2. Une prise en charge inadaptée
En France, la prison reçoit, dès lors qu'elles ont commis une infraction et ont été reconnues responsables, les personnes dangereuses atteintes de troubles mentaux comme celles qui en sont exemptes. Or le système carcéral est foncièrement inadapté pour prendre en charge sur une longue durée des malades mentaux. Il n'en a ni la vocation ni, en réalité, les moyens. Force est de constater, par ailleurs, que le temps de la peine, pourtant susceptible en France d'être particulièrement long, demeure largement sous-employé pour traiter de la dangerosité purement criminologique.
Enfin, les dispositifs de suivi à l'issue de la libération de la personne, développés en nombre depuis quelques années, souffrent de l'insuffisance de moyens.
a) L'orientation des personnes atteintes de troubles mentaux vers le système carcéral
En France, les auteurs d'infractions atteints de troubles psychiatriques sont pris en charge par la prison plutôt que par l'hôpital. Cette situation paradoxale au regard du principe -posé par l'article 122-1 du code pénal- de l'irresponsabilité pénale des personnes qui, au moment des faits, étaient atteintes « d'un trouble psychique ou neuropsychique ayant aboli leur discernement ou le contrôle de leurs actes », s'explique par plusieurs facteurs longuement analysés dans leur rapport par nos collègues MM. Philippe Goujon et Charles Gautier.
En premier lieu, le législateur a ouvert une brèche au principe de l'irresponsabilité en permettant dans le nouveau code pénal de 1992 que dans l'hypothèse où le trouble mental a seulement altéré -et non aboli- le discernement ou entravé le contrôle des actes, l'auteur des faits serait punissable.
Cette modification est intervenue dans un contexte d'importantes évolutions de la psychiatrie contemporaine. Sur le plan théorique d'abord : certaines écoles considèrent que le procès permet de « responsabiliser » les personnes atteintes de pathologies mentales et constitue, à ce titre, un élément de la thérapie. Sur les modalités de prise en charge du patient ensuite. Sous l'effet conjugué de la mise à disposition de psychotropes actifs (neuroleptiques et antidépresseurs), de la remise en cause de l' « hôpital asile » comme lieu de soins par contention... et sans doute des contraintes budgétaires, le nombre de lits a connu une réduction drastique (il a été divisé par deux entre 1987 et 2000) et la durée des séjours hospitaliers a beaucoup diminué. Le modèle ambulatoire de soins prévaut désormais sur l'hospitalisation.
Si l'ouverture et l'humanisation des structures ont eu incontestablement des effets bénéfiques, le dispositif actuel ne répond pas de manière satisfaisante à la situation particulière des personnes dangereuses atteintes de troubles mentaux.
D'abord, il fragilise l'évolution de certains patients livrés à eux-mêmes. Ainsi, comme l'ont montré plusieurs études 16 ( * ) , les malades mentaux atteints de schizophrénie ou d'un trouble affectif ont un risque accru de violence dans un facteur de quatre à sept en cas de rupture de soins -en particulier dans les vingt semaines suivant la sortie de l'hôpital- et de consommation d'alcool et de drogue (cannabis notamment) -compte tenu de certaines spécificités cliniques telles que les idées délirantes de persécution, d'influence ou de grandeur.
Ensuite, les infrastructures réservées à l'accueil des patients présentant une dangerosité ne sont plus à la mesure des besoins : le nombre de lits sécurisés au sein des hôpitaux psychiatriques s'est réduit ; les unités pour malades difficiles (UMD) dont le nombre sera prochainement porté de cinq à six n'offrent quant à elles que des capacités d'accueil limitées (450 lits) et impliquent donc des délais d'internement particulièrement longs.
Dans ce contexte, l'hospitalisation d'office, prévue par l'article L .3213-1 du code de la santé publique 17 ( * ) , de la personne atteinte de troubles mentaux dont le comportement compromet la « sûreté des personnes » n'offre pas toujours des garanties suffisantes au regard de la protection de la société. Dès lors, la responsabilisation des malades mentaux, possible en vertu de la rédaction de l'article 122-1 du nouveau code pénal, dans la mesure où elle est susceptible de conduire à une peine d'emprisonnement, apparaît comme le seul moyen de prendre en charge ces personnes.
