MISSION « SÉCURITÉ » - M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial
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I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2006 |
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A. LE BUDGET DE LA MISSION A ÉTÉ « TENU », TANT EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT (AE) QU'EN CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) |
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1. Les données générales de l'exécution de la mission « Sécurité » |
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2. Un taux de consommation de 99 % pour les AE par rapport aux crédits votés en LFI pour 2006 |
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3. Un taux de consommation de 99,3 % pour les CP par rapport aux crédits ouverts pour l'exercice 2006 |
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B. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES « POLICE NATIONALE » ET « GENDARMERIE NATIONALE » REFLÈTE CETTE BONNE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE |
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1. Une exécution du programme « Police nationale » conforme à l'autorisation de dépense |
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2. Le programme « Gendarmerie nationale » enregistre un très léger dépassement des crédits votés en LFI (100,9 % en AE et 101,1 % en CP), corrigé par les ouvertures en cours d'année |
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II. LES FAITS MARQUANTS DE L'EXERCICE BUDGÉTAIRE 2006 |
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A. LES LACUNES DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES (RAP) 2006 AU REGARD DU SUIVI DE LA MISE EN oeUVRE DES LOIS D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE (LOPSI) |
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1. La LOPSI, au coeur de la gestion de la mission « Sécurité » mais négligée par le RAP |
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2. Une avancée insuffisante de la LOPSI en 2006 |
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B. UN RAP TRÈS LAPIDAIRE SUR LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS |
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C. LA FONGIBILITÉ ASYMÉTRIQUE : UNE PRATIQUE MARGINALE |
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1. L'intérêt de réserver à l'avenir au sein du RAP une partie dédiée à l'analyse de la fongibilité asymétrique |
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2. Le programme « Gendarmerie nationale » n'a pas eu recours à la fongibilité asymétrique |
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3. La fongibilité asymétrique n'a concerné que 0,45 % des crédits de personnel (titre 2) du programme « Police nationale » |
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D. LA POURSUITE DES GRANDS PROJETS TRANSVERSAUX |
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1. Le déploiement d'ACROPOL |
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2. La montée en puissance du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) |
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3. L'enrichissement de DIALOGUE |
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E. UNE POLITIQUE DE « PRIMES POUR RÉSULTATS » DONT LE PÉRIMÈTRE S'ÉTEND MAIS QUI RESTE PEU LISIBLE |
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III. LA MOBILISATION DES RESSOURCES EN FAVEUR DE L'OPÉRATIONNEL SE TRADUIT PAR DES PERFORMANCES SATISFAISANTES |
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A. LE PROGRAMME « POLICE NATIONALE » CONTINUE D'ENREGISTRER DE BONS RÉSULTATS, NOTAMMENT EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE |
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1. Un recul confirmé de la délinquance générale |
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2. Une baisse de la délinquance de voie publique |
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3. Des résultats encourageants en matière de lutte contre l'insécurité routière |
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4. L'amélioration de l'efficacité de la politique de reconduite à la frontière |
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B. LE PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE » CONFIRME SON EFFICACITÉ, NOTAMMENT EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ ROUTIÈRE |
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1. La baisse de la délinquance globale en zone Gendarmerie se poursuit |
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2. Une réduction très significative de la délinquance de voie publique |
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3. La gendarmerie nationale au coeur de la lutte contre l'insécurité routière |
La mission « Sécurité » correspond à l'action de l'Etat pour veiller à la défense des institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois ainsi qu'au maintien de la paix et de l'ordre public. En réunissant en son sein la police nationale et de la gendarmerie nationale, elle présente un fort caractère interministériel .
En loi de finances initiale (LFI) pour 2006, cette mission comportait, au total, 16.049,4 millions d'euros d'autorisation d'engagement (AE) et 15.284,4 millions d'euros de crédits de paiement (CP), pour 248.279 emplois équivalent temps plein (ETPT).
La mission « Sécurité » comprend deux programmes de taille sensiblement égale et gérés, au cours de l'exercice 2006, respectivement par le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire et par le ministère de la défense.
