EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES À L'IMMIGRATION POUR DES MOTIFS DE VIE
PRIVÉE ET FAMILIALE ET À L'INTÉGRATION
Article premier (art. L. 411-8 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Préparation à l'intégration des bénéficiaires du regroupement familial dans leur pays d'origine
Avec les articles 3 et 4 du présent projet de loi, cet article complète le parcours d'intégration mis en place depuis 2002 pour les étrangers désirant s'installer durablement en France.
Il prévoit que les étrangers bénéficiant de la procédure dite de regroupement familial devront suivre dans leurs pays de résidence, avant d'entrer en France, une formation élémentaire à la langue française et aux valeurs de la République, si le besoin en est établi par un test. L'article 4 du projet de loi prévoit un dispositif similaire pour les conjoints de Français .
1. Le projet de loi : préparer l'intégration avant même l'entrée en France
Comme tous les étrangers admis au séjour en France pour la première fois, les bénéficiaires du regroupement familial âgés de plus de seize ans et les conjoints de Français concluent un contrat d'accueil et d'intégration. Tous suivent une formation civique obligatoire. Ceux qui en ont besoin suivent une formation linguistique de 400 heures maximum. Selon le rapport au Parlement de décembre 2006 sur les orientations de la politique de l'immigration, 11,7 % des signataires du CAI étaient des bénéficiaires du regroupement familial en 2005 et 44,4 % des conjoints de Français. Sur l'ensemble des signataires du CAI, 17 % communiquaient difficilement en français et 13,3 % pas du tout.
Un quart des signataires du CAI reçoivent une formation linguistique. Les autres signataires se voient délivrer une attestation ministérielle de dispense de formation linguistique qui vaut reconnaissance d'une connaissance suffisante de la langue française. Le niveau de langue exigé est calqué sur celui du Diplôme initial en langue française (DILF), soit un niveau équivalent au niveau A1.1. Il s'agit du niveau le plus bas prévu par la cadre européen commun de référence pour les langues du Conseil de l'Europe. Rappelons que ce niveau est celui exigé pour satisfaire à la condition d'intégration républicaine dans la société française nécessaire à la délivrance d'une carte de résident.
Votre rapporteur qui a assisté à plusieurs entretiens entre les agents de l'ANAEM et des étrangers arrivant sur la plate forme d'accueil de l'ANAEM à Paris a pu constater que le niveau de connaissance du français demandé était très faible. Il correspond environ à la maîtrise de 500 mots et à la compréhension d'une conversation simple face à un interlocuteur parlant lentement et distinctement. Pour être dispensé d'une formation linguistique, il n'est pas nécessaire de savoir écrire une phrase. La réussite du test oral est suffisante.
Depuis le 1 er janvier 2007, les étrangers ayant suivi une formation linguistique passent l'examen du Diplôme initial en langue française (DILF) à l'issue de cette formation. A la fin du mois de juillet 2007, 541 personnes issues de 18 départements ont été présentées aux épreuves du Diplôme initial de langue française (DILF), soit 6,1 % des personnes bénéficiaires d'une prescription de formation linguistique au cours du premier semestre 2007 sur ces départements. 498 personnes ont obtenu le diplôme, soit un taux de réussite de 92,1 %.
Les premiers résultats du CAI sont plutôt encourageants, même si des ajustements restent à faire, notamment sur la qualité de certains prestataires des formations comme a pu le confier M. Jean Godfroid, directeur général de l'ANAEM. Les signataires semblent apprécier le déroulement de la journée d'accueil et les formations prescrites dans leur très large majorité. La formation linguistique est perçue comme une aide réelle à l'intégration et non comme une contrainte.
S'appuyant sur ces premiers succès du CAI, le projet de loi tend à compléter le système en faisant démarrer la formation linguistique et civique avant même l'entrée en France. Le but recherché est de préparer le plus en amont possible l'entrée en France afin de faciliter l'intégration et d'éviter que l'étranger soit privé de repères à son arrivée. Plusieurs semaines peuvent en effet s'écouler entre l'arrivée en France et le début des cours de français. Or, les premiers mois sont importants pour entamer un processus d'intégration et ne pas être complètement perdu dans les démarches quotidiennes.
Le présent article qui tend à insérer un article L. 411-8 dans le CESEDA concerne uniquement les bénéficiaires du regroupement familial. L'article 4 du projet de loi qui tend à modifier l'article L. 211-2-1 du CESEDA prévoit le même dispositif mais au bénéfice cette fois des conjoints de Français.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, le dispositif s'organiserait de la manière suivante.
Lors d'une première étape , les étrangers seraient convoqués à un test visant à évaluer leur degré de connaissance de la langue française et des valeurs de la République.
Selon les estimations de l'ANAEM, environ 40.000 personnes devraient passer les tests de langue et de connaissance des valeurs de la République. D'autres estimations évaluent le flux potentiel à 56.000 personnes 15 ( * ) . Les fortes variations annuelles du nombre de candidats à l'immigration rendent difficiles une estimation précise. L'ANAEM serait le principal opérateur. Selon M. Jean Godfroid, les implantations de l'Agence à l'étranger 16 ( * ) seraient en capacité de procéder à 30.000 de ces tests. Le solde serait délégué à des opérateurs agréés, en particulier les centres culturels français et les Alliances françaises. Les postes consulaires seraient en revanche réticents.
Le test de langue serait le même que celui prévu dans le cadre du CAI. Le test de connaissance des valeurs de la République est en revanche inédit. En effet, dans le cadre du CAI, la formation civique qui se compose d'une présentation des institutions françaises et des valeurs de la République est obligatoire pour tous les signataires mais il n'y a pas de test.
Afin d'élaborer ce test dans des conditions aussi objectives que possibles, les députés ont adopté un amendement du rapporteur de la commission des lois prévoyant la création d'une commission désignée par le ministre chargé de l'immigration et chargée de concevoir le contenu du test de connaissance des valeurs de la Répubique.
Dans une deuxième étape, si le test en révèle le besoin, l'étranger devra suivre une formation linguistique et civique. A l'issue de la formation, une attestation de suivi sera délivrée. Le suivi, c'est-à-dire l'assiduité à cette formation, subordonnera la délivrance du visa de long séjour par les autorités consulaires. Il s'agit d'une simple obligation de moyens et non de résultat. Il n'est aucunement exigé de l'étranger qu'il atteigne un niveau de connaissance déterminé du français à l'issue de sa formation.
La formation linguistique devrait être prescrite à environ un quart de ces candidats à l'immigration, soit entre 10.000 et 15.000 personnes. Cette évaluation se déduit du taux de prescription d'une formation linguistique dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration qui tourne régulièrement depuis trois ans autour de 25 %. L'ANAEM délèguerait ces formations à des prestataires locaux, qu'il s'agisse des centres culturels français ou, plus probablement, des alliances françaises ou d'opérateurs privés. Selon M. Jean Godfroid, entre 80 et 180 heures de cours peuvent être utilement suivies pendant une formation gratuite de deux mois. Cela implique un engagement hebdomadaire pour le bénéficiaire allant de dix à vingt heures de formation. Un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale prévoit que le décret d'application fixera le nombre d'heures minimum que la formation devra compter. Il ne sera donc pas possible de suivre simplement une formation de quelques heures. Cela n'aurait pas d'utilité.
Le nombre d'heures ainsi utilisé s'imputerait sur le droit à la formation linguistique, d'une durée maximale de 400 heures, déjà prévu au bénéfice de l'étranger signataire d'un contrat d'accueil et d'intégration (CAI) dont le niveau de connaissance en français n'est pas jugé suffisant. Le coût net estimé de l'ensemble du dispositif serait donc assez faible et avoisinerait les 2,8 millions d'euros 17 ( * ) .
A l'initiative du rapporteur de la commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement instaurant une seconde évaluation de la connaissance de la langue et des valeurs de la République à l'issue de la formation. L'obtention du visa de long séjour ne serait pas conditionnée par la réussite du test. Celui-ci aurait pour seul objet de faire le point sur les besoins restant à combler en matière de formation lors de l'arrivée en France.
Le déroulement des tests et des formations serait identique pour les conjoints de Français (article 4) et les bénéficiaires du regroupement familial.
Toutefois, le présent article qui organise spécifiquement ces tests et formations pour les bénéficiaires du regroupement familial comporte quelques particularités par rapport au dispositif prévu à l'article 4 pour les conjoints de Français. Le public visé justifie ces différences.