Les experts, dont beaucoup sont chefs de service au sein d'établissements psychiatriques, conscients des limites des capacités de soins, sont enclins à orienter le choix du juge dans le sens de la responsabilité pénale. Le jury prononce très rarement un acquittement motivé par l'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental. Lors de son audition par votre rapporteur, M. Jean-Pierre Getty, président de la cour d'assises de Paris a observé que sur quelque 4.000 affaires dont il avait eu à connaître, l'application du premier alinéa de l'article 122-1 du code pénal avait été soulevé une quinzaine de fois et jamais la cour n'avait opté pour l'irresponsabilité. Plus encore, loin de considérer l'altération de discernement comme une circonstance atténuante, la cour d'assises tend à prononcer des peines plus longues au motif que certaines de ces personnes présentent une dangerosité très élevée comportant un fort risque de récidive.
Ces évolutions ont pour conséquence une forte augmentation du nombre de personnes atteintes de troubles mentaux dans le système pénitentiaire. Un nombre important de personnes incarcérées souffrent de troubles psychiatriques. Selon une étude épidémiologique sur la santé mentale des détenus conduite sous l'égide du ministère de la santé et du ministère de la justice et rendue publique en 2006 18 ( * ) , 21,4 % des détenus souffriraient de troubles psychotiques -parmi lesquels, 7,8 % de schizophrénie 19 ( * ) -, soit 4 à 10 fois plus qu'au sein de la population générale.
Par ailleurs, 16 % des détenus interrogés ont déjà été hospitalisés pour raisons psychiatriques (24 % des femmes).
Sans doute la France n'est-elle pas le seul pays à compter un grand nombre de malades mentaux dans ses prisons. Le système ambulatoire, dominant dans la plupart des Etats occidentaux, a produit des conséquences similaires sur l'augmentation du nombre de malades mentaux au sein de la population pénale comme votre rapporteur a pu, par exemple, le constater au Canada mais dans des proportions souvent plus limitées. En outre, certains pays ont choisi de soumettre à un régime spécifique les personnes atteintes de troubles mentaux qu'elles aient été reconnues irresponsables ou même pénalement responsables. Aux Pays-Bas 20 ( * ) et en Belgique 21 ( * ) , celles-ci sont internées, dès leur condamnation, le cas échéant, dans des structures médicalisées et sécurisées pour le temps nécessaire à leur guérison.
* Un système largement inadapté pour les malades mentaux
La prise en charge des malades mentaux par le système carcéral appelle une double objection :
- elle contredit le principe selon lequel une personne malade -et tel est bien le cas d'une personne atteinte d'un trouble mental- requiert par priorité une prise en charge médicale. Sans doute le système pénitentiaire n'est pas dépourvu de moyens pour traiter les malades mentaux mais ces moyens demeurent limités ;
- Au regard de la sécurité publique, la durée d'une peine d'emprisonnement n'est pas nécessairement en phase avec l'évolution de la maladie mentale et, particulièrement, la permanence d'une forme de dangerosité. A cet égard, un internement au titre d'une hospitalisation d'office, pour une durée indéterminée, répond mieux à la problématique d'un trouble psychiatrique grave.
Le Sénat avait d'ailleurs été conscient de ces difficultés lors de la réforme du code pénal. Il avait ainsi proposé, par un amendement qui n'avait pas été retenu, de compléter l'alinéa 122-1 par les dispositions suivantes : « Dans le cas prévu au deuxième alinéa (altération du discernement), la juridiction peut décider que la peine sera exécutée dans un établissement pénitentiaire spécialisé doté de services médicaux, psychologiques et psychiatriques permettant de procéder à tout examen, observation ou traitement nécessaire »