Le programme 176 « Police nationale » vise à lutter contre les différentes formes de criminalité et à améliorer la sécurité des personnes et des biens. En LFI pour 2006, ce programme représentait 8.624,8 millions d'euros d'AE (soit 53,7 % des AE de la mission) et 8.012,3 millions d'euros de CP (soit 52,4 % des crédits de paiement de la mission). Il s'appuyait, en outre, sur 147.588 ETPT.
Le programme 152 « Gendarmerie nationale » a pour finalité de veiller à la sécurité publique ainsi que d'assurer le maintien de l'ordre et l'exécution des lois. En LFI pour 2006, ce programme comportait 7.424,5 millions d'euros d'AE (soit 46,3 % des AE de la mission) et 7.272,1 millions d'euros de CP (soit 47,6 % des CP de la mission). 100.691 ETPT étaient, en outre, dédiés à sa mise en oeuvre.
Votre rapporteur spécial examinera, tout d'abord, les principales caractéristiques de l'exécution budgétaire en 2006 des crédits relevant de cette mission. Il s'attachera, ensuite, à étudier le niveau de performance de chacun des deux programmes pour 2006.
I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2006
A. LE BUDGET DE LA MISSION A ÉTÉ « TENU », TANT EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT (AE) QU'EN CRÉDITS DE PAIEMENT (CP)
1. Les données générales de l'exécution de la mission « Sécurité »
Les conditions générales d'exécution budgétaire de la mission « Sécurité » sont présentées dans le tableau suivant.
2. Un taux de consommation de 99 % pour les AE par rapport aux crédits votés en LFI pour 2006
Les AE s'élevaient, en LFI pour 2006, à 16.049,4 millions d'euros .
Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2006 présente un écart entre les AE consommées qu'il contient (15.979,9 millions d'euros) et le montant des AE soumis à votre approbation dans le présent projet de loi de règlement (15.936,9 millions d'euros) . Le montant figurant en loi de règlement retrace, en effet, le montant global des AE consommées en 2006, minoré des retraits d'engagement sur années antérieures. Le RAP 2006, pour sa part, détaille le montant des AE consommées par action et sous-action de la mission. Or, ce niveau d'exécution n'existait pas préalablement au 1 er janvier 2006, de sorte qu'il n'a pas été possible d'imputer rétrospectivement les retraits d'engagement sur années antérieures, que ce soit par destination (action et sous-action) ou par nature (titre et catégorie).
Au total, au regard des crédits votés en LFI pour 2006, le taux de consommation des AE se situe à 99,3 % selon que l'on retient le montant des AE consommées présenté en loi de règlement, ou à 99,6 % selon que l'on retient le montant des AE consommées proposé par le RAP pour 2006 . Ainsi, le biais comptable introduit par la mise en oeuvre de la LOLF n'introduit qu'un écart marginal dans le taux de consommation obtenu, qui demeure très satisfaisant.
Au regard des crédits ouverts en 2006, c'est-à-dire intégrant les fonds de concours ainsi que les ouvertures et les annulations en cours d'exercice, le taux de consommation s'arrête à un niveau lui aussi très satisfaisant de 97,5 %.
3. Un taux de consommation de 99,3 % pour les CP par rapport aux crédits ouverts pour l'exercice 2006
Les CP ouverts LFI pour 2006 s'élevaient à 15.284,4 millions d'euros .
Comme en matière d'AE, le niveau de consommation des CP pour la mission en 2006 se révèle très largement conforme aux prévisions : 100,3 % par rapport aux crédits votés en LFI pour 2006 et 99,3 % par rapport à l'ensemble des crédits ouverts , c'est-à-dire en intégrant les fonds de concours ainsi que les ouvertures et les annulations intervenues en cours d'exercice.
B. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES « POLICE NATIONALE » ET « GENDARMERIE NATIONALE » REFLÉTE CETTE BONNE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE
1. Une exécution du programme « Police nationale » conforme à l'autorisation de dépense
L'autorisation de dépense accordée en matière d'AE a été respectée en 2006 . Le taux de consommation des crédits votés en LFI se fixe, en effet, à 98,4 %. Par rapport aux crédits ouverts sur 2006, ce taux atteint 96,8 %, soit un niveau n'appelant aucune remarque particulière.
De même, s'agissant des CP, le taux de consommation atteint 99,6 % et 99,2 % au regard, respectivement, des crédits votés en LFI et de ceux ouverts sur 2006 .