Tout d'abord, le présent article prévoit que ce dispositif ne s'appliquera pas aux mineurs de moins de seize ans 18 ( * ) . Pour eux, l'apprentissage de la langue s'opèrera à l'école. A la suite d'un amendement du rapporteur de la commission des lois, l'Assemblée nationale a exclu les personnes âgées de plus de soixante-cinq ans estimant qu'il était plus difficile d'exiger d'elles une intégration dans la société française. Elles sont d'ailleurs déjà dispensées de la connaissance de la langue française pour la délivrance de la carte de résident (art. 314-2 du CESEDA).
Une attention particulière doit également être portée aux délais dans lesquels ces tests et formations seront réalisés.
En effet, la jurisprudence du Conseil constitutionnel enserre dans un délai de deux ans maximum la procédure de regroupement familial. Dans sa décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, le Conseil constitutionnel avait indiqué que le regroupement familial devait être « effectivement susceptible d'être ouvert dans un délai de deux ans ». La loi du 24 juillet 2006 ayant fixé à dix-huit mois la durée de séjour préalable en France exigée du demandeur, cela laisse six mois pour qu'une demande de regroupement familial remplissant toutes les conditions légales soit acceptée.
L'article L. 421-4 du CESEDA dispose que l'autorité administrative statue dans un délai de six mois à compter du dépôt de dossier complet. Simultanément, l'article R. 421-10 du CESEDA prévoit que l'autorité consulaire dans la circonscription de laquelle habite la famille du demandeur est immédiatement informée du dépôt de la demande par le service qui a reçu la demande. Elle doit alors procéder sans délai aux vérifications d'actes d'état civil étranger qui lui sont demandées, notamment en vue de la délivrance du visa.
Selon les informations fournies par M. Jean-Pierre Guardiola, sous-directeur des étrangers à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur, les consulats prendront contact avec les familles dès qu'ils seront avertis du dépôt de la demande de regroupement. Les familles seront alors convoquées pour passer le test et suivre une formation si nécessaire. Cela signifie que des formations pourront être dispensées avant même que le préfet en métropole ait rendu sa décision accordant ou non le regroupement familial. Ce risque financier est jugé marginal ; les étrangers déposant un dossier de regroupement familial s'assurent presque tous au préalable qu'ils remplissent les critères exigés par la loi.
Le projet de loi offre donc quelques garanties sur le respect des délais constitutionnels. La formation ne pourra pas durer plus de deux mois. Cela implique que les autorités consulaires et l'ANAEM disposeront de quatre mois pour convoquer l'étranger, évaluer son niveau et lui proposer une formation. Le projet de loi précise également que le décret d'application fixe le délai maximum dans lequel la formation doit être proposée.
L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements tendant à mieux encadrer et définir les délais à l'intérieur desquels l'ensemble de la procédure doit se dérouler. Un amendement de M. Nicolas Perruchot précise que l'attestation de suivi de la formation doit être délivrée dans le mois suivant la dite formation. Deux amendements présentés respectivement par Mme George Pau-Langevin et le rapporteur de la commission des lois ajoutent, d'une part, que le décret d'application fixe le délai maximum dans lequel les résultats de l'évaluation doivent être communiqués et, d'autre part, que ce même décret fixe le délai maximum dans lequel l'évaluation devra être proposée.
2. La position de votre commission des lois
La directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial permet la mise en place d'un test d'intégration préalable au regroupement familial. En effet, a contrario, l'article 7, paragraphe 2, précise que pour les réfugiés les mesures d'intégration ne peuvent s'appliquer qu'une fois que « les personnes concernées ont bénéficié du regroupement familial ».
En Europe, plusieurs pays ont institué ou envisagent de créer des tests préalables.
Aux Pays-Bas, depuis le 15 mars 2006 et l'entrée en vigueur de la loi sur l'intégration des étrangers (dite loi WIB), la plupart des étrangers qui souhaitent s'installer aux Pays-Bas pour rejoindre un membre de famille doivent passer un examen élémentaire d'intégration avant d'obtenir l'autorisation de séjour requise. Cet examen se déroule dans un poste diplomatique néerlandais dans leur pays d'origine ou de résidence ou auprès du service de l'immigration et de la naturalisation.
En décembre 2006, un rapport de M. Thierry Mariani au nom de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale 19 ( * ) indiquait que ce test consistait en un examen oral au cours duquel le candidat devait justifier d'une connaissance élémentaire de la langue et de la société néerlandaises. L'examen est entièrement automatisé et se fait par téléphone.
A la différence du dispositif proposé par le projet de loi, la réussite de l'examen conditionne la délivrance du visa et le bénéfice du regroupement familial. Il s'agit d'une obligation de résultat.
Selon le rapport précité, après six mois de fonctionnement, 7.000 personnes avaient demandé le kit de préparation et 1.500 personnes avaient passé l'examen. Le taux de réussite était d'environ 90 %. Le nombre de visas délivrés serait passé de 20.000 en 2005 à environ 3.000 en rythme annuel pour 2006.
Le dispositif proposé par le projet de loi apparaît donc très équilibré et de nature à préparer l'intégration des bénéficiaires du regroupement familial et des conjoints de Français lors de leur arrivée en France sans allonger les délais d'examen des demandes de regroupement familial.
Votre rapporteur a entendu les craintes exprimées par plusieurs associations de défense des droits des étrangers. La CIMADE s'est notamment interrogée sur les conditions matérielles dans lesquelles les tests et les formations seraient organisés. M. Laurent Giovannoni a posé le problème des coûts et des temps de transport dans certains pays pour se rendre plusieurs fois par semaine aux cours de langue. D'autres inquiétudes ont porté sur l'allongement possible des délais d'instruction des demandes de visa ou de regroupement familial.
Sans contester que dans un certain nombre de cas la formation linguistique et civique sera contraignante, en raison de la distance à parcourir par exemple, votre rapporteur estime que pour l'immense majorité des personnes, l'effort demandé ne sera pas discriminant ou excessivement contraignant. Le réseau culturel français est suffisamment dense pour offrir dans de nombreux pays une formation à une distance raisonnable. En outre, il ne faut pas mésestimer les initiatives locales qui émergeront si un besoin de formation apparaît dans une région éloignée d'un centre culturel français ou d'une Alliance française.
L'immigration en France signifie un changement de vie bien plus considérable que l'obligation de suivre une formation linguistique pendant deux mois. L'effort demandé est justement le moyen pour que l'étranger prenne conscience du bouleversement à venir et de la nécessité d'une démarche active pour s'intégrer.
Toutefois, dans les cas où effectivement il serait impossible de suivre la formation, le projet de loi renvoie au décret d'application le soin de préciser « les motifs légitimes de dispense », par exemple des problèmes de santé.
Concernant le risque d'un allongement des délais, les amendements adoptés par l'Assemblée nationale sont de nature à garantir une relative célérité de la procédure.
Si l'ensemble du dispositif apparaît satisfaisant, votre commission vous propose néanmoins plusieurs amendements tendant à simplifier le dispositif et à le compléter.
Les députés ont souhaité créer une commission chargée de mettre au point le test de connaissance des valeurs de la République. Sans méconnaître les difficultés pour élaborer un test dans une matière aussi subjective, la solution proposée relève du pouvoir réglementaire. De plus, cette commission sera une commission temporaire. Une fois le test élaboré, elle n'aura plus d'objet. Il n'apparaît donc pas judicieux d'inscrire dans la loi la création d'une commission administrative temporaire. En conséquence, un amendement de suppression de cette commission vous est soumis.
Concernant le respect du délai global d'examen des demandes de regroupement familial, votre commission vous propose un amendement précisant que l'autorité administrative compétente convoque l'étranger en vue de passer le test dès qu'elle est informée du dépôt d'une demande de regroupement familial en préfecture .
Un autre amendement tend à supprimer la précision introduite par l'Assemblée nationale selon laquelle le décret d'application fixe le délai maximum dans lequel les résultats de l'évaluation doivent être communiqués. Cette précision a priori protectrice insinue toutefois l'idée qu'un délai pourrait s'écouler entre le test et les résultats. Or, étant donné la brièveté et la simplicité du test (10 à 15 minutes pour le test de langue et peut-être autant pour le test de connaissance des valeurs de la République), le résultat doit pouvoir être donné instantanément . Dans le cadre du CAI, c'est ce qui se passe. Les auditeurs de l'ANAEM s'entretiennent dix minutes avec la personne, lui demandent d'écrire quelques lignes, puis délivrent ou non l'attestation de dispense de formation linguistique.
Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié .
