47,6 |
1,13 |
92,8 |
2,07 |
||||
|
Pays-Bas |
- 2.351,2 |
- 0,50 |
- 2.124,5 |
- 0,45 |
- 2.201,9 |
- 0,45 |
- 2.841,1 |
- 0,56 |
|
Pologne |
1.402,7 |
0,72 |
1.774,7 |
0,76 |
||||
|
Portugal |
2.640,3 |
1,98 |
3.430,1 |
2,52 |
3.083,0 |
2,19 |
2.321,5 |
1,60 |
|
Rép. tchèque |
260,5 |
0,32 |
149,0 |
0,16 |
||||
|
Royaume-Uni |
- 3.358,5 |
- 0,21 |
- 3.464,3 |
- 0,21 |
- 3.872,9 |
- 0,22 |
- 2.545,7 |
0,13 |
|
Slovaquie |
167,5 |
0,51 |
264,2 |
0,71 |
||||
|
Slovénie |
107,6 |
0,42 |
95,3 |
0,35 |
||||
|
Suède |
- 844,9 |
- 0,33 |
- 1.066,6 |
- 0,39 |
- 1.173,7 |
- 0,42 |
- 982,9 |
- 0,34 |
|
En italiques figurent les contributeurs nets. Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2008 |
||||||||
2. La « correction » britannique
Le système actuel des ressources propres se caractérise enfin par l'existence d'une « correction des déséquilibres budgétaires en faveur du Royaume-Uni » 13 ( * ) .
a) Une application du principe d'équité
Depuis 1984, et en vertu de l'accord dit de Fontainebleau, le Royaume-Uni profite en effet d'un mécanisme de « correction » dont est susceptible de bénéficier tout État membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité . Au moment de l'institution de ce « rabais », le Royaume-Uni était en effet le contributeur net le moins riche 14 ( * ) de l'Union et bénéficiait de très peu de retours au titre de la politique agricole commune, qui constituait l'essentiel du budget communautaire.
Le calcul - complexe - de cette correction repose sur la différence constatée entre la part du Royaume-Uni dans les dépenses réparties 15 ( * ) de l'Union et sa part dans le total des paiements au titre des ressources TVA et RNB. Cette différence, exprimée en pourcentage, est multipliée par le total des dépenses réparties. Le déséquilibre ainsi obtenu est remboursé à hauteur des deux tiers au Royaume-Uni.
La charge représentée par la « correction » britannique est répartie entre les autres États membres au prorata de leur part dans le RNB total de l'Union .
Pays fortement contributeurs nets, l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède bénéficient toutefois, depuis 2000, d'un « rabais sur le rabais » , et leur contribution réelle est réduite à 25 % du montant qu'ils devraient théoriquement acquitter . La charge de cette réduction est ensuite répartie entre les autres États membres au prorata de leur part dans le RNB de l'Union.
b) La France, premier financeur de la « correction » britannique
En 2008, le montant de la « correction » britannique devrait s'élever à 5,8 milliards d'euros .
La France est le premier contributeur à cette « correction » , avec 1,5 milliard d'euros en 2008, soit 26 % du total (cf. graphique) et 8 % de notre contribution totale au budget de l'Union.
Participation française au mécanisme de « correction » britannique depuis 1986
(en milliards d'euros)
* 1 Il s'agit de la Lettonie (novembre 2007), la Slovénie (novembre 2007), l'Autriche (décembre 2007), Chypre (janvier 2008), l'Espagne (janvier 2008), la Finlande (janvier 2008), le Danemark (février 2008), l'Italie (février 2008), le Royaume-Uni (février 2008), la République tchèque (février 2008) et la Slovaquie (avril 2008).
* 2 Pour une brève présentation du volet « dépenses », voir l'annexe.
* 3 Décisions du Conseil des 21 avril 1970 (création des ressources propres traditionnelles et de la ressource TVA), 7 mai 1985 (relèvement du plafond de l'assiette TVA et modalités de calcul de la « correction britannique »), 24 juin 1988 (création de la quatrième ressource propre dite ressource RNB), 30 octobre 1994 (relèvement du plafond des ressources propres par rapport au RNB et abaissement du taux d'appel TVA) et 29 septembre 2000 (actuellement en vigueur).
* 4 Ainsi que sur l'article 173 du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom).
* 5 Alors que les droits de douane et les prélèvements agricoles sont perçus sur les importations en provenance d'Etats tiers à l'Union, les cotisations sucre sont versées par les producteurs européens pour financer les restitutions à l'exportation de sucre.
* 6 0,3369 % en 2006. Dans le système actuellement en vigueur, le « taux uniforme » est égal à l'écart entre le « taux d'appel maximal » fixé à 0,50 % depuis 2004 et le « taux gelé » correspondant au rapport entre le montant de la correction britannique et l'assiette TVA de l'Union. Une partie de la ressource TVA égale au montant de la correction britannique est ainsi « gelée », ou plus exactement préemptée, au bénéfice du Royaume-Uni. La ressource TVA ne consiste donc pas réellement en l'affectation à l'UE d'une fraction des recettes de la TVA. Elle ne diffère pas dans sa nature d'une contribution budgétaire telle que la ressource PNB. Sa seule spécificité réside dans un mode de calcul particulièrement complexe reposant sur le montant des recettes de la TVA.
* 7 Ce taux, calculé de manière à équilibrer recettes et dépenses du budget communautaire, était égal à 0,6195 % en 2006.
* 8 Ces recettes représentaient 6,1 milliards d'euros en 2006, dont 2,4 milliards d'euros au titre du report des excédents 2005.
* 9 Communication du 12 septembre 2007 « Réformer le budget, changer l'Europe », SEC(2007) 1188 final.
* 10 Cette contribution prend la forme d'un prélèvement sur les recettes du budget général.
* 11 Dernières données disponibles.
* 12 Les données relatives aux soldes nets sont toutefois à analyser avec prudence, compte tenu des différentes méthodes de comptabilisation pratiquées (trois, en l'occurrence) et de l'existence de gains tirés de l'appartenance à l'Union européenne difficilement quantifiables (externalités positives engendrées par l'appartenance au marché intérieur notamment).
* 13 Des ajustements sont également opérés au profit des États membres qui choisissent de ne pas participer à certaines politiques dans le domaine de la justice et des affaires intérieures (soit le Danemark depuis 2003 et l'Irlande et le Royaume-Uni depuis 2006).
* 14 Avec indice de revenu national brut par habitant de 90,6 par rapport à une moyenne communautaire de 100.
* 15 Soit les dépenses engagées par l'Union sur le sol britannique, ce qui exclut les dépenses d'action extérieure.