2. Le programme « Gendarmerie nationale » enregistre un très léger dépassement des crédits votés en LFI (100,9 % en AE et 101,1 % en CP) corrigé par les ouvertures en cours d'année
A la différence du programme « Police nationale », toujours situé en deçà de l'autorisation de dépense accordée en LFI, le programme « Gendarmerie nationale » présente un léger dépassement , tant en AE (100,9 %) qu'en CP (101,1 %).
Cet écart est, toutefois, couvert par les ouvertures de crédits ayant eu lieu en cours d'exécution . En tenant compte des fonds de concours ainsi que des ouvertures et des annulations en cours d'exercice, le taux de consommation des AE repasse, en effet, sous la barre des 100 % avec un niveau de 98,4 %. Il en va de même pour les CP qui enregistrent, in fine , un taux de consommation de 99,4 %.
II. LES FAITS MARQUANTS DE L'EXERCICE BUDGÉTAIRE 2006
Après avoir décrit les conditions générales d'exécution des lois de finances pour 2006, votre rapporteur spécial souhaite attirer l'attention sur certains faits marquants de la gestion budgétaire 2006. Cet exercice apparaît d'autant plus important qu'il peut désormais s'appuyer sur le RAP de la mission, annexé au présent projet de loi de règlement et prévu par l'article 54- 4 de la LOLF.
A. LES LACUNES DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES (RAP) POUR 2006 AU REGARD DU SUIVI DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE (LOPSI)
1. La LOPSI, au coeur de la gestion de la mission « Sécurité » mais « négligée » par le RAP
La loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) a prévu, sur cinq ans (de 2003 à 2007), la création de 6.500 emplois pour la police nationale et de 7.000 emplois dans la gendarmerie nationale.
Cette loi a également programmé, pour la police nationale, 1.180 millions d'euros supplémentaires en crédits de fonctionnement et d'équipement, ainsi que 1.570 millions d'euros pour les emplois et mesures catégorielles.
De même, au sein des crédits accordés à la gendarmerie nationale, une ligne de partage doit être opérée entre ceux s'inscrivant dans le cadre de la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008 (LPM) et de la LOPSI, d'une part, et ceux correspondant à la seule application de la LOPSI, d'autre part.
Dans ce contexte, votre rapporteur spécial déplore que le RAP pour 2006 n'accorde pas une place particulière à l'exécution de la LOPSI , tant dans le cadre du programme « Police nationale » que du programme « Gendarmerie nationale ». Un exposé plus détaillé et mieux individualisé de l'état d'avancement de cette programmation pluriannuelle lui apparaît, en effet, nécessaire, dans la mesure où elle constitue depuis 2002 la pierre angulaire de la gestion stratégique de la mission.
Aussi, votre rapporteur spécial souhaite-t-il que le RAP, dont l'année 2006 marque « l'An 1 », soit à l'avenir enrichi pour la mission « Sécurité » d'un tableau d'avancement de la LOPSI clairement individualisé .
2. Une avancée insuffisante de la LOPSI en 2006
En s'appuyant sur les éléments « disséminés » dans le RAP sur la mise en oeuvre de la LOPSI, votre rapporteur spécial est, néanmoins, en mesure de porter un jugement très nuancé sur l'état d'avancement de cette programmation .
Dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2007 178 ( * ) , votre rapporteur spécial anticipait un taux de création d'emplois pour la police nationale fin 2007 de 95,4 % au regard de l'objectif fixé par la LOPSI. Il s'inquiétait, en revanche, d'un taux de réalisation moins bon pour la gendarmerie nationale fin 2007, avec un niveau atteint à cette date de 86,4 %.
Dans cette perspective, l'exercice 2006 constitue un point de repère significatif, en ce qu'il représente une balise supplémentaire et objective pour estimer la capacité à atteindre finalement l'objectif arrêté par la LOPSI. A cet égard, le taux de réalisation fin 2006 de la programmation en matière de création d'emplois atteint respectivement pour la police nationale et pour la gendarmerie nationale 66,6 % et 72,8 % .
Selon les prévisions retenues en loi de finances pour 2007, ce taux sera porté à 82 % pour la police nationale et à 86,4 % pour la gendarmerie nationale .
