EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à se prononcer sur le projet de loi relatif à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, le 10 janvier dernier.
Ce texte comporte deux volets dont la portée dans notre droit est très différente. La nouvelle procédure de déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental améliore le système actuel en permettant à la juridiction qui constate l'irresponsabilité pénale de se prononcer aussi sur la réalité des charges à l'encontre du mis en cause ainsi que sur les mesures de sûreté indispensables.
La rétention de sûreté , « révolution juridique » selon les termes utilisés par le professeur Jean Pradel, lors de son audition par votre rapporteur, constitue en revanche une mesure entièrement nouvelle qui se singularise à deux titres : elle autorise un enfermement après la peine d'emprisonnement et elle peut être renouvelée sans limitation.
Le dispositif proposé fait suite à une réflexion approfondie engagée en 2005 par le rapport de la commission santé-justice présidée par Jean-François Burgelin, ancien procureur général près la cour de cassation 1 ( * ) et poursuivie par le rapport sur la dangerosité et la prise en charge des individus dangereux confié par le Gouvernement à M. Jean-Paul Garraud 2 ( * ) . Votre commission a aussi apporté sa contribution à ce débat avec la mission d'information sur les délinquants dangereux atteints de troubles mentaux conduite par nos collègues MM. Philippe Goujon et Charles Gautier 3 ( * ) .
Néanmoins, les aspects très novateurs du projet de loi et les controverses qu'ils nourrissent justifiaient que l'information du Sénat soit complétée et que le plus large éventail de compétences et d'expériences soit sollicité. Aussi votre rapporteur a-t-il procédé à l'audition d'une quarantaine de personnalités -certaines d'entre elles étant également entendues par votre commission. Il s'est également rendu avec plusieurs de ses collègues non seulement dans différents établissements pénitentiaires français mais aussi à l'étranger, en Belgique et au Canada, afin de tirer les enseignements des dispositifs mis en place dans ces pays pour prendre en charge les personnes dangereuses.
Les questions soulevées par le projet de loi touchent au respect des libertés fondamentales et au droit, essentiel, à la sécurité. L'équilibre entre ces valeurs constitue un exercice délicat. Votre commission a néanmoins cherché à dégager, au-delà des clivages très légitimes en ces matières, des points d'accord. Chacun s'accorde à reconnaître qu'il existe dans nos prisons des personnes très dangereuses, en nombre sans doute limité, dont le risque de récidive est très élevé. Chacun admet aussi que cette dangerosité doit être évaluée le plus tôt possible et faire l'objet d'une véritable prise en charge. Un large accord prévaut enfin sur la nécessité de distinguer parmi les auteurs d'infractions les personnes atteintes de troubles mentaux qui justifient par priorité des soins et pour lesquelles il existe aujourd'hui des dispositifs de prise en charge -même s'ils présentent des insuffisances- et d'autres personnes susceptibles de présenter une forte dangerosité et que le projet de loi entend plus précisément viser dans son volet consacré à la rétention de sûreté.
Votre commission s'est en conséquence efforcée de compléter le présent projet de loi par des amendements qui tiennent compte de ces préoccupations largement partagées, dans le souci de la protection de la société et des droits des personnes. Elle regrette cependant que le choix de l'urgence ne permette pas, comme il aurait sans doute été souhaitable, de prolonger le dialogue constructif entre les deux assemblées en assemblée plénière.
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I. LA RÉTENTION DE SÛRETÉ : UNE PREMIÈRE RÉPONSE À LA DANGEROSITÉ DANS L'ATTENTE D'UNE RÉFORME D'AMPLEUR
La rétention de sûreté n'a pas vocation à s'appliquer à toutes les personnes dangereuses. Elle ne vise que certaines d'entre elles, les plus dangereuses, atteintes de troubles du comportement qu'une majorité de psychiatres et de criminologues tendent à ranger parmi les psychopathes. Elle constitue ainsi une première réponse utile, certes, mais encore partielle à la dangerosité des auteurs d'infractions dont la prise en charge, en France, est loin d'être satisfaisante et présente un retard certain au regard de plusieurs pays occidentaux.
A. LA PRISE EN COMPTE DE LA DANGEROSITÉ : LES GRANDES INSUFFISANCES DU SYSTÈME FRANÇAIS
Qui sont les personnes dangereuses ?