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La prise en charge psychiatrique des détenus Avant même que l'ensemble de la prise en charge médicale des détenus ne soit transférée au secteur public hospitalier par la loi du 18 janvier 1994, la prise en charge psychiatrique était assurée depuis 1977 par les établissements de santé -dispositif généralisé en 1986 par la création des secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire et la mise en place des services médico-psychologiques régionaux (SMPR). Dans chaque région pénitentiaire, un ou plusieurs secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire, placés sous l'autorité d'un psychiatre hospitalier, sont rattachés à un établissement public de santé ou à un établissement de santé privé admis à participer à l'exécution du service public hospitalier. Chacun de ces secteurs comporte notamment un service médico-psychologique régional (SMPR au nombre de 26) aménagé dans un établissement pénitentiaire. Quant à l'hospitalisation en établissement de santé, en application de l'article D. 398 du code de procédure pénale, elle ne peut actuellement être réalisée que sous le régime de l'hospitalisation d'office, dans des établissements habilités à recevoir des patients hospitalisés sans consentement. L'accès aux soins et la diversité de l'offre de soins sont variables selon les établissements pénitentiaires. La capacité globale des 26 SMPR s'élève à 360 lits et places, ce qui permet d'assurer essentiellement une prise en charge de jour. Seuls 2 SMPR disposent d'une couverture paramédicale nocturne. Dans les autres cas, les patients détenus sont simplement hébergés de nuit. D'une manière générale, si ce dispositif sanitaire a considérablement amélioré l'accès des détenus à l'offre de soins, il se révèle néanmoins insuffisant en matière de prise en charge des troubles mentaux. D'abord, les conditions d'hospitalisation dans le cadre pénitentiaire ne sont pas comparables à celles des services hospitaliers comme le soulignait une étude récente du ministère de la santé 22 ( * ) . Les chambres d'hospitalisation ne se différencient pas des cellules de détention des dix-sept SMPR (sur vingt-six) et présentent des insuffisances liées à l'absence de système de réanimation de premier niveau et de système d'alerte ou aux risques que constituent les lits métalliques en cas de crise. Par ailleurs, 40 % des lits d'hospitalisation se trouvent situés dans des chambres individuelles, 42 % dans des chambres à deux lits et 19 % dans des chambres à trois lits. Les chambres d'isolement peuvent être utilisées sur indication médicale lorsque le patient présente un danger pour lui-même ou autrui mais moins d'un quart des SMPR en dispose contre 84 % des secteurs de psychiatrie générale. En outre, selon l'étude précitée, la prise en charge à la sortie de la détention ne concerne que 4 % des détenus suivis par les équipes des SMPR. Surtout, le nombre de psychiatres demeure très insuffisant . Selon le professeur Jean-Louis Senon, près de la moitié des postes de médecins en SMPR étaient vacants et de nombreux postes d'infirmiers n'étaient pas pourvus. Cette situation reflète les difficultés de la psychiatrie publique en France puisque 830 postes de praticiens hospitaliers seraient actuellement vacants. Dans ce contexte, comme l'a indiqué à votre commission le professeur Senon, la « prison est oubliée ». Votre rapporteur s'est néanmoins demandé s'il ne serait pas possible, à l'instar du système mis en oeuvre en Belgique, de faire appel à des psychiatres du secteur libéral -puisque le nombre de psychiatres par habitant en France est le plus élevé d'Europe. L'écart des rémunérations entre psychiatrie publique et privée et la relative désaffection pour un milieu pénitentiaire considéré comme particulièrement difficile semblent constituer, aujourd'hui, des obstacles qu'il faudrait s'efforcer de surmonter. Il convient par ailleurs de souligner que les personnes susceptibles de nécessiter un suivi médical ou psychologique ne sont pas systématiquement orientées vers les établissements disposant d'un SMPR (à l'exception des personnes condamnées pour le meurtre ou l'assassinat d'un mineur de quinze ans précédé ou accompagné de viol, de tortures ou actes de barbarie). L'administration pénitentiaire dispose avec le quartier maison centrale du centre pénitentiaire de Château-Thierry d'une autre structure spécifique de prise en charge des malades mentaux. Une note de l'administration pénitentiaire en date du 5 mars 2001 a fixé pour vocation à cette structure l'accueil de condamnés qui, bien que ne relevant ni d'une hospitalisation d'office ni d'une prise en charge dans le cadre d'un SMPR, ne parviennent pas cependant à s'intégrer à un régime de détention classique. L'établissement -longtemps considéré comme « psycho-disciplinaire » s'est donc vu assigné pour mission la réadaptation à la détention ordinaire. Il accueille une soixantaine de condamnés, en majorité des personnes souffrant de troubles psychiatriques ou de psychopathies (la proportion de délinquants sexuels