MISSION « SÉCURITE CIVILE » - M. Claude Haut, rapporteur spécial
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I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION |
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A. LES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION |
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B. LES OBJECTIFS MAJEURS AFFICHÉS POUR 2006 |
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C. LES EMPLOIS |
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II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES |
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A. LE PROGRAMME 161 « INTERVENTIONS DES SERVICES OPÉRATIONNELS » |
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1. La gestion des crédits en 2006 |
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2. Des performances satisfaisantes |
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B. LE PROGRAMME 128 « COORDINATION DES MOYENS DE SECOURS » |
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1. Une estimation des crédits du titre 2 exagérée |
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2. Une mesure de la performance perfectible |
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
A. LES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION
La mission « Sécurité Civile » comporte 2 programmes :
- le programme 161 « Intervention des services opérationnels », qui concerne la mobilisation des moyens nationaux de sécurité et de défense civiles destinés à protéger la population en cas de catastrophe naturelle ou technologique (à l'instar de la lutte contre les feux de forêt, le secours d'urgence et le déminage) ;
- le programme 128 « Coordination des moyens de secours » qui est destiné aux activités de coordination de la chaîne des acteurs de la sécurité civile en matière de gestion des crises et au soutien des structures d'intervention.
Le directeur de la défense et de la sécurité civile (DDSC), au ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, M. Henri Masse, est responsable des deux programmes de la mission.
L'exécution budgétaire de la mission « Sécurité Civile » en 2006
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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LFI |
Disponibles |
Consommés |
LFI |
Disponibles |
Consommés |
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Programme ISO |
260,4 |
236,4 |
216.6 |
256,3 |
217,2 |
191,9 |
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Programme CMS |
209,2 |
230 |
215,9 |
207,1 |
261,2 |
261,2 |
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TOTAL |
469,6 |
466,4 |
432,5 |
463,4 |
478,4 |
422,2 |
Source : rapport annuel de performances pour 2006
B. LES OBJECTIFS MAJEURS AFFICHÉS POUR 2006
Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, le gouvernement avait affiché les objectifs suivants :
- assurer, dans des conditions maximales de sécurité, un appui aérien aux feux de forêt ;
- optimiser le coût d'exploitation des moyens aériens ;
- améliorer la protection des populations.
C. LES EMPLOIS
L'effectif global de la mission s'est établi en 2006 à 2.563 ETPT pour un plafond d'emploi fixé à 2.604, soit 41 emplois sous le plafond (-1,6 %) en 2006.
Le programme 161 a disposé de la majorité des effectifs de la mission (87 %), soit 2.227 ETPT pour un plafond d'emploi de 2.248 (- 21 emplois en dessous du plafond, soit 1 %).
Pour le programme 128 l'effectif a atteint 336 ETPT pour un plafond d'emploi fixé à 356 (- 20 emplois en-dessous du plafond, soit - 6 %).
II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME 161 « INTERVENTIONS DES SERVICES OPÉRATIONNELS »
1. La gestion des crédits en 2006
Le programme 161 « Intervention des services opérationnels » comporte les moyens de développer et d'optimiser les services opérationnels nationaux , destinés à protéger la population en cas de catastrophe, et ce, en complément des moyens départementaux de secours .
L'action 1 « Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêt » s'est élevée à 99,4 millions d'euros en crédits de paiement dont 47 millions d'euros de dépenses de personnels, et 121,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement . Il convient de noter que l'apparente faiblesse de la consommation des investissements s'explique par le transfert vers le service des programmes aéronautiques (SPAé) du ministère de la défense des crédits relatifs à l'acquisition des aéronefs . En effet, si les crédits sont bien inscrits et gérés par le ministère de l'intérieur, les achats sont centralisés par le ministère de la défense, et un transfert de crédits est alors effectué au fur et à mesure.