Au total, l'exercice 2006 confirme que les objectifs fixés par la LOPSI ne seront pas pleinement satisfaits fin 2007 . Il permet même d'anticiper un taux de réalisation inférieur aux prévisions avancées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007 s'agissant des créations d'emplois dans la police nationale.
Les deux tableaux suivants fournissent le détail de l'avancement de la LOPSI au regard des créations d'emplois dans la police nationale et la gendarmerie nationale depuis 2003.
Création d'emplois dans la police nationale, en application de la LOPSI
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Emplois budgétaires créés |
Objectif initial |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 (prévisions) |
2006 (réalisation) |
2007 (prévision) |
Total |
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Actifs |
900 |
750 |
500 |
1.200 |
850 |
4.200 |
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Administratifs |
1.000 |
250 |
500 |
100 |
150 |
2.000 |
||
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Total |
6.500 |
1.900 |
1.000 |
1.000 |
1.300 |
429 |
1.000 |
5.329 |
Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales
Création d'emplois dans la gendarmerie nationale, en application de la LOPSI
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Année |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
Total |
|
Créations prévues initialement |
1.200 |
1.200 |
1.400 |
1.600 |
1.600 |
7.000 |
|
Créations réalisées |
1.200 |
1.200 |
700 |
2.000 |
950 1 |
6.050 |
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1 Selon le projet de loi de finances pour 2007 Source : direction générale de la gendarmerie nationale |
||||||
Au regard de ce rythme d'avancement, votre rapporteur spécial rappelle, toutefois, que le niveau de densité policière en France est supérieur à celui de la plupart des autres pays comparables et que, par conséquent, l'objectif initialement fixé par la LOPSI en terme de création d'emplois était peut être situé au-delà du niveau nécessaire .
B. UN « RAP » TRÈS LAPIDAIRE SUR LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS
L'analyse des mouvements de crédits (décrets de transfert, décrets d'avance, décrets d'annulation, arrêtés de report, ouvertures par voie de fonds de concours et attributions de produit) au cours de l'exercice budgétaire permet non seulement de juger de la pertinence des prévisions réalisées en LFI mais aussi de mettre en évidence certaines difficultés survenues au cours de l'année écoulée.
De ce point de vue, votre rapporteur spécial regrette une information très lapidaire dans le RAP pour 2006 sur ces événements de gestion ayant un impact sur la qualité du pilotage de la dépense et sur l'appréciation qui peut en être donnée . Le RAP se contente, en effet, d'en faire mention en rappelant la date de publication au Journal officiel des textes afférents à ces mouvements et de reprendre l'opération comptable, sans aucun commentaire explicatif.
Votre rapporteur spécial souhaite, pour l'avenir, que le RAP de la présente mission comprenne une analyse précise et argumentée de ces mouvements .
C. LA FONGIBILITÉ ASYMÉTRIQUE : UNE PRATIQUE MARGINALE
1. L'intérêt de réserver à l'avenir au sein du RAP une partie dédiée à l'analyse de la fongibilité asymétrique
La fongibilité asymétrique constitue l'une des principales innovations de la LOLF, en lien avec la responsabilisation des gestionnaires . Dès lors, l'exercice 2006 représente la première occasion de mesurer l'impact de cette faculté offerte, en vue de l'optimisation de l'utilisation des crédits, au sein de la présente mission.
A cet égard, votre rapporteur spécial regrette que le RAP de la mission « Sécurité » ne comporte que peu de développements sur cette question . Le premier exercice budgétaire « en version LOLF » aurait pourtant du être l'occasion de tirer un premier bilan du recours à cette technique de gestion. Un tel bilan aurait pu, en particulier, présenter le montant des crédits ayant fait l'objet d'une fongibilité asymétrique, les titres et les actions concernés, ainsi qu'un commentaire sur les leviers ou les freins relatifs à ce procédé de gestion.
Votre rapporteur spécial souhaite qu'à l'avenir ce bilan figure dans le RAP soumis à votre commission des finances, de manière à lui permettre d'étayer son jugement quant aux conditions de mise en oeuvre de la LOLF par les gestionnaires.