Article 2 (art. L. 411-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Modulation en fonction de la taille de la famille des conditions de ressources exigées pour bénéficier de la procédure de regroupement familial
Cet article tend à modifier les conditions de ressources exigées par l'article L. 411-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile pour bénéficier d'une mesure de regroupement familial.
1. Le droit en vigueur relatif aux conditions de ressources
Depuis la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, la demande de regroupement familial peut être refusée dans trois hypothèses : l'absence de ressources stables et suffisantes ; l'absence d'un logement considéré comme normal pour accueillir l'ensemble de la famille ; le non respect par le demandeur des principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale normale en France.
Aux termes de l'article L. 411-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, le regroupement familial peut être refusé si « le demandeur ne justifie pas de ressources stables et suffisantes pour subvenir aux besoins de sa famille . » Il doit s'agir de ressources personnelles, c'est-à-dire appartenant à l'étranger ou à son conjoint.
La détermination du niveau de ressources jugé suffisant et de son mode de calcul a connu plusieurs ajustements au cours des quinze dernières années.
La loi n° 93-1027 du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France disposait que les ressources du demandeur devaient atteindre un montant au moins égal au salaire minimum de croissance, indépendamment des prestations familiales. Les ressources du conjoint éventuel n'étaient pas prises en compte.
La loi du 11 mai 1998 dite RESEDA avait introduit un peu de souplesse en prévoyant que « l'insuffisance des ressources ne peut motiver un refus si celles-ci sont supérieures au salaire minimum de croissance » . Le SMIC n'était plus considéré comme un plancher mais comme une simple référence au-delà de laquelle la condition de ressources devait être considérée comme remplie, laissant à l'administration la capacité d'apprécier la situation lorsque les ressources sont inférieures. En outre, cette même loi prenait en compte les ressources du demandeur et de son conjoint. Les prestations familiales restaient toutefois exclues du calcul.
La loi du 26 novembre 2003 a rétabli le dispositif de la loi du 24 août 1993 prévoyant que les ressources doivent atteindre un montant au moins égal au salaire minimum de croissance mensuel, sans qu'il soit tenu compte des prestations familiales éventuellement perçues. Toutefois, elle a maintenu la prise en compte des ressources du conjoint du demandeur introduite par la loi « RESEDA ».
La loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 n'a pas modifié l'équilibre de ce dispositif. L'article R. 411-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile inséré par le décret n° 2006-1561 du 8 décembre 2006 précise même que lorsque les ressources sont égales à la moyenne du salaire minimum de croissance sur une durée de douze mois, les ressources sont considérées comme suffisantes. La loi du 24 juillet 2006 s'est limitée à préciser le mode de calcul des ressources. Afin d'assurer une prise en compte des seuls revenus du demandeur et de son conjoint provenant de leur activité ou de leur patrimoine, l'article L. 411-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile exclut expressément des ressources prises en compte, outre les prestations familiales éventuellement versées au demandeur et à son conjoint, certains revenus de remplacement, limitativement énumérés :
- le revenu minimum d'insertion , visé à l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles ;
- l'allocation de solidarité aux personnes âgées , prévue à l'article L. 815-1 du code de la sécurité sociale ;
- l'allocation temporaire d'attente , mentionnée à l'article L. 351-9 du code du travail ;
- l'allocation supplémentaire d'attente , visée à l'article L. 351-10 du même code ;
- l'allocation équivalent retraite , mentionnée à l'article L. 351-10-1 du même code.
Cette exclusion est admise par la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial qui prévoit que les Etats membres peuvent exiger du demandeur qu'il fournisse la preuve qu'il dispose « de ressources stables, régulières et suffisantes pour subvenir à ses propres besoins et à ceux des membres de sa famille sans recourir au système d'aide sociale de l'Etat membre concerné ».
2. Le projet de loi : moduler le niveau de ressources exigé en fonction de la taille de la famille
Le présent article tend à permettre au pouvoir réglementaire de moduler le montant minimum de ressources en fonction de la taille de la famille. Il devrait être au moins égal au salaire minimum de croissance 20 ( * ) et au plus égal à 1,2 fois ce salaire 21 ( * ) . Un décret en Conseil d'Etat préciserait l'échelle exacte des ressources requises selon le nombre de membres de la famille regroupés. A l'initiative du rapporteur de la commission des lois, l'Assemblée nationale a prévu que le montant minimum de ressources exigibles pour des familles comptant plus de six personnes pourrait atteindre 1,33 fois le SMIC (1336 euros net par mois).
La directive 2003/86/CE précitée autorise les Etats membres à tenir compte, dans l'appréciation des ressources, « du nombre de membres que comporte la famille » 22 ( * ) .
Néanmoins, votre commission doit rappeler qu'à deux reprises et à son initiative, lors de l'examen de la loi du 26 novembre 2003 et de la loi du 24 juillet 2006, le Sénat a rejeté à l'unanimité des dispositifs similaires à celui du présent projet de loi introduits par la voie d'amendements d'origine parlementaire à l'Assemblée nationale. En commission mixte paritaire, la position de notre Haute assemblée avait prévalu.
Le Sénat et votre commission avaient en effet estimé à l'époque qu'il n'y avait pas lieu de distinguer, sur le plan des ressources, la situation des familles étrangères de celle des familles de Français. Comme l'avait souligné notre excellent collègue Jean-Patrick Courtois lors des débats de 2003, « dans la mesure où le montant du salaire minimum de croissance est considéré comme assurant un niveau de vie suffisant pour les Français, il semble raisonnable de considérer que les étrangers atteignant ce niveau ont des ressources suffisantes . » 23 ( * )
La position soutenue par le Sénat est principalement motivée par une question de principe .
Sur le plan constitutionnel, bien que les décisions passées du Conseil constitutionnel n'interdisent pas expressément une modulation des ressources en fonction de la taille de la famille, une prudence s'imposerait certainement dans le cas où l'amplitude de la modulation serait trop grande.
Si le Conseil constitutionnel a reconnu depuis sa décision n° 93-325 DC du 13 août 1993 un véritable droit au regroupement familial, composante du droit à mener une vie familiale normale, il restreint le bénéfice de ce droit aux seuls étrangers dont la résidence en France est stable et régulière .
En outre, dans sa décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 qui a supprimé le bénéfice des prestations familiales aux enfants étrangers nés hors de France et entrés en dehors de la procédure de regroupement familial, le Conseil constitutionnel considère que cette procédure a notamment pour but de vérifier la capacité du demandeur « à offrir des conditions de vie et de logement décentes, qui sont celles qui prévalent en France, pays d'accueil ».
C'est à l'intérieur de ce cadre juridique que le législateur a pu légitimement définir des conditions de ressources et de logement. Toutefois, le Conseil constitutionnel invaliderait probablement des dispositions qui exigeraient des étrangers des conditions de vie et de logement excédant celles admises comme décentes pour des Français.
Ainsi, les conditions de ressources, en imaginant qu'elles puissent être modulées en fonction de la taille de la famille, ne pourraient certainement pas être fixées d'un point de vue juridique à un niveau trop éloigné du SMIC.
On peut également se demander si la multiplication et l'accumulation des conditions (ressources, logement, langue...) ne finit pas par atteindre l'effectivité du droit au regroupement familial.
Une telle modulation apparaît d'autant moins urgente qu'à la faveur de la loi du 24 juillet 2006, le décret n° 2006-1561 du 8 décembre 2006 a renforcé les conditions de logement requises - en zone A, 22 m² au lieu de 16 pour deux personnes, augmentés de 10 m² au lieu de 9 par personne supplémentaire. D'ores et déjà, un étranger gagnant le SMIC mais disposant d'un petit studio ne peut donc pas faire venir son conjoint et plusieurs enfants.
Les lois du 20 novembre 2003 et du 24 juillet 2006 produisent déjà leurs effets : le nombre de bénéficiaires du regroupement familial a connu une forte baisse en 2006 24 ( * ) . Les premiers chiffres pour 2007 confirment d'ailleurs cette décrue 25 ( * ) .
Toutefois, votre commission reconnaît que pour les familles très nombreuses de plus de six personnes des ressources égales au SMIC peuvent s'avérer insuffisantes. Les prestations familiales, qui viennent normalement compenser le surcoût lié à un enfant dans le budget familial, y parviennent moins bien au delà d'un certain seuil.
Pour ces raisons, votre commission vous propose un amendement réaffirmant le principe du SMIC, mais admettant une modulation modérée jusqu'à 1,2 SMIC pour les seules familles de plus de six personnes, c'est-à-dire en général un couple et quatre enfants. Rappelons que le nombre moyen de personnes par regroupement familial était de 1,52 en 2006.
