C. AMÉLIORER LA MÉTHODOLOGIE DE LA RÉFORME
1. Privilégier un texte législatif court et agir sur un nombre limité d'enjeux prioritaires
La lecture des deux mois de débats parlementaires qui ont abouti au vote de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites constitue un exercice décevant, et même fastidieux. Le lecteur n'y trouvera que rarement des précisions sur les dispositions les plus complexes. Après s'être concentrées sur les premiers articles, pourtant dépourvus de portée normative car se bornant à réaffirmer les grands principes de la retraite par répartition, les discussions se sont le plus souvent enlisées dans des considérations de détail.
Sans doute le volume du texte - 116 articles - a-t-il découragé l'opinion publique de saisir les principaux enjeux de la loi. Son titre III, consacré à la fonction publique, a autant permis l'actualisation des dispositions obsolètes du code des pensions civiles et militaires que la refonte des retraites des trois fonctions publiques. Un constat identique peut être formulé pour les artisans, les commerçants, les avocats et les professions libérales.
Votre rapporteur, qui fut également celui de la loi du 21 août 2003, formule donc le voeu que la prochaine réforme des retraites prenne la forme d'un texte législatif court et centré sur des dispositions normatives, donc susceptible d'éclairer l'opinion publique sur les grands enjeux de l'avenir de l'assurance vieillesse.
On le sait, il n'existe que trois leviers d'action possibles, combinables entre eux : le taux de cotisation, le niveau des pensions et l'âge de départ en retraite 21 ( * ) . Les débats de l'année prochaine devront s'organiser en ces termes.
2. Les limites prévisibles du dialogue social
Bien que la situation actuelle de l'assurance vieillesse ne soit encore véritablement perçue que par un petit nombre de spécialistes des retraites, de responsables politiques, d'actuaires et d'universitaires, rien ne viendra réduire la pénibilité des choix politiques à effectuer. Après l'expérience de 2003, où le soutien de la CFDT au protocole d'accord du 15 mai 2003 lui a valu la perte de plusieurs milliers de militants et un recul sensible de son influence dans les entreprises, il est peu probable que la concertation avec les organisations syndicales débouche sur un accord.
Si les négociations avec les syndicats de salariés constituent un préalable à l'annonce des grandes lignes de la prochaine réforme, ce dialogue risque d'apporter des contreparties coûteuses, donc difficiles à satisfaire.
Le climat social pourrait d'ailleurs d'être d'autant plus tendu que les régimes spéciaux seront alors en cours d'harmonisation avec ceux de la fonction publique. On peut toutefois espérer le soutien d'une bonne partie de l'opinion publique : les mentalités ont évolué, semble-t-il, depuis les grèves de l'hiver 1995 et sont moins convaincues du bien-fondé des avantages acquis par certains régimes.
3. Quelle place pour le Parlement dans le processus de décision ?
Les modifications les plus importantes de l'assurance vieillesse supposent l'intervention du législateur 22 ( * ) .
Or, celui-ci ne dispose pas des moyens d'expertise technique et des outils prospectifs des administrations centrales. En outre, il ne peut que prendre acte du résultat des processus de concertation ou de négociation menés avec les partenaires sociaux : ce fut le cas en 2003 avec le relevé de conclusions de la réunion du 15 mai 2003 ; ce le sera à nouveau pour la réforme des régimes spéciaux.
Pour ces raisons, votre commission prépare depuis plusieurs mois le rendez-vous de 2008 pour apporter sa contribution active, fondée notamment sur les travaux menés par la Mecss cette année et relatifs aux pensions de réversion, aux mécanismes de compensation démographiques et à l'analyse de la réforme des retraites réalisée en Suède.
* 21 Cor - séance plénière du 25 octobre 2006. L'espace des choix possibles.
* 22 L'exemple récent du débat sur les régimes spéciaux montre cependant que bon nombre de dispositions sont de nature réglementaire.