2. Le programme « Gendarmerie nationale » n'a pas eu recours à la fongibilité asymétrique
La partie du RAP de la présente mission consacrée au programme « Gendarmerie nationale » illustre la « déception » de votre rapporteur spécial quant à l'absence de développement sur la fongibilité asymétrique . En effet, nulle part il n'est fait spécifiquement mention de cette technique de gestion budgétaire qui constitue pourtant une des innovations les plus notables de la LOLF.
Une partie de l'explication de ce manque est à chercher dans les conditions mêmes de l'exécution de l'autorisation budgétaire au sein de ce programme : il n'a jamais été fait recours à la fongibilité asymétrique au cours de l'exercice 2006 .
Toutefois, cette information même aurait pu opportunément, et explicitement, être portée à la connaissance de votre commission des finances dans le RAP. Mieux, elle aurait du faire l'objet d'une analyse sur les raisons expliquant l'absence de recours à la fongibilité asymétrique : marges de manoeuvre trop étroites, défaut de réflexe des gestionnaires...
Aussi, votre rapporteur spécial, conscient de la difficulté liée à l'établissement pour la première fois d'un RAP, souhaite que le responsable du programme « Gendarmerie nationale » prenne en compte, lors des prochains exercices RAP, cette dimension importante dans l'appréciation de la mise en oeuvre de la LOLF par le législateur .
3. La fongibilité asymétrique n'a concerné que 0,45 % des crédits de personnel (titre 2) du programme « Police nationale »
La partie du RAP consacré au programme « Police nationale » présente, lui, quelques rapides développements sur la fongibilité asymétrique ayant eu lieu.
Il en découle que cette fongibilité n'a touché que 30,5 millions d'euros, soit 0,45 % des crédits de personnel (titre 2). Elle a essentiellement porté sur des « mouvements techniques de ré-imputation de crédits ».
En 2006, quatre mouvements de crédits ont ainsi été enregistrés au titre de la fongibilité asymétrique :
- 10 millions d'euros ont été imputés sur le titre 3 retraçant les dépenses de fonctionnement et correspondaient à des dépenses de frais médicaux 179 ( * ) ;
- 3,2 millions d'euros sont venus « gonfler » le titre 3 pour parer à des dépenses liées à l'équipement des 2.000 adjoints de sécurité (ADS) recrutés, en contrat d'accompagnement dans l'emploi, en 2006 en application du Plan « Banlieues » ;
- 7,1 millions d'euros ont été affectés au titre 3 pour couvrir des dépenses des préfectures en matière de frais de mise en fourrière 180 ( * ) ;
- 10,2 millions d'euros, reliquat de crédits apparus en fin de gestion après exécution de la paye de décembre 2006, ont permis de procéder, bien que tardivement, à une réelle fongibilité asymétrique.
D. LA POURSUITE DES GRANDS PROJETS TRANSVERSAUX
1. Le déploiement d'ACROPOL
En 2006, le déploiement du réseau ACROPOL, réseau de radiocommunication numérique de la police nationale, s'est poursuivi. L'objectif de couverture du territoire national métropolitain fixé dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2006 a été quasiment atteint avec 35 nouveaux départements équipés, pour un taux de couverture national de plus de 90 % .
Ainsi que votre rapporteur spécial vous l'indiquait lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007 181 ( * ) , le PAP pour 2007 prévoit un taux de couverture de 100 % .
Le montant des crédits consacrés à ce projet en 2006 s'est élevé à 465,5 millions d'euros en AE et à 112,4 millions d'euros en CP .
2. La montée en puissance du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG)
Le fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) a été créé par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998, relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs , et son champ a été étendu par celle n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure (articles 706-54 à 706-56 du code de procédure pénale - partie législative). Il centralise et compare les profils génétiques établis à partir de traces biologiques non identifiées recueillies sur les lieux d'infractions, ainsi que ceux des personnes condamnées ou mises en cause dans le cadre d'un grand nombre de crimes et délits 182 ( * ) . Il recueille aussi les génotypes des personnes disparues et ceux des personnes décédées non identifiées.
En 2005, la création de l'Institut national de la police scientifique (INPS) 183 ( * ) a entraîné le transfert à cet établissement d'une partie des crédits consacrés par la police judiciaire à l'alimentation du FNAEG.