3. Les cas particuliers des retraités, malades ou handicapés
A l'initiative de Mme Françoise Hostalier, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à ne pas rendre opposable la condition de ressources au demandeur qui, en raison de troubles de santé invalidant ou d'un handicap, rencontre des restrictions dans l'accès à une activité professionnelle rémunérée.
Cet amendement fait écho à la délibération n° 2006-285 du 11 décembre 2006 de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde). Saisie du cas d'une personne handicapée demandant à bénéficier du regroupement familial, La Halde a estimé qu'eu égard au statut de travailleur handicapé en établissement et service d'aide par le travail (ESAT) et au régime de rémunération y afférent, d'une part, et aux conditions d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), d'autre part, les ressources du réclamant ne pouvait en aucun cas atteindre le montant du SMIC. Le collège de la Halde a dès lors considéré que la condition de ressources exigée pour bénéficier du regroupement familial créait une discrimination indirecte en raison du handicap.
Le présent article dispose par conséquent que les conditions de ressources ne sont pas applicables lorsque la personne qui demande le regroupement familial est titulaire de l'allocation aux adultes handicapés ou de l'allocation supplémentaire mentionnée à l'article L. 815-24 du code de la sécurité sociale (allocation supplémentaire invalidité).
4. La condition de respect des principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France, pays d'accueil
A l'initiative du rapporteur de la commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à tenir compte de la réserve d'interprétation émise par le Conseil constitutionnel lors de l'examen de la loi du 24 juillet 2006 relatif à l'immigration et à l'intégration (décision n° 2006-539 DC du 20 juillet 2006).
Le Conseil avait alors validé une condition nouvelle instituée par ladite loi pour bénéficier du regroupement familial, celle que le demandeur se conforme « aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ». Toutefois, dans une réserve d'interprétation, il avait indiqué que la référence aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République renvoyait en l'espèce aux « principes essentiels qui, conformément aux lois de la République, régissent la vie familiale en France, pays d'accueil ».
L'amendement adopté reprend les termes de la décision du Conseil constitutionnel.
Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .
Article 2 bis (nouveau) (art. L. 313-11-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Modulation des conditions de ressources en fonction de la taille de la famille pour permettre aux titulaires de la carte de résident longue durée-CE de bénéficier du regroupement familial
Le présent article, qui modifie l'article L. 313-11-1 du CESEDA, a été inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur de la commission des lois. Il s'agit d'une coordination avec l'article 2 du projet de loi qui module les conditions de ressources exigées pour le regroupement familial en fonction de la taille de la famille.
L'article L. 313-11-1 du CESEDA est relatif aux conditions dans lesquelles un étranger titulaire d'une carte de résident longue durée-CE obtenue dans un autre Etat membre de l'Union européenne et venant s'installer en France peut être rejoint par sa famille. Les règles applicables sont différentes de celles du regroupement familial classique.
Le présent article vise à appliquer la modulation de la condition de ressources en fonction de la taille de la famille aux étrangers titulaires de la carte de résident de longue durée-CE. Il n'est en effet pas justifié de traiter ces étrangers différemment de ceux qui peuvent bénéficier de la procédure du regroupement familial.
Toutefois, votre commission ayant modifié les conditions de la modulation des ressources à l'article 2 du projet de loi, elle vous soumet par coordination un amendement alignant les conditions de ressources exigées au présent article sur celles de l'article 2.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 bis ainsi modifié .
Articles 2 ter et 2 quater (nouveaux) (art. L. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Maintien du titre de séjour malgré la rupture de la vie commune en cas de violences conjugales
Ces deux articles ont été introduits par l'Assemblée nationale par le vote de deux amendements de Mme Chantal Brunel. Ils modifient l'article L. 431-2 du CESEDA.
L'article L. 431-2 du CESEDA prévoit qu'en cas de rupture de la vie commune, le titre de séjour qui a été remis au conjoint d'un étranger peut, pendant les trois années suivant l'autorisation de séjourner en France au titre du regroupement familial, faire l'objet d'un retrait ou d'un refus de renouvellement.
Toutefois, afin de protéger les femmes victimes de violences conjugales et d'éviter que les conjoints violents n'exercent un chantage au titre de séjour, ce même article prévoit que lorsque la communauté de vie a été rompue à l'initiative de l'étranger admis au séjour au titre du regroupement familial, en raison de violences conjugales subies de la part de son conjoint, l'autorité administrative ne peut procéder au retrait de son titre de séjour et peut en accorder le renouvellement.
Les articles 2 ter et 2 quater du projet de loi perfectionnent encore ce dispositif.
Alors que le droit en vigueur n'envisage que le cas où la vie commune a été rompue à l'initiative de la victime des violences, l'article 2 quater prévoit que le renouvellement du titre de séjour est également possible lorsque la vie commune a été rompue à l'initiative de l'auteur des violences.
L'article 2 ter envisage le cas où le conjoint est victime de violences commises après son arrivée en France mais avant la première délivrance de la carte de séjour temporaire. Dans un tel cas, il bénéficierait malgré tout d'un titre de séjour.
Sous réserve d'un amendement rédactionnel, votre commission vous propose d'adopter les articles 2 ter et 2 quater ainsi modifiés .
Article 3 (art. L. 311-9-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Création d'un contrat d'accueil et d'intégration à destination des familles
Avec les articles 1 er et 4 du présent projet de loi, cet article contribue à compléter le parcours d'intégration mis en place depuis 2002 pour les étrangers désirant s'installer durablement en France 26 ( * ) .
Il tend à instaurer un contrat d'accueil et d'intégration sui generis pour les familles dont les enfants sont entrés en France dans le cadre de la procédure de regroupement familial. Son principal objet serait d'aider les familles regroupées à mener une vie familiale dans les conditions prévalant normalement en France. Les deux parents concluront ce contrat avec l'Etat. A cet égard, afin de marquer l'engagement solidaire des deux parents, votre commission vous soumet un amendement précisant que les parents concluent « conjointement » le CAI pour la famille.
Ce nouveau contrat complèterait ainsi le contrat d'accueil et d'intégration (CAI) classique prévu par l'article L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
En effet, la conclusion d'un CAI familial ne dispenserait pas de la conclusion simultanée d'un CAI classique 27 ( * ) . Ainsi, dans le cas où un étranger solliciterait le regroupement familial de son conjoint et de ses enfants, ce conjoint devrait conclure un CAI classique et un CAI familial.
Les similitudes avec le CAI classique sont nombreuses .
Comme le CAI classique, le CAI familial consisterait pour l'essentiel à suivre une formation. Celle-ci porterait sur les droits et devoirs des parents en France. Le contenu de cette formation n'est pas encore défini précisément. Un groupe de travail a toutefois été réuni, composé notamment de représentants de la Délégation interministérielle à la famille, de l'ANAEM et de l'Union nationale des associations familiales. Votre commission vous soumet un amendement ajoutant à cette obligation celle de respecter l'obligation scolaire.
Le public visé par la mise en place du CAI par la famille est le public du regroupement familial de conjoints avec enfants soit :
- les personnes rejointes en même temps par leur conjoint et par un ou plusieurs enfants : ces familles étaient au nombre de 2.481 en 2006, soit environ 5.000 personnes potentiellement concernées par la CAI familial (regroupant plus conjoint) ;
- les personnes rejointes uniquement par leurs enfants, le conjoint étant déjà sur le territoire ou resté dans son pays : Ces familles étaient au nombre de 2.776 en 2006.
Sans que les modalités exactes en soient à ce jour déterminées, le coût prévisionnel de mise en oeuvre de ce module de formation pourrait être évalué à près de 500.000 euros sur la base de 500 séances de 10 personnes, sur la base d'une journée complète pour un coût moyen de l'ordre de 1.000 euros.
Dans le cas où l'étranger ou son conjoint ne respecterait pas volontairement le contrat, c'est-à-dire s'il n'assistait pas à la formation ou s'il ne respectait pas l'obligation de scolarisation des enfants, un mécanisme de sanctions pourrait être enclenché.
Le projet de loi initial prévoyait qu'e n cas de non-respect du contrat, manifesté par une volonté caractérisée de l'étranger ou de son conjoint, le préfet pourrait saisir le président du conseil général en vue de la mise en place d'un contrat de responsabilité parentale.