Comment sont-elles évaluées ?
Comment sont-elles prises en charge ?
Telles sont les principales questions que votre rapporteur entend traiter successivement.
1. Une évaluation embryonnaire
a) La dangerosité : une notion complexe à appréhender
La mise en oeuvre de la rétention de sûreté prévue par le projet de loi est subordonnée à la « particulière dangerosité » de la personne condamnée.
La notion de dangerosité , sous-jacente dans plusieurs dispositions de notre droit pénal, n'a été mentionnée explicitement que récemment par la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales : elle est en effet l'une des conditions du placement sous surveillance judiciaire et sous surveillance électronique mobile de la personne libérée après l'exécution d'une peine d'emprisonnement (articles 723-31 et 763-10 du code de procédure pénale).
Définir la dangerosité reste néanmoins une entreprise malaisée tant les approches de cette question sont multiples et parfois contradictoires. Aussi, par souci de clarté, faut-il sans doute s'en tenir à la définition du code de procédure pénale : la dangerosité y est entendue comme le risque pour la personne condamnée de commettre une nouvelle infraction après sa libération .
Quels sont les facteurs de risque ? Avant de tenter de cerner plus précisément les caractéristiques de la dangerosité, plusieurs écueils doivent être évités.
Trois écueils à conjurer
- La dangerosité ne se confond pas avec la maladie mentale
La maladie mentale est souvent associée au risque de violence. Cette stigmatisation est injustifiée. Au contraire, comme l'a relevé M. Jean-Louis Senon, professeur de médecine à l'Université de Poitiers, lors de son audition par votre commission, le trouble mental expose celui qui en est atteint à être victime de violences dans une proportion 17 fois supérieure à la moyenne.
Selon les données disponibles pour les pays industrialisés, les troubles mentaux graves seraient responsables de 0,16 cas d'homicides pour 100.000 habitants. Le taux d'homicides étant compris entre un et cinq pour 100.000 habitants, les malades mentaux représenteraient, selon les pays, entre un criminel sur vingt et un criminel sur quarante.
Dans tous les cas, ce risque de passage du malade mental à l'acte violent est surdéterminé par l'âge (adolescents et adultes jeunes), le sexe (masculin), le statut socio-économique (surreprésentation de la pauvreté, du chômage et de la marginalisation), l'abus d'alcool et de drogues et les antécédents de violence précoce.
Comme l'avait souligné le docteur Christiane de Beaurepaire, responsable du service médico-psychologique régional de Fresnes lors d'une audition organisée par la commission des lois dans le cadre de la mission d'information sur les personnes dangereuses, « les malades mentaux traités et suivis ne sont pas plus enclins au comportement dangereux que la population non psychiatrique. Encore faut-il les traiter et les suivre ».
Ces observations conduisent à distinguer la « dangerosité psychiatrique » (entendue comme la « manifestation symptomatique liée à l'expression directe de la maladie mentale ») et la « dangerosité criminologique » (définie comme l'« ensemble des facteurs environnementaux et situationnels susceptibles de favoriser l'émergence du passage à l'acte ») 4 ( * ) .
Tout malade mental n'est donc pas ipso facto une personne dangereuse, de même que toute personne dangereuse n'est pas atteinte de troubles mentaux. En outre, l'état de dangerosité ne constitue pas nécessairement un état permanent mais peut fluctuer en fonction de l'environnement de l'individu.
- La dangerosité ne doit pas être systématiquement associée à la délinquance sexuelle
Si l'on apprécie la dangerosité à travers la récidive, force est de constater que les auteurs d'infractions sexuelles récidivent plutôt moins que les autres délinquants.
Selon une étude de M. Pierre-Victor Tournier 5 ( * ) , la proportion de récidivistes parmi les condamnés pour infraction sexuelle en 2004 (personnes condamnées successivement pour deux infractions de même nature) est de 5,6 % contre 3,5 % pour port d'arme, 4,7 % pour escroqueries, 10,2 % pour violences volontaires, 10,6 % pour outrage, 16,1 % pour conduites en état alcoolique, 29,2 % pour vols-recels. La proportion de recondamnés (approche plus large que la notion de récidivistes puisqu'elle prend en compte les personnes condamnées successivement quelle que soit la nature de l'infraction) parmi les condamnés pour infraction sexuelle de 2004 est de 13,5 % contre 24 % pour escroquerie, 25 % pour conduites en état alcoolique, 32 % pour violences volontaires, 41 % pour port d'arme, 43 % pour outrage.