Au cours de l'exercice 2006, les crédits consacrés à ce fichier se sont élevés à 7,1 millions d'euros en AE et 6,9 millions d'euros en CP .
3. L'enrichissement de DIALOGUE
En 2006, deux projets ont été menés à bien sur le système d'information DIALOGUE dédié à la gestion des ressources humaines de la police nationale.
D'une part, le déploiement de l'application DIALOGUE sous forme web a été effectué dans tous les services locaux actifs de police. D'autre part, un infocentre pour les ressources humaines et un autre pour les payes ont été développés de manière à permettre un suivi régulier et précis de la consommation des ETPT et des crédits de masse salariale dans le cadre de la mise en place de la LOLF.
Le budget exécuté pour enrichir DIALOGUE s'est élevé en 2006 à 3,3 millions d'euros en AE comme en CP .
E. UNE POLITIQUE DE « PRIMES POUR RÉSULTATS » DONT LE PÉRIMÈTRE S'ÉTEND MAIS QUI RESTE PEU LISIBLE
Dans la partie de la « justification au premier euro » de chacun des deux programmes de la présente mission, le RAP pour 2006 fait mention des principales mesures catégorielles prises au cours de l'exercice en faveur des personnels. En particulier, il indique le montant des « primes pour résultats » versées en 2006.
Votre rapporteur spécial déplore, cependant, le peu de lisibilité de ces développements, de sorte qu'il apparaît difficile de porter, en l'état, un jugement argumenté sur les conditions de mise en oeuvre de ce système de prime comme sur son évolution et ses retombées .
Il souhaite donc, pour l'avenir, que le RAP de la mission « Sécurité » soit plus détaillé sur ce levier important de la motivation des personnels.
Au sein du programme « Police nationale » , la dotation consacrée aux primes de résultats exceptionnels a enregistré en 2006 une revalorisation de 5 millions d'euros par rapport à 2005, pour atteindre au total 15 millions d'euros. Cette prime a été perçue par 36.000 fonctionnaires de police (contre 28.000 en 2005), soit environ 25 % des effectifs. Son montant moyen s'est élevé à 387 euros (contre 357 euros en 2005).
Au sein du programme « Gendarmerie nationale » , le RAP pour 2006 fait référence à une enveloppe de 9 millions d'euros sans préciser ni le périmètre des fonctionnaires par cette prime de résultat, ni son montant moyen.
III. LA MOBILISATION DES RESSOURCES EN FAVEUR DE L'OPÉRATIONNEL SE TRADUIT PAR DES PERFORMANCES SATISFAISANTES
Les moyens mobilisés au cours de l'exercice 2006 en faveur de l'opérationnel ont contribué à accroître le niveau de performance de chacun des deux programmes , dont votre rapporteur spécial avait déjà souligné le caractère satisfaisant lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2007 184 ( * ) .
A. LE PROGRAMME « POLICE NATIONALE » CONTINUE D'ENREGISTRER DE BONS RÉSULTATS, NOTAMMENT EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE
1. Un recul confirmé de la délinquance générale
L'objectif de réduction de la délinquance générale en zone police est atteint en 2006 , comme en attestent tant le recul de 1,35 % du nombre de crimes et délits constatés (pour une prévision comprise entre - 1 % et - 4 % dans le PAP pour 2006) que la progression du taux global d'élucidation mesuré à 31,5 % (pour une prévision de 30,4 % dans le PAP pour 2006).
Au regard du débat récurrent autour des statistiques de la délinquance, votre rapporteur spécial juge, par ailleurs, utile de rappeler que les indicateurs de performance du programme « Police nationale » sont renseignés à partir de l'état 4001, utilisé depuis de nombreuses années et ayant, ainsi, le mérite d'assurer une certaine stabilité dans les comparaisons dans le temps.
Ce résultat d'ensemble témoigne de l'efficacité de la mobilisation des forces de police sur le terrain comme de l'adaptation de leurs interventions et des techniques mises en oeuvre (police technique et scientifique...) aux évolutions de la délinquance. Il s'inscrit dans un mouvement à la baisse enregistré depuis plusieurs années, la délinquance générale ayant au total reculé de 9,21 % en zone police depuis 5 ans, soit plus de 471.000 actes de délinquance évités.