La contribution de plusieurs éléments du programme a rendu possible l'acquisition du 12 ème Canadair 186 ( * ) , acquisition qui résulte d'un engagement pris par M. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l'Intérieur. L'achat a dû être décidé très rapidement, compte tenu des délais nécessaires à la société Bombardier pour construire un appareil. Il a donc été décidé de conclure la vente en 2006, ce qui a nécessité de dégager des autorisations d'engagement et des crédits de paiement en gestion. Ainsi, en ce qui concerne les AE , les 25 millions d'euros ont été répartis comme suit :
- 11,4 millions d'euros ont été prélevés sur les 16 millions d'euros destinés à financer, pour 4 ans, la location de l'hélicoptère bombardier d'eau « Aircrane ». La loi de finances pour 2007 a permis d'attribuer de nouveau 16 millions d'euros d'AE afin de s'assurer de la présence de l'hélicoptère pour 4 années, le solde de 600.000 euros ayant couvert diverses pénalités ;
- 8 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été prélevés sur la dotation prévue pour le remplacement d'un Tracker, qui ne se fera donc pas ;
- 1,5 million d'euros ont été prélevés sur la maintenance des hélicoptères ;
- 4,1 millions d'euros sur diverses actions, dont les équipements opérationnels.
En ce qui concerne les crédits de paiement :
- 12,61 millions d'euros ont fait l'objet d'une mesure de fongibilité, faisant notamment intervenir le dégel de la réserve de 5 % ;
- 11,14 millions d'euros ont été abondés en loi de finances rectificative pour 2006, gagés sur une économie équivalente sur le programme « Coordination des moyens de secours ».
Le 12 ème Canadair a donc pu être financé dans les délais prévus.
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L'évocation du 12 ème Canadair en séance publique au Sénat le 6 décembre 2006 M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire : « Nous acquerrons en 2007 le douzième Canadair, perdu en 1997 mais qui n'a jamais été remplacé. Le rapporteur spécial, M. Haut, a demandé à juste titre des précisions sur le schéma de financement de l'acquisition de ce dernier aéronef, schéma qui n'était pas fixé au moment de la discussion devant l'Assemblée nationale. Un Canadair coûte environ 25 millions d'euros. Son financement fera appel, pour une part significative, soit environ 10 millions d'euros, à des économies réalisées par les services opérationnels de la sécurité civile et, pour une autre part, d'environ 15 millions d'euros, à des économies de constatation sur les dépenses du titre 2 des deux programmes de la mission « Sécurité civile » » . |
Il convient toutefois de remarquer que cette acquisition a pu conduire les services gestionnaires à utiliser au maximum leurs marges de manoeuvre pour ne pas déstabiliser l'ensemble de la mission. Cet exercice ne pourra pas, à l'évidence, être reconduit tous les ans.
L'action 2 « Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques » rassemble 40 % des moyens et de l'effectif des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC) . L'exécution est proche de la prévision, que ce soit en autorisations d'engagement ou en crédits de paiement.
L'action 3 « Secours à personnes par hélicoptère » s'est élevée à 30,3 millions d'euros en crédits de paiement et 30,6 millions d'euros en autorisations d'engagement. Plus des deux tiers de cette action concerne les dépenses de personnels des 22 bases d'hélicoptères , soit 302 ETPT. La sous-consommation apparente en fonctionnement et en intervention trouve son origine, comme pour l'action 1, dans le transfert vers la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques (SIMMAD) et vers le service des programmes aéronautiques (SPAé) du ministère de la défense des crédits relatifs au maintien en conditions opérationnelles des hélicoptères de la sécurité civile .
L'action 4 « Neutralisation des engins explosifs » représente 31 millions d'euros en crédits de paiement et 32 millions d'euros en autorisations d'engagement. L'exécution a été conforme à la prévision.
2. Des performances satisfaisantes
Le programme 161 dispose de 9 indicateurs . Votre rapporteur spécial tient tout particulièrement à souligner la qualité de la mesure de la performance , que soit dans la mise à disposition des chiffres, tous les indicateurs étant renseignés, ou qu'en ce qui concerne les commentaires, concis et précis, qui apportent des informations très pertinentes, et offrent au Parlement une très bonne visibilité sur le programme.
L'objectif 1 « Assurer un appui aérien à la lutte contre les feux de forêt, en renfort des moyens terrestres », dispose de deux indicateurs .
Le premier mesure la disponibilité opérationnelle de la flotte de la base d'avions de la sécurité civile par flottille durant la « saison feux ». Un ambitieux pourcentage de 95 % avait été fixé pour l'année 2006, pour les 4 types d'appareils (bombardiers d'eau amphibies, bombardiers d'eau non amphibie, avions polyvalents, avions de liaison). La réalisation s'avère inférieure, puisque, à titre d'exemple, 89,9 % des bombardiers d'eau ont été disponibles. Il semble que les avions amphibies aient connu des problèmes techniques liés à la découverte d'une corrosion importante, alors que les bombardiers non amphibies sont encore en phase d'appropriation.