parmi la population pénale ne dépasse pas 25 %). Comme votre rapporteur a pu le constater lors de la visite de l'établissement le 17 décembre dernier, les personnels de surveillance ont développé, sur une base empirique, un véritable savoir-faire. Cette expérience porte ses fruits puisque des détenus considérés comme très difficiles dans leur établissement pénitentiaire d'origine ont un comportement plus calme à Château-Thierry. Cependant, les agents, même s'ils accèdent aujourd'hui à des formations tournées vers la prise en charge de la maladie mentale ne peuvent être considérés comme « spécialisés » (ils n'ont, du reste, aucune reconnaissance spécifique de la part de leur administration). L'accès aux soins psychiatriques est en outre loin de correspondre aux besoins de la population pénale : en 2006, l'indisponibilité du psychiatre intervenant à Château-Thierry a placé l'établissement dans une position très difficile même si certaines vacations ont permis de garantir un niveau minimal de consultations. Depuis septembre 2007, la situation s'est néanmoins améliorée et le centre pénitentiaire devait retrouver la moitié d'un équivalent temps plein à compter du début de cette année, ce qui reste toutefois insuffisant. La loi de programmation et d'orientation pour la justice du 9 septembre 2002 a créé des unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) pour accueillir en établissements de santé l'ensemble des hospitalisations pour troubles mentaux de personnes écrouées, qu'elles soient consentantes ou non. Une première tranche de 460 lits d'hospitalisation au sein d'unités d'hospitalisation spécialement aménagées (UHSA) dans les hôpitaux devrait ouvrir à compter de cette année et sera prolongée en 2010 par une seconde tranche de 245 lits supplémentaires, portant ainsi à 17 le nombre d'UHSA. Cependant, l'UHSA est prévue pour une hospitalisation de courte durée. Votre commission avait plaidé à la suite de la mission d'information conduite par MM. Philippe Goujon et Charles Gautier, pour la création d'UHSA de long séjour pour les personnes atteintes des troubles les plus graves. |
b) Une réponse pénitentiaire parfois inefficace
Face à la dangerosité, la première réponse réside d'abord dans la longueur des peines prononcées et ensuite dans les dispositifs de contrôle applicables au condamné à l'issue de la libération.
L'échelle des peines criminelles prévue par le code pénal autorise les juges à prononcer des peines très longues à l'encontre des individus les plus dangereux.
Selon les statistiques du Conseil de l'Europe, au 1 er septembre 2005, la part des détenus condamnés pour une peine égale ou supérieure à dix ans (hors perpétuité) est plus élevée en France (21,5 %) que dans la plupart des autres pays de l'Union européenne (1,6 % en Allemagne, 19,8 % en Italie, 4,9 % aux Pays-Bas, 7,6 % en Espagne ; 7,6 % en Angleterre et Pays de Galles 23 ( * ) ). Selon certains 24 ( * ) « la France est en Europe et depuis au moins une quinzaine d'années, le pays le plus répressif en matière d'infractions sexuelles. Dès 1990, sur le vieux continent, notre pays est celui qui condamnait à la prison le plus fréquemment et le plus longuement les auteurs de viol . »
Ces données s'expliquent à la lumière d'un système pénal qui prévoit de longues peines pour les atteintes à la personne les plus graves. En outre, les dispositions relatives à la période de sûreté garantissent que la peine exécutée correspondra au moins pour partie à la peine prononcée 25 ( * ) .
* Un temps de peine largement sous employé
Comme votre rapporteur a pu le constater à l'occasion des nombreuses visites d'établissements pénitentiaires, le temps de la peine, s'il a le mérite d'interdire au délinquant de récidiver, est pour le reste trop souvent un temps mort. Votre rapporteur aura l'occasion de souligner l'insuffisance de l'emploi et de la formation à l'occasion de l'examen du prochain projet de loi pénitentiaire. Il se limitera à attirer ici l'attention sur l'insuffisance des programmes de prévention de la récidive au sein des établissements pénitentiaires. Sans doute, en droit, une telle prise en charge devait s'imposer en vertu notamment de l'article 717-1 qui, modifié par la loi du 1 er février 1994 instituant une peine incompressible, a prévu que les délinquants et criminels sexuels devraient exécuter leur peine dans des établissements pénitentiaires permettant d'assurer un suivi médical et psychologique adapté.