2. Une baisse de la délinquance de voie publique
Le recul de la délinquance de voie publique en zone police obtenu en 2006 se situe dans la fourchette haute de l'objectif fixé par le PAP pour 2006 : - 3,88 % pour une prévision variant entre - 2 % et - 5 %.
Là encore et comme en matière de délinquance générale, il convient de rappeler que la base mise à contribution pour l'établissement de cette statistique est l'état 4001.
Ainsi, au total, la baisse de la délinquance de voie publique s'élève à - 24,6 % depuis 2002 , soit près de 750.000 faits de délinquance évités au cours des 4 dernières années.
3. Des résultats encourageants en matière de lutte contre l'insécurité routière
L'action de la police nationale, tant en matière de prévention que de répression, s'est traduite en 2006 par un renforcement de l'efficacité de la lutte contre l'insécurité routière .
Ainsi, le taux de dépistage positif de produits stupéfiants lors des accidents mortels ou corporels graves est passé de 49,2 % en 2005 à 58,4 % en 2006 . A cet égard, il faut relever que la mise en place de kits salivaires, actuellement en cours d'expérimentation, devrait à terme permettre des dépistages plus nombreux. Pour l'heure, les dépistages de la consommation de produits stupéfiants consistent en des prélèvements biologiques (sang et urine). Compte tenu de leur complexité et de leur coût, ils ne sont effectués que dans le cas d'accidents mortels de la circulation ou, depuis peu, pour les accidents corporels graves, ainsi que dans le cas où la présomption de consommation de produits stupéfiants chez le conducteur semble établie. Ce dernier cas induit d'ailleurs probablement un taux de dépistage positif élevé supérieur à la prévalence réelle de la consommation de stupéfiants sur l'ensemble des conducteurs, ce qui incite à nuancer quelque peu le jugement porté sur l'indice actuellement mesuré dans le RAP.
De même, le taux de dépistage positif de l'alcoolémie a progressé sensiblement entre 2005 et 2006, en passant de 5,82 % à 6,3 % . Il traduit lui aussi, à son échelle, un ciblage amélioré des contrôles.
Votre rapporteur spécial regrette, toutefois, que deux des quatre indicateurs de performance imaginés au titre de l'objectif « Renforcer l'efficacité dans la lutte contre l'insécurité routière (du point de vue du citoyen) » ne soient pas renseignés . Aucune donnée n'est, en effet, disponible sur le nombre d'infractions de vitesse par heure de fonctionnement des systèmes embarqués de contrôle automatisé, ni sur le nombre d'infractions de vitesse relevées hors contrôle automatisé. Ces indicateurs mériteront, à l'avenir, un suivi attentif.
4. L'amélioration de l'efficacité de la politique de reconduite à la frontière
La reconduite à la frontière des étrangers est une mission prioritaire dans la lutte contre l'immigration clandestine. La police nationale y contribue à travers l'interpellation des personnes en situation irrégulière et leur placement en centre de rétention administrative (CRA).
De ce point de vue, l'année 2006 a permis, au moins en apparence dans le RAP pour 2006, une baisse très significative du coût moyen d'une rétention en CRA police. Ce coût est, en effet, passé de 802 euros à 274 euros. Cette diminution très substantielle est, toutefois, difficile à analyser dans la mesure où elle semble surtout résulter d'un affinement dans la méthode de calcul retenue : exclusion de la base de calcul des dépenses de fonctionnement des locaux de rétention administrative (LRA), des dépenses de fonctionnement de la zone d'attente (ZAPI) de Roissy et des dépenses effectuées pour l'acquisition de laissez-passer consulaires.
Aussi, votre rapporteur spécial considère-t-il qu'il conviendra d'attendre les prochains RAP pour porter un jugement véritablement étayé et définitif sur cette baisse .
Le nombre d'éloignements effectifs témoigne, cependant, pour sa part sans ambiguïté d'une efficacité accrue de la politique de reconduite à la frontière, à laquelle contribue fortement par la police nationale. L'année 2006 aura, ainsi, été particulièrement soutenue en la matière avec 23.831 éloignements depuis la métropole (contre 19.841 en 2005) et 23.885 éloignements depuis l'outre-mer (contre 15.532 en 2005) .