Le second mesure le taux de satisfaction des demandes de concours. Alors que l'objectif était de 85 %, la réalisation est de 100 % . Dans son rapport précité consacré à la flotte aérienne de lutte contre les incendies 187 ( * ) , votre rapporteur spécial avait émis des réserves sur la pertinence de cet indicateur : « afin de maintenir à un niveau élevé le taux de satisfaction des demandes, il suffit, sans mesure particulière de l'opportunité, de « faire sortir » les avions à la moindre alarme » . Malgré ces remarques, on ne peut naturellement que se féliciter de cette performance.
L'objectif 2 « Optimiser le coût d'exploitation de la flotte de la base d'avions de la sécurité civile », comporte un indicateur , lui-même divisé en quatre sous-indicateurs , qui reprennent le coût total de l'heure de vol pour chaque type d'aéronef. On observe une hausse des coûts relativement faible, et qui reste dans la ligne des prévisions du projet de loi de finances pour 2007. Il est précisé que les coûts ont pu être tenus, malgré la hausse du carburant et des taxes aéronautiques, par un report des opérations de maintenance.
L'objectif 3 « Optimiser la capacité des moyens terrestres nationaux de lutte contre les feux de forêt », présente un indicateur , qui mesure la disponibilité des véhicules de lutte contre les feux de forêt, dont le taux de réalisation est exactement égal à la prévision, soit 74 %.
L'objectif 4 « Optimiser le potentiel d'engagement des UIISC », dispose d'un indicateur , qui mesure la disponibilité opérationnelle des personnels. La réalisation (78,7 %) est légèrement supérieure à la prévision (78,5 %).
L'objectif 5 « Optimiser le coût d'exploitation de la flotte du groupement d'hélicoptères de la sécurité civile » dispose de trois indicateurs.
Le premier présente le taux de disponibilité de la flotte, en distinguant la disponibilité totale et la disponibilité opérationnelle (c'est-à-dire en proportion des hélicoptères présents sur les sites opérationnels, et donc directement utilisables). On constate que si la disponibilité totale connaît une baisse légère, due à des travaux de maintenance, la disponibilité opérationnelle en 2006 a dépassé la prévision de 94 % en affichant 95,5 %.
Le deuxième indicateur mesure le coût total de l'heure de vol. Ce coût dépasse la prévision, puisqu'il s'établit à 3.160 euros contre 2.917 euros. La hausse est cependant expliquée en totalité par la baisse des heures de vol durant l'année , ce qui, compte tenu des charges fixes, renchérit d'autant le prix d'une heure de vol.
Le dernier indicateur sur le coût réel d'un secours par hélicoptère, a été supprimé en 2007 et n'est pas renseigné pour cette année.
L'objectif 6 « Réduire le délai moyen de satisfaction des demandes d'intervention sur les engins de guerre », présente un indicateur , qui mesure le délai moyen de satisfaction des demandes d'interventions sur engins de guerre. Votre rapporteur spécial, qui a eu l'occasion de rencontrer les personnels du centre de déminage de Toulon, et a pu mesurer l'importance et la technicité de leurs missions, salue l'évolution plus que favorable de l'indicateur , puisque la prévision de 14,5 jours a été très nettement dépassée avec 7,5 jours.
B. LE PROGRAMME 128 « COORDINATION DES MOYENS DE SECOURS »
1. Une estimation des crédits du titre 2 exagérée
Le programme 128 « Coordination des moyens de secours » est destiné aux activités de coordination des intervenants de la sécurité civile et aux fonctions de soutien de la mission.
Le premier objectif stratégique de ce programme consiste à optimiser la gestion de crise par la mobilisation proportionnée et articulée de moyens de défense et de sécurité civiles.
Le second grand objectif stratégique consiste à garantir, par le soutien aux investissements, la coordination des acteurs du secours.