La saisine du département par le préfet ne serait pas anodine puisque l'article L. 222-4-1 du code de l'action sociale et des familles prévoit que le président du conseil général est alors obligé soit de proposer la signature d'un contrat de responsabilité parentale, soit de prendre toute autre mesure d'aide sociale à l'enfance. Afin de mieux assurer la coordination entre le CAI familial et le conseil général, un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale prévoit que le président du Conseil général est informé de la conclusion d'un CAI familial.
Créé par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, le contrat de responsabilité parentale se conçoit comme une aide à la parentalité avant, en cas d'échec, de basculer vers des solutions plus coercitives.
L'article L. 222-4-1 précité dispose qu' « en cas d'absentéisme scolaire, [...] de trouble porté au fonctionnement d'un établissement scolaire ou de toute autre difficulté liée à une carence de l'autorité parentale , le président du conseil général, de sa propre initiative ou sur saisine de l'inspecteur d'académie, du chef d'établissement d'enseignement, du maire de la commune de résidence du mineur, du directeur de l'organisme débiteur des prestations familiales ou du préfet , propose aux parents ou au représentant légal du mineur un contrat de responsabilité parentale ou prend toute autre mesure d'aide sociale à l'enfance adaptée à la situation. Ce contrat rappelle les obligations des titulaires de l'autorité parentale et comporte toute mesure d'aide et d'action sociales de nature à remédier à la situation » .
Le préfet ne devrait saisir le président du conseil général que s'il estime que le non-respect manifeste du CAI familial constitue ou révèle une carence de l'autorité parentale.
L'article L. 222-4-1 prévoit également qu'en cas de non-respect des obligations découlant du contrat de responsabilité parentale ou de refus de le signer, le président du conseil général peut décider :
- de suspendre le versement des allocations familiales dans les conditions prévues par l'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale ;
- de saisir le procureur de la République de faits susceptibles de constituer une infraction pénale ;
- de saisir l'autorité judiciaire afin qu'elle mette en place une mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial, c'est-à-dire la mise sous tutelle des prestations familiales.
Ce mécanisme de saisine du président du Conseil général par le préfet a toutefois été remis en cause à la suite de l'adoption par les députés d'un amendement de M. Charles de la Verpillière, le Gouvernement et la commission des lois s'en étant remis à la sagesse de l'Assemblée nationale.
Cet amendement substitue le préfet au président du Conseil général. En cas de non-respect manifeste du CAI familial, le préfet pourrait directement décider :
- de suspendre le versement des allocations familiales dans les conditions prévues par l'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale ;
- de saisir le procureur de la République de faits susceptibles de constituer une infraction pénale ;
- de saisir l'autorité judiciaire afin qu'elle mette en place une mesure judiciaire d'aide à la gestion du budget familial, c'est-à-dire la mise sous tutelle des prestations familiales.
Le président du Conseil général en serait simplement informé.
La rédaction de l'amendement est toutefois ambiguë. Elle laisse penser que le préfet pourrait prendre ces diverses sanctions sans qu'un contrat de responsabilité ait été conclu au préalable. Or, dans l'esprit de l'article L. 222-4-1 du code de l'action sociale et des familles, les sanctions éventuelles ne doivent intervenir que s'il est constaté que les parents refusent de collaborer.
Votre commission vous soumet en conséquence un amendement rétablissant le texte du projet de loi initial qui respecte mieux la gradation des sanctions ainsi que les compétences du président du Conseil général en matière de protection de l'enfance.
L'Assemblée nationale a en outre adopté un amendement du rapporteur de la commission des lois inspiré de la sanction prévue en cas de non-respect du CAI classique. Rappelons que l'article L. 311-9 du CESEDA dispose que lors du premier renouvellement de la carte de séjour, il peut être tenu compte du non-respect, manifesté par une volonté caractérisée, par l'étranger, des stipulations du contrat d'accueil et d'intégration. Cet amendement reproduit ce dispositif en cas de non-respect du CAI familial. Les titres de séjour des parents pourraient ne pas être renouvelés.
Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 3 ainsi modifié .
Articles 3 bis et 3 ter (nouveaux) (art. L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Ajustements relatifs au contrat d'accueil et d'intégration
Ces deux articles ont été introduits par l'Assemblée nationale à la suite de deux amendements présentés par le Gouvernement et le rapporteur de la commission des lois. Ils modifient, ainsi que l'article 4 bis du projet de loi, l'article L. 311-9 du CESEDA relatif au contrat d'accueil et d'intégration afin d'y apporter quelques ajustements.
L'article 3 bis tend à rendre obligatoire le bilan de compétences professionnelles créé par la loi du 24 juillet 2006. Celui-ci est à ce jour facultatif. Ce bilan a en effet pour objet de permettre à des travailleurs d'analyser leurs compétences ainsi que leurs aptitudes et leurs motivations afin de définir un projet professionnel et, le cas échéant, un projet de formation.
Ce bilan aurait pour objectif de permettre aux primo-arrivants de rejoindre des emplois peu ou pas qualifiés, ou plus qualifiés, selon leurs aptitudes actuelles et leurs capacités à évoluer.
Il est toutefois prévu qu'un décret détermine les situations dans lesquelles le bilan de compétences n'est pas proposé, notamment aux salariés en mission.
L'article 3 ter vise à lier plus fortement la compétence du préfet en cas de non-respect du CAI, manifesté par une volonté caractérisée. L'article L. 311-9 du CESEDA en vigueur dispose seulement que le préfet peut tenir compte du non-respect du CAI au moment du premier renouvellement du titre de séjour. Le présent article prévoit que « l'autorité administrative tient compte » du non respect du contrat. Cette rédaction est plus ferme et invite les préfets à réellement tenir compte de ces éléments lors du renouvellement du titre. Toutefois, la compétence ne sera pas totalement liée. Le préfet conservera une marge d'appréciation pour les cas exceptionnels.
Sous réserve d'un amendement rédactionnel à l'article 3 bis, votre commission vous propose d'adopter l'article 3 bis ainsi modifié et l'article 3 ter sans modification .
Article 4 (art. L. 211-2-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Préparation à l'intégration des conjoints de Français dans leur pays d'origine
Le présent article est relatif à l'intégration des conjoints de Français admis au séjour en France pour la première fois. Comme les articles 1 er et 3 du présent projet de loi, cet article complète le parcours d'intégration mis en place depuis 2002 pour les étrangers désirant s'installer durablement en France. Les conjoints de Français doivent déjà conclure un contrat d'accueil et d'intégration comme tous les primo-arrivants.
1. Préparer l'intégration des conjoints de Français avant leur entrée en France
Le 1° de cet article tend à soumettre la délivrance du visa de long séjour aux conjoints de Français à un test préalable d'intégration passé dans le pays de résidence et, si le besoin en est établi, à une formation linguistique et civique. Le dispositif prévu est identique à celui de l'article 1 er du projet de loi qui concerne les bénéficiaires du regroupement familial 28 ( * ) .
Afin de préserver l'homogénéité du dispositif pour ces deux catégories d'étrangers, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements identiques à ceux déjà adoptés sur l'article 1 er . Ils tendent :
- à exclure les plus de 65 ans ;
- à préciser que le décret d'application fixe le délai maximum dans lequel l'évaluation est proposée et le nombre minimum d'heures que la formation doit compter ;
- à mettre en place un second test à l'issue de la formation ;
- à mettre en place une commission administrative désignée par le ministre et chargée de concevoir le test de connaissance des valeurs de la République.
Le problème du délai de délivrance du visa
Comme l'article 1 er , le présent article prévoit qu'en cas de défaut d'assiduité à la formation, le visa ne serait pas délivré au conjoint de Français . Il faut rappeler que depuis la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, l'obtention d'un visa de long séjour est indispensable pour la délivrance d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » à un conjoint de Français 29 ( * ) .
Afin d'éviter que le test puis la formation ne retarde excessivement la délivrance du visa, le projet de loi prévoit que le décret d'application fixe un délai maximum dans lequel la formation de deux mois est proposée.
Il ajoute, à la différence de ce que prévoit l'article 1er, que ce décret fixe également le délai au terme duquel naît la décision implicite de rejet de la demande de visa de long séjour . Cette disposition pose plusieurs difficultés.
En effet, en vertu de l'article L. 211-2 du CESEDA, les conjoints de Français font partie des quelques catégories d'étrangers pour lesquels les décisions de refus de visa doivent être motivées. Les refus de visa doivent être notifiés par écrit.
En cas d'absence de réponse dans le délai de droit commun de deux mois30 ( * ), une décision implicite de rejet naît malgré tout. Mais cette décision est entachée d'irrégularité, la loi obligeant les autorités consulaires à motiver ces décisions.