Dès lors, l'objectif ambitieux fixé dans le PAP pour 2006 (25.000 éloignements depuis la métropole) est presque atteint, le nombre d'éloignements par an ayant augmenté de plus de 130 % depuis 2002 .
Enfin, votre rapporteur spécial souhaiterait qu'une évaluation de la politique du « contrôle en porte de cabine », c'est-à-dire à la sortie même de l'avion, soit menée , afin d'estimer à la fois son coût mais aussi les gains qu'elle permet de réaliser (en temps et en moyens déployés). Il considère, en effet, que le développement récent de cette pratique peut être à l'origine d'économies très significatives en matière de reconduite à la frontière.
B. LE PROGRAMME « GENDARMERIE NATIONALE » CONFIRME SON EFFICACITÉ, NOTAMMENT EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ ROUTIÈRE
1. La baisse de la délinquance globale en zone gendarmerie se poursuit
Pour la quatrième année consécutive, la délinquance globale en zone gendarmerie a enregistré une baisse : - 1,27 % des crimes et délits constatés . Cette évolution significative peut être saluée comme le résultat des efforts de la gendarmerie nationale accomplis pour reconquérir le terrain et y contrer la délinquance. Elle doit aussi beaucoup à l'apport de 800 effectifs supplémentaires en cours d'année.
Comme la police nationale, la gendarmerie nationale a pu également s'appuyer sur des moyens scientifiques et techniques performants pour réunir les preuves matérielles des infractions en 2006. Par ailleurs, d'importants efforts en matière de formation ont permis une amélioration de la qualité du travail accompli 185 ( * ) . Le taux global d'élucidation a, ainsi, progressé de 0,85 point, passant de 40,62 % à 41,47 % .
2. Une réduction très significative de la délinquance de voie publique
La délinquance de voie publique, mesurée par le nombre de crimes et délits constatés, a reculé de 5,77 % en 2006, pour une prévision comprise entre - 2 % et - 5 % . Au total, le résultat sur les cinq dernières années correspond à une baisse de 30,39 %.
Ces excellents résultats trouvent leur explication dans une présence plus importante et mieux ajustée des unités de gendarmerie sur le terrain, mais aussi dans le report d'une partie de la délinquance itinérante sur les escroqueries et les infractions économiques et financières non comptabilisées en délinquance de voie publique.
3. La gendarmerie nationale au coeur de la lutte contre l'insécurité routière
Parmi les nombreux acteurs engagés dans la lutte contre l'insécurité routière, la gendarmerie nationale a fortement contribué à l'amélioration des résultats en 2006.
Ainsi, pour la cinquième année consécutive, la gendarmerie nationale enregistre une diminution de l'accidentalité dans sa zone de compétence. Avec une baisse de 11 % des tués par rapport à 2005 (pour une prévision comprise entre - 1 % et - 4 %), les progrès réalisés sont même près de deux fois supérieurs à ceux de l'année 2005.
De tels résultats s'appuient, notamment, sur un accroissement substantiel du quota d'heures consacrées à la lutte contre l'insécurité routière, + 508.114 heures sur 2006 .
* 178 Rapport spécial n° 78, tome III - annexe 26 (2006-2007) « Sécurité ».
* 179 Ces frais médicaux avaient été initialement imputés sur le titre 2, conformément aux préconisations du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.
* 180 Ces crédits de masse salariale avaient été initialement gelés.
* 181 Rapport spécial n° 78, tome III - annexe 26 (2006-2007) « Sécurité ».
* 182 Notamment les infractions sexuelles, les délits d'atteinte volontaire à la vie de la personne, le trafic de stupéfiants, le proxénétisme, la mise en péril des mineurs, les crimes et délits de vols, l'escroquerie, le recel ou le blanchiment. Fin 2006, le FNAEG contenait 421.575 profils et avait permis 6.062 rapprochements.
* 183 L'INPS est un établissement public administratif.
* 184 Rapport spécial n° 78, tome III - annexe 26 (2006-2007) « Sécurité ».
* 185 La réduction de la durée des stages au centre nationale de formation de la police judiciaire (CNFPJ) a permis une augmentation de 40 % du nombre de stagiaires formés en 2006 par rapport à 2005.