Votre rapporteur spécial tient à souligner l'émergence d'une « fongibilité asymétrique » étendue qui a permis une contribution de 13,49 millions d'euros, en provenance du programme 128, au financement du 12 ème Canadair par le programme 161, décidée en loi de finances rectificative pour 2006. Cependant cette opération résulte d'une estimation, de près du double des dépenses constatées, des dépenses de personnel prévues en loi de finances pour 2006 pour le programme 128. Les explications fournies reposent sur les difficultés de transposition en mode LOLF à partir de l'exécution 2004, disponible seulement par chapitre. Il est précisé que cette opération a parfois introduit des biais dans la construction de la masse salariale par programme.
La présentation des catégories de dépenses où ces résultats ont été constatés aurait mérité plus de lisibilité.
L'action 1 « Préparation et gestion des crises » concerne tant les activités de prospective et d'identification des risques et menaces que la préparation et la coordination des différents acteurs et moyens avant, pendant et après la crise. Pour cette action la dépense s'est élevée à 45,8 millions d'euros en crédits de paiement , dont 42,7 millions d'euros en dépenses d'intervention , et 45,2 millions d'euros en autorisations d'engagement .
Le montant de l'exécution est sans rapport avec celui des crédits ouverts en début d'exercice (6,35 millions d'euros) en raison notamment de l'ouverture, en loi de finances rectificative pour 2006, de 30 millions d'euros (dépenses d'intervention), pour le dispositif exceptionnel d'indemnisation de la sécheresse 2003, et d'un abondement par décret, en cours d'année, de 2,86 millions d'euros pour le financement des secours d'extrême urgence et des colonnes de renforts.
L'action 2 « Coordination des acteurs de la sécurité civile » correspond aux activités de coordination et de formation des acteurs que sont les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et les associations de sécurité civile. Elle représente une dépense de 150,5 millions d'euros en crédits de paiement, dont 9,1 millions d'euros en dépenses de fonctionnement et 140,3 millions d'euros en dépenses d'intervention, pour 162,3 millions d'euros de crédits ouverts.
Les dépenses de fonctionnement concernent principalement, l'opérateur, l'Ecole nationale supérieure des officiers sapeurs pompiers (ENSOSP) pour 4,8 millions d'euros et la mise à disposition de sapeurs-pompiers de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) pour 3 millions d'euros.
Les dépenses d'intervention ont représenté 11 millions d'euros pour les pensions, prestations et indemnités versées aux sapeurs-pompiers volontaires victimes d'accidents. La participation de l'Etat au budget spécial de la Ville de Paris, au titre des dépenses de la BSPP, s'est élevée à 68,5 millions d'euros et la participation de l'Etat au Fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS à 60,4 millions d'euros.
Grâce à la dynamisation de son fonctionnement, entreprise en 2006, le FAI a connu une consommation de 70 % supérieure à celle de 2005 . Elle résulte de deux actions menées par la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) : une simplification du circuit comptable et un fort conditionnement des ordonnateurs secondaires.
L'action 3 « Soutien à la politique de sécurité civile » reprend les fonctions de soutien administratif et logistique de la mission. La dépense s'est établie à 34 millions d'euros en CP .
Les dépenses de fonctionnement concernent essentiellement les services centraux et les établissements (1,43 million d'euros), le soutien logistique (3,38 millions d'euros), le remboursement des sapeurs-pompiers professionnels mis à disposition par les SDIS (5,49 millions d'euros) et une subvention (1,5 million d'euros). Une différence importante de consommation des crédits du titre 2, par rapport aux prévisions, est constatée (voir encadré ci-dessus).
Les dépenses d'investissement (2,9 millions d'euros) ont servi à financer l'acquisition de camions citernes incendie et de camions citernes forestiers. Les dépenses d'intervention (2,6 millions d'euros) résultent, elles, d'une mauvaise imputation des crédits du FAI.
2. Une mesure de la performance perfectible
La performance du programme 128 est mesurée pour 2006 par 5 indicateurs destinés à renseigner sur la réalisation des 4 objectifs retenus pour 2006. Si votre rapporteur spécial constate un effort évident pour mesurer la performance du programme dans son ensemble, il semble que l'élaboration des objectifs et des indicateurs ait été assez laborieuse
L'objectif 1 « Optimiser la mise en oeuvre des colonnes de renforts prévisionnelles et curatives » est mesuré par un indice de journées de mobilisation des colonnes prévisionnelles et des colonnes curatives par rapport aux risques très sévères de la saison « feux de forêts ».