Il y a donc une contradiction apparente entre, d'une part, l'obligation de motivation en vigueur et, d'autre part, la possibilité d'une décision implicite de rejet prévue par le projet de loi.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette disposition se justifie par le fait que la formation linguistique et civique de deux mois rend en pratique impossible la délivrance du visa dans le délai de deux mois. Afin d'éviter que des décisions implicites de rejet naissent automatiquement au bout de deux mois, le projet de loi renvoie au pouvoir réglementaire le soin de prévoir un délai plus long qui pourrait être de quatre mois.
On remarquera toutefois que cette précision dans la loi n'est pas nécessaire puisque l'article 21 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dispose déjà que « lorsque la complexité ou l'urgence de la procédure le justifie, des décrets en Conseil d'Etat prévoient un délai différent ».
Pour ajouter encore à la complexité de la situation, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Etienne Pinte et sous-amendé par le Gouvernement. Le troisième alinéa de l'article L. 211-2-1 du CESEDA dispose que les autorités consulaires sont tenues de statuer sur la demande de visa de long séjour formé par un conjoint de Français « dans les meilleurs délais ». L'amendement adopté, qui insère un 2° bis au présent article, y substitue un délai de quatre mois maximum. Ce nouveau délai permettrait au conjoint de Français de suivre sa formation de deux mois sans qu'une décision implicite de rejet de sa demande de visa naisse automatiquement. Le 2° du présent article est une coordination avec le 1°.
La position de votre commission des lois
Votre commission a longuement débattu de l'opportunité d'appliquer aux conjoints de Français le même dispositif que celui prévu à l'article 1 er du projet de loi pour les étrangers bénéficiant du regroupement familial.
Il lui est apparu que le mariage avec un Français était un signe fort d'intégration et que le conjoint de Français devait bénéficier à ce titre d'une présomption d'intégration. Dans ces conditions, l'obligation de passer un test puis de suivre une formation pour obtenir un visa a été jugée excessive, alors même que notre législation a déjà été considérablement durcie pour lutter contre les mariages de complaisance.
En outre, du point de vue du strict apprentissage du français, ce dernier se fera plus efficacement en rejoignant rapidement en France son conjoint français que seul dans le pays d'origine.
En conséquence, votre commission vous propose un amendement supprimant l'obligation pour les conjoints de Français résidant à l'étranger et souhaitant rejoindre leur conjoint français en France de passer un test de langue et de suivre, le cas échéant, une formation linguistique et civique.
2. La fin de la possibilité ouverte à certains conjoints de Français de déposer leur demande de visa de long séjour en préfecture
Le 3° du présent article tend à revenir sur une disposition introduite par la loi du 24 juillet 2006.
Lors de l'examen de ce texte, l'Assemblée nationale et le Sénat ont successivement contribué à adoucir les contraintes représentées par l'obligation de visa de long séjour pour les conjoints de Français.
La principale mesure en ce sens a été introduite par notre assemblée à la suite d'un amendement présenté et défendu par notre regretté collègue Jacques Pelletier. Afin d'éviter qu' un conjoint de Français dépourvu de titre de séjour soit obligé de retourner dans son pays afin d'y obtenir un visa et se trouve ainsi séparé de son conjoint pendant plusieurs mois, notre collègue avait obtenu finalement, avec l'accord du Gouvernement, qu'un conjoint de Français puisse déposer sa demande de visa auprès de la préfecture . Le dernier alinéa de l'article L. 211-2-1 pose toutefois plusieurs conditions : l'étranger doit être entré régulièrement en France, s'y être marié et y avoir séjourné plus de six mois avec son conjoint français.
C'est cette dérogation que le 3° du présent article tend à abroger.
L'Assemblée nationale a adopté cette abrogation. Elle a toutefois adopté un amendement du rapporteur de la commission des lois reportant son entrée en vigueur de six mois. Ce dispositif transitoire est nécessaire pour que ceux qui satisfont aux conditions ou sont sur le point d'y parvenir (six mois de vie commune avec le conjoint français) ne se voient pas opposer un refus qui n'aurait pu être anticipé 31 ( * ) .
Les motifs invoqués à l'appui de la suppression de l'amendement de notre regretté collègue Jacques Pelletier sont principalement d'ordre pratique. Lors de son audition par votre commission, M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, a souligné les très grandes difficultés pratiques de mise en application. Les autorités consulaires peineraient notamment à vérifier à distance l'état civil de l'étranger sans pouvoir l'interroger lui-même.
La suppression de cette facilité de procédure n'aurait pas pour effet de contraindre l'ensemble de ces conjoints de Français à retourner dans leur pays pour y demander un visa de long séjour. Les étudiants étrangers mariés avec un Français changeraient simplement de statut. Quant aux cas les plus difficiles, ils pourraient bénéficier de la procédure d'admission exceptionnelle au séjour.
Les autres conjoints de Français n'invoquant pas une impossibilité de faire l'aller-retour 32 ( * ) devraient retourner dans leur pays pour y demander un visa.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié .
Article 4 bis (nouveau) (art. L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Évaluation du besoin de formation linguistique dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration
Avec les articles 3 bis et 3 ter du projet de loi, cet article modifie l'article L. 311-9 du CESEDA relatif au contrat d'accueil et d'intégration.
Aux articles 1er et 4 du projet de loi, l'Assemblée nationale a prévu, à l'initiative du rapporteur de sa commission des lois, une seconde évaluation de la connaissance de la langue et des valeurs de la République à l'issue de la formation linguistique et civique suivie dans le pays d'origine.
Le présent article est la conséquence de ces deux amendements instaurant un second test. Il prévoit que ce second test dispense du test de langue en France dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration. C'est donc à partir de ce second test, réalisé à l'étranger plusieurs semaines voire plusieurs mois avant l'arrivée en France, que serait décidé si les étrangers arrivés en France doivent suivre ou non une autre formation linguistique complémentaire.
Cet article pose plusieurs problèmes.
En premier lieu, sa rédaction est ambiguë. Elle ne précise pas si l'évaluation à laquelle il est fait référence est la première ou la seconde effectuée au terme de la formation.
En deuxième lieu, il ne semble pas judicieux de faire reposer la décision de suivre des cours de langue complémentaires sur une évaluation réalisée à l'étranger à l'issue de la formation. Plusieurs semaines peuvent en effet s'écouler entre cette évaluation et le début des cours en France. Pour des débutants en français, les acquis sont fragiles et en quelques semaines le niveau peut sensiblement évoluer. Inversement, il se peut également que l'étranger ait poursuivi par ses propres moyens son apprentissage après la fin de la formation.
Il semble donc préférable qu'une évaluation soit faite en France, juste avant le début des cours. Il faut rappeler que les étrangers ayant suivi une formation dans leur pays de résidence ne sont nullement dispensés de signer le CAI. Cela signifie qu'ils seront accueillis comme tous les autres étrangers lors d'une journée d'accueil. A cette occasion, il sera plus simple de procéder à leur évaluation comme c'est déjà le cas aujourd'hui. Votre rapporteur a pu assister à l'une de ces évaluations. Cela ne dure que quelques minutes. Ce n'est pas une charge très lourde.
Votre commission vous soumet par conséquent un amendement précisant que seuls les bénéficiaires du regroupement familial qui ont été dispensés de suivre une formation linguistique dans le pays où ils sollicitent le visa sont réputés ne pas avoir besoin d'une formation linguistique dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration en France. Les autres continueraient de relever du droit commun du contrat d'accueil et d'intégration.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 bis ainsi modifié.
Article 5 (art. L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Évaluation de l'insertion dans la société française des étrangers ayant droit à un titre de séjour en raison de leurs liens personnels et familiaux en France
Le 7° de l'article L. 313-11 du CESEDA dispose que la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » est délivrée de plein droit à l'étranger qui n'entre dans aucune des catégories ouvrant droit à une carte de séjour temporaire ou au bénéfice du regroupement familial, mais dont les liens personnels et familiaux en France sont tels que le refus d'autoriser son séjour porterait à son droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus.
Issu de la loi du 11 mai 1998 dite RESEDA, cette disposition est une référence directe à l'article de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), afin de permettre la régularisation des étrangers ne relevant d'aucune des catégories ouvrant droit à un titre de séjour, mais ne pouvant être éloignés en application de l'article 8 de la CEDH et du principe constitutionnel du droit de mener une vie familiale normale.
La loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 a précisé la notion de « liens personnels et familiaux en France ». Plusieurs critères non exhaustifs ont été retenus :
- l'intensité, l'ancienneté et la stabilité de ces liens ;
- les conditions d'existence de l'intéressé ;
- son insertion dans la société française ;
- la nature de ses liens avec la famille restée dans le pays d'origine.
Ces critères sont la synthèse de la jurisprudence administrative française et de la Cour européenne des droits de l'homme en cette matière. Inscrits dans la loi, ils offrent un cadre de lecture plus aisé pour les administrations et les tribunaux, afin d'assurer un traitement suffisamment homogène des demandes.
Ces critères n'enferment pas pour autant les magistrats dans une lecture restrictive du droit à une vie familiale normale. L'article 8 de la CEDH est d'application directe.
Le présent article tend à ajouter que l'insertion de l'étranger dans la société française est appréciée notamment au regard de sa connaissance des valeurs de la République. Cet élément d'évaluation ne serait pas le seul, ce que traduit l'emploi du « notamment ». La référence aux valeurs de la République n'est pas inédite. L'article L. 311-9 du CESEDA relatif au contrat d'accueil et d'intégration prévoit que le signataire de ce contrat s'oblige à suivre une formation civique comportant « une présentation des institutions françaises et des valeurs de la République ».
Il faut citer également l'article L. 314-2 du CESEDA qui définit la condition d'intégration républicaine dans la société française, au respect de laquelle est subordonnée la délivrance d'une première carte de résident. Selon cet article, l'intégration républicaine dans la société française est appréciée notamment au regard de l'engagement personnel de l'étranger « à respecter les principes qui régissent la République française , du respect effectif de ces principes et de sa connaissance suffisante de la langue française ».
Le présent article ne va pas aussi loin. Le degré d'intégration exigé ne peut évidemment pas être le même. Une simple connaissance de ces principes serait prise en considération.
Votre commission des lois vous propose d'adopter l'article 5 sans modification .
Article 5 bis (nouveau) (art. L. 111-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; art. L. 226-28 du code pénal) Recours au test ADN pour prouver une filiation en cas de carence de l'état civil dans le cadre de la procédure de regroupement familial
Lors de la réunion de commission mercredi 26 septembre 2007, M. François-Noël Buffet, rapporteur, a rappelé les circonstances dans lesquelles l'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur de sa commission des lois, avait inséré un article 5 bis autorisant un demandeur de visa de long séjour pour raisons familiales à prouver au moyen d'un test ADN sa filiation avec un de ses parents lorsque ce demandeur est ressortissant d'un pays dans lequel l'état civil présente des carences.
Il a indiqué que plusieurs sous-amendements déposés par le gouvernement avaient sensiblement modifié le dispositif initial 33 ( * ) en précisant que :
- seul le demandeur pouvait avoir l'initiative du recours au test ADN ;
- le dispositif était mis en place à titre expérimental sous le contrôle d'une commission d'évaluation ;
- l'Etat prenait les frais des tests à sa charge en cas de délivrance du visa ;
- le recours à ces tests ne serait possible que pour le demandeur ressortissant d'un pays dans lequel l'état civil présente des carences et figurant sur une liste arrêtée par décret en Conseil d'Etat.
Il a ensuite annoncé qu'il proposerait à la commission deux amendements tendant à renforcer encore l'encadrement du dispositif, le premier prévoyant l'avis préalable du Comité consultatif national d'éthique sur le décret d'application et le second réduisant la durée de l'expérimentation à deux ans à compter de la publication dudit décret.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a vivement regretté que le rapporteur ne présente pas un amendement de suppression pure et simple de l'article 5 bis.
M. Pierre Fauchon a déclaré qu'il avait été surpris et choqué par les dispositions introduites à l'Assemblée nationale. Il a indiqué que sa réaction était guidée avant tout par le bon sens plutôt que par des considérations sur le caractère sacré ou non de l'ADN.
Il a tout d'abord rappelé que le regroupement familial n'avait concerné en 2006 que 8.607 mineurs ce qui représentait moins de 10 % de l'immigration dite familiale et à peine 5% des flux d'entrée annuels de migrants.
Il a ensuite alerté la commission à propos des drames familiaux que le recours à des tests ADN ne manquerait pas de créer lorsqu'un demandeur de bonne foi découvrirait ne pas être le père biologique de son enfant. Il a rappelé que notre droit respectait la présomption de filiation afin précisément de préserver la paix des familles.
Mettant en balance, d'une part, l'intérêt assez dérisoire de ces tests au regard des flux concernés et, d'autre part, l'atteinte mortelle qui serait portée à des familles, il a jugé que le bon sens plaidait incontestablement en faveur de l'abandon d'une disposition inutile.
Approuvant les propos de M. Pierre Fauchon, M. Hugues Portelli a indiqué que le cas du Royaume-Uni cité par le ministre lors de son audition par la commission était l'exemple à suivre. Il a expliqué que ce pays avait conclu avec les Etats posant des difficultés en matière d'état civil des accords bilatéraux respectueux de leur souveraineté, évitant ainsi de leur imposer unilatéralement le recours à des tests ADN parfois méconnus ou interdits par leur législation.
Concernant l'amendement proposé par votre rapporteur et prévoyant l'avis du Comité consultatif national d'éthique sur le décret d'application, il a estimé que le Comité aurait du être saisi avant que le législateur ne se prononce.
Mme Catherine Troendle a indiqué que les exemples étrangers qui avaient pu être cités à l'appui de l'amendement de l'Assemblée nationale devaient être examinés avec précaution, les conditions du recours au test ADN y étant diverses. Citant le cas de l'Allemagne, elle a précisé que les tests ADN étaient pratiqués exclusivement sur une base volontaire.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que dans le projet de loi tel que sous-amendé par le gouvernement c'était au demandeur de solliciter une identification par les empreintes génétiques.
M. Robert Badinter a soulevé plusieurs difficultés constitutionnelles importantes.
En premier lieu, il a remarqué que ce dispositif aboutissait à une situation paradoxale dans laquelle un étranger aurait en définitive le droit d'établir ou de prouver sa filiation par des moyens dont ne disposent pas les citoyens français.
En second lieu, il a estimé que le critère retenu de la carence de l'état civil ferait varier l'application de la loi dans le temps et dans l'espace en fonction d'un état de fait sur lequel notre pays n'a aucune prise, posant ainsi un problème d'égalité devant la loi.
En dernier lieu, citant le professeur Axel Kahn, il a déclaré que ce dispositif créait une inégalité de fait honteuse entre ceux qui pourront avancer, voire payer les frais des tests et les autres.
M. Philippe Arnaud a jugé ce texte dangereux et a réclamé la suppression pure et simple du présent article. Il a déclaré que le volontariat affiché par le projet de loi était un leurre et qu'en pratique les consulats dans ces pays demanderaient quasi-systématiquement un test ADN.
En outre, il s'est indigné contre la discrimination entre les enfants biologiques et les enfants adoptés que créerait ce dispositif. Il a expliqué que dans les Etats dépourvus d'état civil, les enfants adoptés ou recueillis seraient dans l'incapacité de faire valoir leur filiation.
Mme Michèle André a souligné l'image déplorable de la France que ce débat sur les tests ADN renvoyait dans les pays francophones.
La commission a ensuite examiné les deux amendements présentés par votre rapporteur. M. Bernard Frimat a déclaré qu'en dépit des efforts d'encadrement proposés, la suppression de l'ensemble du dispositif était la seule solution acceptable.
Après une suspension, la commission a rejeté ces deux amendements. Elle s'est alors prononcée en faveur de la suppression de l'article 5 bis .
Votre commission vous propose de supprimer l'article 5 bis .
Articles 5 ter et 5 quater (nouveaux) (art. L. 313-12 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Maintien du titre de séjour malgré la rupture de la vie commune en cas de violences conjugales
Ces deux articles, introduits par l'Assemblée nationale à la suite de deux amendements présentés par M. Etienne Pinte, sont le pendant des articles 2 ter et 2 quater du projet de loi.
Les articles 2 ter et 2 quater tendent à mieux protéger contre le chantage au titre de séjour le conjoint étranger victime de violences conjugales après être entré en France dans le cadre du regroupement familial.
Les articles 5 ter et 5 quater en font de même pour les conjoints de Français titulaires d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » délivrée sur le fondement du 4 de l'article L. 313-11 du CESEDA.
En effet, l'article L. 313-12 du CESEDA subordonne le renouvellement du titre de séjour au maintien de la communauté de vie.
Toutefois, en cas de rupture de la vie commune à l'initiative du conjoint étranger pour violences conjugales, le préfet peut renouveler le titre de séjour.