Cependant, si la récidive des infractions sexuelles reste limitée, elle concerne cependant des actes dont la gravité est sans commune mesure avec les délits qui sont le plus souvent répétés.
- La dangerosité ne s'assimile pas à un comportement violent en détention
Comme le confirment les nombreux témoignages recueillis par votre rapporteur lors des visites des établissements pénitentiaires, les violences commises par les détenus ne sont pas nécessairement le fait des détenus considérés comme les plus dangereux en milieu ouvert. Elles peuvent traduire avant tout une incapacité d'adaptation à la discipline et aux règles pénitentiaires. Inversement, un comportement exemplaire en détention ne garantit pas une absence de dangerosité en milieu libre.
Les troubles de la personnalité les plus graves : un facteur de grande dangerosité
Comme l'a souligné le professeur Jean-Louis Senon lors de son audition, il est essentiel de distinguer les maladies mentales (notamment les psychoses schizophréniques ou les troubles affectifs) des troubles de la personnalité . Le trouble de la personnalité communément appelé psychopathie 6 ( * ) se caractérise principalement par trois types de défaillance : défaillance narcissique (qui renvoie à la notion d'état limite), défaut de maîtrise comportementale et défaillance du contrôle émotionnel.
Sans doute tous les psychopathes n'ont-ils pas le même profil 7 ( * ) , certains cependant présentent une très forte dangerosité .
Tel est notamment le cas des pervers dont la personnalité se caractérise par une « anomalie fondamentale de l'affectivité » 8 ( * ) . Les tueurs en série (en France, Guy George, Patrice Alègre...) appartiendraient à cette catégorie : « ce qui paraît caractériser leur personnalité, c'est moins la recherche du plaisir sexuel dans le viol que la jouissance attachée à la domination de leurs victimes » 9 ( * ) .
Le professeur Jean-Louis Senon et le docteur Cyril Manzanera constataient 10 ( * ) « le désarroi du monde judiciaire comme sanitaire face aux problèmes posés par les personnalités pathologiques de type psychopathique (qu'aucun pays ne considère comme une maladie mentale) qui ne trouvent pas de réponses sanitaires, pas plus que sociales, éducatives ou pénitentiaires adaptées et qui interpellent la justice par leurs récidives comme par leurs troubles graves du comportement notamment dans les institutions pénitentiaires ».
Lors de son audition par votre commission, le professeur Jean-Louis Senon a souligné que le trouble de la personnalité suscite des réponses largement expérimentales et très hétérogènes d'un pays à l'autre, contrairement aux troubles mentaux pour lesquels existent des traitements codifiés et reconnus à l'échelle internationale.
b) Une évaluation fragile
Lors de son audition par votre commission, le professeur Jean-Louis Senon a observé que si la dangerosité psychiatrique peut être estimée sur la base d'une appréciation clinique 11 ( * ) , -le défaut d'observance du traitement étant par ailleurs un facteur majeur de risque- il n'en était pas de même de la dangerosité criminologique dont l'évaluation relève de trois champs complémentaires : la clinique, la représentation de la loi et des interdits, la prise en compte des données sociales et comportementales. Cette évaluation implique en conséquence une approche pluridisciplinaire faisant intervenir des juristes, des psychologues, des psychiatres et des sociologues formés à la criminologie.
La France compte aujourd'hui très peu de professionnels dans ce domaine. L'évaluation de la dangerosité criminologique repose donc encore sur la seule expertise psychiatrique.
En outre, celle-ci se fonde principalement sur une appréciation clinique et ignore largement les outils d'analyse statistique qui pourtant peuvent fournir un complément d'appréciation utile 12 ( * ) .
Enfin, cette appréciation résulte rarement, voire jamais, d'une observation prolongée -qui pourtant pourrait être nécessaire- de la personne. Enfin elle ne sollicite pas vraiment l'apport d'autres disciplines - psychologie, criminologie...- et demeure trop souvent un exercice solitaire.