La liste de ces établissements n'a jamais été définie par décret. La plupart des établissements pénitentiaires compte une proportion importante de délinquants sexuels ; de fait, cependant, trois d'entre eux -les centres de détention de Casabianda en Haute-Corse, de Mauzac en Dordogne et le centre pénitentiaire de Caen- accueillent plus de 80 % d'auteurs d'infractions sexuelles. Peut-on parler pour autant de prise en charge spécifique de cette forme de délinquance ? Votre rapporteur qui s'est rendu dans chacune de ces prisons au cours de l'année passée a pu constater qu'au-delà de conditions de détention plus souples que dans d'autres structures pénitentiaires, le suivi des personnes condamnées souffrait des mêmes insuffisances qu'ailleurs : manque de médecins psychiatres (comme l'a indiqué le responsable du SMPR du centre pénitentiaire de Caen, le docteur Christian Kottler, les demandes d'entretien individuel peuvent dépasser douze mois), faiblesse des dispositifs de suivi sous la forme par exemple de groupes de parole destinés à favoriser la responsabilisation du délinquant et la maîtrise du comportement 26 ( * ) .
Lors de son audition par votre rapporteur, le docteur Roland Coutanceau a appelé de ses voeux la mise en place, pendant le temps de la peine, d'un « espace psycho-crimino-social » afin de prévenir la récidive, lequel serait fondé notamment sur les suivis de groupe et, le cas échéant, la prescription de traitements anti androgènes.
Le Docteur Sophie Baron-Laforêt, présidente de l'association pour la recherche et le traitement des auteurs d'agressions sexuelles (ARTAAS), a préconisé, lors de son audition, l'élaboration d'un programme individualisé de prise en charge soumis à évaluation.
Mme Martine-Michelle Lebrun, présidente de l'association nationale des juges de l'application des peines a observé que même si l'on s'en tenait à de simples considérations financières, il était inconcevable d'assurer les frais d'entretien pendant un temps de peine sans rien entreprendre dans cet intervalle parfois très long, pour favoriser l'amendement du condamné.
En 2000, le conseil de l'Europe préconisait la mise en oeuvre de « programmes d'intervention qui consistent à apprendre aux délinquants à réfléchir aux conséquences de leur conduite criminelle, à les amener à mieux se connaître et à mieux se contrôler, à reconnaître et à éviter les situations qui précèdent le passage à l'acte et à leur donner la possibilité de mettre en pratique des comportements pro-sociaux ». Dans cette perspective, la direction de l'administration pénitentiaire a d'ailleurs décidé de mettre en oeuvre à titre expérimental, des programmes et des groupes de parole de prévention de la récidive sous la responsabilité des personnels du service d'insertion et de probation. A cette fin, elle a signé une convention avec l'association française de thérapie des violences sexuelles et familiales présidée par le docteur Roland Coutanceau. Cependant, la France en reste encore sur ce point aux prémices.
* 16 Citées par Jean-Louis Senon et Cyril Manzanera in Psychiatrie et justice pénale : à la difficile recherche d'un équilibre entre soigner et punir, AJ Pénal, n° 10, 2005 comme l'a relevé le professeur Senon lors de son audition par votre rapporteur, un schizophrène peut être stabilisé au bout de trois à six mois en milieu hospitalier. Hors de l'hôpital, le suivi médical imposerait un rendez-vous une fois par semaine avec l'équipe soignante.
* 17 Le dispositif de l'hospitalisation d'office est décrit dans le commentaire de l'article 706-135A nouveau du code de procédure pénale inséré dans le présent projet de loi.
* 18 Projection sur la population carcérale masculine de France métropolitaine des résultats d'une enquête réalisée sur 1.000 détenus interrogés entre juillet 2003 et septembre 2004 dans 23 établissements pénitentiaires français.
* 19 Diagnostics consensuels du binôme d'enquêteurs pondérés par les poids réels actuels des incarcérations en maison d'arrêt, centres de détention et maisons centrales.
* 20 Voir le rapport consacré aux délinquants dangereux atteints de troubles psychiatriques de MM. Philippe Goujon et Charles Gautier.
* 21 Voir annexe 2.
* 22 Magali Coldefy - La prise en charge de la santé mentale des détenus en 2003, Etudes et résultats n° 427, septembre 2005, Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère de la santé.
* 23 Le Royaume-Uni compte cependant 9,5 % de condamnés à la perpétuité contre 1,4 % pour la France.
* 24 Xavier Lameyre, la préhension pénale des auteurs d'infractions sexuelles in Actualité juridique pénale 2004, p.54.
* 25 Voir annexe 3.
* 26 Avis sur le projet de loi de finances pour 2008 portant sur le programme « administration pénitentiaire », Jean-René Lecerf, Sénat, n° 96., consultable sur le site du sénat : http://www.senat.fr/rap/a07-096-4/a07-096-4.html