Les articles 5 ter et 5 quater du projet de loi perfectionnent encore ce dispositif.
Alors que le droit en vigueur n'envisage que le cas où la vie commune a été rompue à l'initiative de la victime des violences, l'article 5 ter prévoit que le renouvellement du titre de séjour est également possible lorsque la vie commune a été rompue à l'initiative de l'auteur des violences.
L'article 5 quater envisage le cas où le conjoint est victime de violences commises après son arrivée en France mais avant la première délivrance de la carte de séjour temporaire. Dans un tel cas, il bénéficierait malgré tout d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale ».
Sous réserve d'un amendement rédactionnel à l'article 5 ter, votre commission vous propose d'adopter l'article 5 ter ainsi modifié et l'article 5 quater sans modification.
Article additionnel après l'article 5 quater (art. L. 314-15-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Protection contre les violences conjugales
Votre commission vous propose un amendement de coordination avec les articles 2 ter, 2 quater, 5 ter et 5 quater qui renforcent la protection des conjoints étrangers victimes de violences conjugales.
L'article L. 314-5-1 permet de retirer la carte de résident délivrée à un conjoint de Français en cas de rupture de la vie commune dans les quatre premières années du mariage. Il s'agit de lutter contre le chantage au titre de séjour de la part du conjoint auteur des victimes.
Cet amendement protège le conjoint victime même dans le cas où la rupture de la vie commune est à l'initiative de l'auteur des violences. Le droit en vigueur ne le prévoit qu'en cas de rupture de la vie commune à l'initiative de la victime. Sa carte de résident ne pourra pas lui être retirée.
Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel ainsi rédigé.
Article 5 quinquies (nouveau) (art. L. 314-14 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Création d'une carte de résident permanent à durée indéterminée
Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale. Il vise à créer une carte de résident à durée indéterminée, appelée carte de résident permanent, délivrée aux étrangers titulaires d'une carte de résident de dix ans qui en font la demande sous réserve que leur présence ne constitue pas une menace pour l'ordre public et qu'ils satisfassent à la condition d'intégration républicaine.
L'article L. 314-1 du CESEDA dispose que la carte de résident de dix ans est renouvelable de plein droit, sous réserve des dispositions des articles L. 314-5 à L. 314-7 qui permettent de retirer la carte de résident dans certaines conditions. La création d'une carte de résident permanent devrait donc faciliter la vie des titulaires de cette carte en supprimant une procédure de renouvellement. Pour les services des préfectures, cela constituera un allègement significatif de leur charge de travail 34 ( * ) .
La carte de résident permanent serait délivrée au renouvellement de la carte de résident de dix ans. Dans les faits, tous les étrangers n'obtenant pas la carte de résident selon les mêmes conditions d'ancienneté de séjour régulier, la carte de résident permanent pourrait être délivrée après 10, 13 ou 15 années de séjour régulier en France.
Pour obtenir cette carte, l'étranger sera obligé de satisfaire à la condition d'intégration républicaine dans la société française. Or, l'obtention d'une première carte de résident de dix ans n'est pas toujours subordonnée à la satisfaction de la condition d'intégration. En conséquence, les étrangers titulaires d'une carte de résident non soumise à la satisfaction de la condition d'intégration ainsi que les étrangers titulaires d'une carte de résident délivrée avant que la condition d'intégration soit exigée 35 ( * ) devront satisfaire à cette condition s'il souhaite bénéficier d'une carte de résident permanent. A défaut, ils pourront demander le renouvellement de plein droit de leur carte de résident de dix ans.
Par ailleurs, le présent article prévoit que tous les cas de retrait de la carte de résident de dix ans sont applicables à la carte de résident permanent. En outre, le cas de péremption de la carte de résident de dix ans de l'étranger qui quitte le territoire français pendant plus de trois années consécutives est également applicable.
Enfin, l'amendement prévoit que lorsque la carte de résident permanent est retirée à un étranger qui ne peut faire l'objet d'une mesure d'expulsion en raison de protection, une carte de séjour temporaire lui est délivrée de plein droit.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 quinquies sans modification .
* 15 Il faut souligner que les Algériens représentent près du quart du public visé. Pourtant, ils ne seront pas légalement obligés de suivre cette nouvelle formation. En effet, les conditions d'entrée et de séjour des Algériens sont régies par l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 modifié. Cette convention n'a pas fait l'objet d'avenant depuis 2001. Les dispositions envisagées ne s'appliqueront que sur la base du volontariat. Il en va déjà ainsi pour le contrat d'accueil et d'intégration qui, malgré l'absence de caractère obligatoire, est signé par plus de 99 % des primo-arrivants d'origine algérienne.
* 16 Algérie, Maroc, Tunisie, Turquie, Sénégal et Mali.
* 17 Des frais de dossier pourraient toutefois peser sur les étrangers pour financer le surcoût. Les frais de dossier pour les visas de long séjour s'élèvent déjà à 99 euros. Avant de les relever éventuellement, il serait nécessaire de s'assurer de la réalité du surcoût. Il est possible en effet que le coût d'une heure de cours de français dans certains pays moins développés soit moins élevé que le coût de la même heure de cours en France.
* 18 Les mineurs représentent un peu moins de la moitié des bénéficiaires du regroupement familial.
* 19 Rapport d'information n° 3502 (XIIème législature) « Regards croisés sur l'intégration : pour une immigration réussie ».
* 20 1.280 euros brut pour 35 heures hebdomadaires soit 1.005 euros net.
* 21 1.536 euros brut pour 35 heures hebdomadaires soit 1.206 euros net.
* 22 Article 7.
* 23 Rapport n° 1 (Sénat, 2003-2004), p. 145.
* 24 27.267 bénéficiaires en 2002, 22.978 en 2005 et 18.140 en 2006.
* 25 De janvier à juin 2007, le nombre de personnes bénéficiaires du regroupement familial s'est élevé à 9.167, contre 9.857 pour la même période en 2006.
* 26 Voir le commentaire de l'article 1 er .
* 27 Pour une description détaillée du contrat d'accueil et d'intégration, voir le commentaire de l'article 1 er .
* 28 Voir le commentaire de cet article.
* 29 Introduit par la loi du 24 juillet 2006, l'article L. 311-7 du CESEDA pose le principe selon lequel l'octroi d'une carte de séjour temporaire et celui de la carte de séjour « compétences et talents » sont soumis à la production d'un visa de long séjour. Des exceptions sont toutefois prévues.
* 30 Ce délai de deux mois peut toutefois être prolongé si, en application de la loi n° 2006-1376 du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages, l'autorité consulaire a un doute sur l'authenticité ou l'exactitude d'un acte d'état civil étranger. Elle dispose alors de huit mois pour procéder aux vérifications utiles. Au terme de ce délai, le silence vaut rejet de la demande de visa.
* 31 Les députés ont également introduit une innovation importante à la suite d'un amendement du même auteur : le visa de long séjour délivré à un conjoint de Français vaudrait en lui-même titre de séjour et autorisation de travail pour une durée d'un an. Le conjoint de Français n'aurait donc pas à se présenter en préfecture lors de son arrivée en France pour obtenir une carte de séjour temporaire. Selon l'auteur de l'amendement, il s'agit à terme que tous les visas de long séjour valent en même temps titre de séjour comme cela se pratique dans de très nombreux pays, aux Pays-Bas par exemple. Toutefois, avant de généraliser cette simplification administrative, il convient de l'expérimenter pour une partie seulement des visas de long séjour délivrés. Votre rapporteur approuve sans réserve cette expérimentation.
* 32 Une autre solution assez surprenante fut avancée lors des auditions de votre rapporteur. Les conjoints de Français pourraient faire leur demande de visa de long séjour dans un pays limitrophe comme la Belgique. Formellement, l'obligation de visa de long séjour serait donc respectée.
* 33 Voir l'exposé général I. C. 4).
* 34 Au 31 décembre 2005, les titres de séjour d'une durée de validité de dix ans représentaient 77,2 % des titres détenus par les ressortissants de pays tiers. Fin septembre 2006, 1.191.306 cartes de résident (ce nombre ne comprend pas les certificats de résidence algériens) étaient en cours de validité. En revanche, ce nouveau dispositif ne s'appliquera pas aux certificats de résidence algériens d'une durée de dix ans. Au nombre de 505.000 environ, ces titres sont régis par l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 modifié.
* 35 La condition d'intégration républicaine dans la société française a été introduite par la loi n° 2003-1119 du 230 novembre 2003, puis étendue par la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006.