Néanmoins, l'administration pénitentiaire dispose avec le centre national d'observation de Fresnes d'un instrument d'évaluation pluridisciplinaire dont les potentialités pourraient être davantage développées.
Le centre national d'observation de Fresnes (CNO)
Installé au sein de la maison d'arrêt de Fresnes, le CNO dans lequel votre rapporteur 13 ( * ) s'est rendu le 17 octobre dernier, a pour double vocation de « faire le point sur la personnalité et la situation du condamné au moment où celui-ci est accueilli au CNO » et d'établir ensuite « des propositions concrètes, de nature à permettre l'intégration de toute peine d'emprisonnement dans un projet pénitentiaire global » 14 ( * ) .
Le passage au CNO était en principe réservé aux condamnés dont le reliquat de peine était égal ou supérieur à 10 ans. Cependant, la circulaire du 18 novembre 2003 a supprimé ce critère : désormais les directions interrégionales de l'administration pénitentiaire peuvent proposer un passage au CNO quelque soit le quantum de peine afin, plus particulièrement, de dresser un bilan d'évolution de la personnalité du condamné « dans la perspective d'une meilleure individualisation du régime de détention pouvant aboutir à un changement de régime de détention, ou en prévision d'une mesure d'aménagement de peine » telle que la libération conditionnelle. La décision appartient toujours à l'administration pénitentiaire.
L'intérêt du CNO est triple. Il réside d'abord dans une approche pluridisciplinaire . En effet, les personnels -soit 45 personnes pour 35 détenus- réunissent des psychiatres, des psychologues, des éducateurs et assistants sociaux ainsi que des personnels de surveillance volontaires et spécialement formés. La méthode d'évaluation implique une concertation régulière des différents intervenants. L'un des psychiatres du CNO a insisté sur la richesse de ces « délibérations » qui permettent de croiser des points de vue différents et d'établir un bilan de synthèse . Ensuite, l'évaluation se fonde sur une période d'observation de 6 semaines . Comme l'a indiqué votre rapporteur l'un des surveillants, le CNO offre un temps d'écoute et d'attention dans un cadre plus humain ; selon les propos d'un condamné rapportés par cet agent, « depuis 3 ans, c'est la première fois qu'un « homme en bleu » [un surveillant] m'a serré la main ». Troisième atout : l'expertise réalisée s'inscrit dans une démarche prospective . L'un des psychiatres rencontré par votre rapporteur a relevé qu'elle ne se fondait pas sur une représentation statique de la personne mais s'efforçait de prendre en compte ses potentialités. Le passage au CNO peut aussi être l'occasion d'un bilan de compétences ainsi que d'un bilan professionnel. Si l'évaluation ne vise pas spécifiquement la dangerosité de l'intéressé, elle comporte des éléments qui permettent de mieux l'appréhender. Ce volet pourrait cependant être davantage développé.
Sur la base du dossier d'observation (qui comprend notamment le bilan pluridisciplinaire, une synthèse de détention et un bilan d'observation psychologique), l'administration pénitentiaire prononce une décision d'affectation dans un établissement pour peine.
Le dispositif mis en place dans le cadre du CNO rencontre néanmoins certaines limites. D'abord, comme l'a souligné le directeur du centre, celui-ci fonctionne à flux tendu avec l'examen toutes les six semaines de 35 détenus. Ensuite, l'affectation prononcée au terme de la période d'observation ne se concrétise parfois qu'après une longue attente (6 ou 7 mois en moyenne mais 16 mois pour la maison centrale de Melun par exemple). Ainsi, le CNO accueille, actuellement, une centaine de condamnés répartis de manière équivalente entre les détenus arrivant, en observation et en attente d'affectation.
Par ailleurs, la population pénale placée en observation compte des cas très difficiles et notamment des détenus présentant de graves troubles de la personnalité (en revanche, le centre qui n'a pas vocation à assurer une prise en charge thérapeutique en tant que telle n'accueille pas en principe des personnes atteintes de troubles psychiatriques). Certains des responsables du centre ont ainsi reconnu qu'il était parfois très difficile de nouer des échanges avec des personnes considérées comme très dangereuses.