L'indice de mobilisation des colonnes curatives est conforme à la prévision . Celui des colonnes de renforts prévisionnelles met en valeur une prise en compte rigoureuse de la prévision de l'ensemble des facteurs risques « incendie » par une mobilisation prévisionnelle parcimonieuse.
Cet ajustement de l'engagement des colonnes de renfort, intervenu dans un cadre plus large de mise en cohérence de la stratégie préventive et curative sur les feux de forêts, a contribué à ce que 5.200 hectares seulement aient été touchés par le feu en 2006 dans les départements méditerranéens, soit trois fois moins que la moyenne établie sur les dix dernières années .
Il a été utilement adjoint à cet objectif, en 2007, un second indicateur concernant le nombre d'hectares brûlés en fonction de l'intensité des risques. Cet objectif disposera ainsi de deux bons indicateurs d'efficience.
L'objectif 2 « Améliorer la préparation des acteurs de la gestion des crises à la protection des populations » est mesuré par l'indicateur « Taux de formation des acteurs de gestion de crise de préfectures » dont le résultat présenté est légèrement supérieur à la prévision. Toutefois, s'agissant d'un indicateur d'activité et non d'un indicateur de performance, il a été supprimé dans le PAP 2007. Par voie de conséquence l'objectif 2 a également disparu, ce qui est plus regrettable.
L'objectif 3 « Promouvoir les orientations prioritaires de la Sécurité civile par le renforcement de la sécurité des sapeurs pompiers en intervention et l'harmonisation des moyens des services départementaux d'incendie et de secours » est mesuré par un premier indicateur « Accidentologie des sapeurs-pompiers en service commandé » constitué de 2 sous-indicateurs.
Le résultat du premier sous-indicateur, concernant le nombre d'accidents, est conforme à la prévision ; il a, cependant, été supprimé en PLF 2007, dans la mesure où il s'est avéré non auditable car basé sur un système déclaratif.
Le second sous-indicateur, mesurant le nombre d'accidents ayant entraîné un arrêt de travail, affiche un résultat satisfaisant. Mais, selon le ministère ce résultat ne reflète pas une amélioration, mais l'importance du travail de fiabilisation des remontées d'information, effectué en 2006, par le Bureau prévention enquête accident (BPAE), créé au sein de l'inspection de la défense et de la sécurité civiles. Il conviendra donc, pour l'avenir, de l'ajuster en conséquence.
Le second indicateur, mesurant le « Nombre de départements bénéficiant d'une subvention du FAI-SDIS pour le développement de l'infrastructure de communication commune police-SDIS », a été supprimé en 2007, en raison de l'évolution, en cours d'année, du mode de financement en faveur du développement de l'infrastructure de communication commune Police-SDIS (ANTARES). Le fait qu'il n'ait pas été renseigné pour 2006, probablement parce que les résultats de cet objectif n'étaient pas probants avec le système précédent, plaide en faveur de la nouvelle politique volontariste engagée pour promouvoir cette modernisation. A compter du PAP 2007, la performance de cet objectif se mesurera par le taux d'adhésion des SDIS à ANTARES.
L'objectif 4 « Optimiser l'efficacité de l'action support du programme » est mesuré par un indicateur « Coût de l'action support / coût total de la mission (hors crédits d'intervention relatifs aux secours d'extrême urgence et aux colonnes de renfort) ». Son résultat est supérieur à la valeur cible. Jugé comme un indicateur d'activité, il a été supprimé dans le PAP 2007, et l'objectif 4 a également disparu.
Il a été adjoint, en 2007 à l'objectif précédent, un indicateur « Attrait des formations proposées par l'opérateur : l'ENSOSP ».
Le PAP pour 2007 ne contenant plus que 2 objectifs, les observations déjà formulées dans mes rapports spéciaux pour 2006 et 2007 restent d'actualité, notamment en ce qui concerne le second de ces 2 seuls objectifs retenus à compter de 2007. En effet, les trois indicateurs de cet objectif 2 auraient pu figurer au sein d'objectifs distincts D'ailleurs, la longueur de son libellé révèle au moins deux orientations différentes, bien que complémentaires.
* 186 Sur ce sujet, votre rapporteur spécial renvoie à son rapport d'information « Flotte aérienne de lutte contre les incendies », n° 452, (2005-2006).
* 187 « Flotte aérienne de lutte contre les incendies », rapport d'information n° 452 (2005-2006).