Votre rapporteur estime que le CNO a élaboré sur la base de son expérience un réel savoir faire . Il serait souhaitable, en conséquence, que ce dispositif puisse concerner un plus grand nombre de personnes condamnées. Une telle évolution n'est toutefois possible qu'à une double condition. D'abord, la méthodologie d'évaluation -en particulier quant à la dangerosité- encore très empirique, doit être clarifiée et développée. Ensuite, les moyens du CNO doivent être renforcés. Faut-il, comme l'ont préconisé plusieurs rapports 15 ( * ) , créer des centres régionaux d'observation ? A la lumière des observations recueillis lors de la visite du CNO, votre rapporteur est plus réservé sur cette proposition. D'abord, du moins pour les personnes condamnées à des longues peines, les décisions d'affectation au sein des sept maisons centrales s'inscrivent dans un cadre national et non local. Ensuite, il peut être utile de favoriser une certaine mobilité des personnes condamnées afin de leur donner une chance accrue, par exemple, de trouver une formation ou une activité utile dans la perspective d'un projet de réinsertion -formation ou activité dont ne bénéficient peut-être pas les établissements de la région pénitentiaire où se situerait la structure d'observation. Surtout, il semble préférable de concentrer des moyens accrus sur une même structure -quitte à installer le CNO dans des locaux plus vastes dont il disposerait en propre- que de les disperser entre plusieurs centres.
* 1 Santé, justice et dangerosités : pour une meilleure prévention de la récidive, commission santé-justice, ministère de la justice et ministère des solidarités, de la santé et de la famille, juillet 2005.
* 2 Réponses à la dangerosité par M. Jean-Paul Garraud, ministère de la justice et ministère de la santé et des solidarités, 2006.
* 3 Les délinquants dangereux atteints de troubles psychiatriques : comment concilier la protection de la société et une meilleure prise en charge médical ?, MM. Philippe Goujon et Charles Gautier au nom de la commission des Lois, rapport du Sénat n° 420, 2005-2006.
* 4 Définitions extraites des recommandations de la commission d'audition sur l'expertise psychiatrique pénale, Fédération française de psychiatrie, janvier 2007.
* 5 Pierre-Victor Tournier, approche de démographie pénale, Université Paris 1, novembre 2007.
* 6 Ou « organisation de la personnalité à expression psychopathique », selon la terminologie retenue par le rapport d'orientation concluant l'audition publique sur la prise en charge de la psychopathie organisée sous l'égide de la haute autorité de santé en mai 2006.
* 7 Le professeur Jean-Louis Senon a particulièrement insisté sur la nécessité de distinguer le psychopathe français du psychopathe américain assimilé à un meurtrier prédateur : « les psychopathes français ont une trajectoire de carence affective et éducative (...) d'abandons, de ruptures, de placements multiples et de vie institutionnelle chaotique tant leur rapport à la loi du fait de la carence éducative est difficile » (contribution communiquée au rapporteur).
* 8 Raymond Gassin, Criminologie, Dalloz, 6è édition.
* 9 Ibidem.
* 10 Jean-Louis Senon et Cyril Manzanera, in « Psychiatrie et justice pénale » : à la difficile recherche d'un équilibre entre soigner et punir, AJ pénal, n° 10,2005.
* 11 Par exemple, le patient est-il toujours délirant ? A-t-il encore des idées de persécution ?
* 12 Deux méthodes permettent aujourd'hui un pronostic de dangerosité :
- une méthode clinique fondée sur des entretiens avec la personne et/ou son observation dans le cadre d'une expertise ;
- une méthode statistique ou actuarielle basée sur des tables de pronostic de la récidive. Ces tables procèdent d'un repérage des différences existant entre un groupe de délinquants chroniques et un groupe de non délinquants ou entre un groupe de délinquants chroniques et un groupe de délinquants d'occasion. Des échelles de risque peuvent être ainsi élaborées comportant, à titre d'exemple, les facteurs suivants s'agissant des auteurs d'agressions sexuelles sur mineurs :
- existence d'antécédents dans l'adolescence ;
- âge au moment du délit ;
- victime non connue du sujet, etc.
* 13 Accompagné de nos collègues, M. Yves Détraigne et de Mme Catherine Troendle.
* 14 Note de l'administration pénitentiaire en date du 14 mai 1985 - réf : F 12 BP/JM.
* 15 Commission d'enquête sénatoriale sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France et rapports Burgelin et Garraud.