MISSION « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS » - Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale
|
I. RAPPEL DES SPÉCIFICITÉS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION |
|
A. LA MISSION LA PLUS IMPORTANTE DU BUDGET PAR SON VOLUME |
|
B. DES CRÉDITS ÉVALUATIFS |
|
C. DES PROGRAMMES PAR NATURE SANS MOYENS |
|
II. L'EXÉCUTION 2006 |
|
A. APERÇU GÉNÉRAL |
|
B. UN PILOTAGE ET UNE GESTION BUDGÉTAIRES QUI NE RÉPONDENT PAS AUX PRESCRIPTIONS DE LA LOL F |
|
III. UNE ÉVALUATION DIFFICILE DE LA PERFORMANCE |
I. RAPPEL DES SPÉCIFICITÉS BUDGÉTAIRES DE LA MISSION
A. LA MISSION LA PLUS IMPORTANTE DU BUDGET PAR SON VOLUME
En termes de volume de crédits, la mission « Remboursements et dégrèvements » se présente comme la plus importante des missions budgétaires de l'Etat . Elle retraçait, au total, en loi de finances initiale (LFI) pour 2006, 68,5 milliards d'euros.
La mission est cependant composée de deux programmes d'inégale importance . Le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » regroupait, en LFI pour 2006, des crédits évaluatifs d'un montant de 55 milliards d'euros, alors que seuls 13,5 milliards d'euros de crédits évaluatifs étaient inscrits sur le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ».
B. LES CRÉDITS ÉVALUATIFS
La mission a cette autre spécificité de regrouper des crédits évaluatifs . En effet, comme le précise explicitement l'article 10 de la LOLF : « les crédits relatifs (...) aux remboursements, restitutions et dégrèvements (...) ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs ».
Ainsi, les remboursements et les dégrèvements d'impôts ont la particularité de venir en atténuation des recettes mais de figurer en dépenses du budget général . Les dépenses, auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent donc, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts.
C. DES PROGRAMMES PAR NATURE SANS MOYENS
Les deux programmes de la mission sont, enfin, par nature sans moyens. Les moyens utilisés sont en effet ceux du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ».
II. L'ÉXECUTION 2006
A. APERÇU GÉNÉRAL
Alors qu'était prévue, en LFI pour 2006, l'ouverture de 68,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiements (CP), 72,2 milliards d'euros en AE et CP ont été consommés au cours de l'exercice 2006, soit un taux d'exécution de 105,4 %.
Ce taux d'exécution se décompose, comme suit, entre les deux programmes :
- s'agissant du programme 200 , l' exécution se solde par des remboursements et dégrèvements supérieurs de 8,1 % aux montants prévisionnels inscrits en LFI pour 2006. Cette sous-estimation initiale concerne essentiellement la TVA et l'impôt sur les sociétés . Elle s'explique par la dynamique plus forte qu'attendue des recettes de ces impôts ;
- s'agissant du programme 201 , l' exécution se solde par des remboursements et des dégrèvements inférieurs de 5,5 % aux montants prévisionnels inscrits en LFI. Cette sous-exécution s'explique, en partie, par un moindre recours au dégrèvement de taxe professionnelle pour investissements nouveaux (DIN) .
Afin de tenir compte de cet écart entre l'évaluation initiale et l'exécution réelle des crédits, la mission a fait l'objet, en loi de finances rectificative :
- d'une ouverture de 4,7 milliards d'euros en AE et en CP au titre du programme 200 ;
- d'une annulation de 646 millions d'euros en AE et en CP au titre du programme 201.
En tenant compte de ces mouvements de crédits, le taux d'exécution global de la mission s'élève donc à 99,5 %.
B. UN PILOTAGE ET UNE GESTION BUDGÉTAIRES QUI NE RÉPONDENT PAS AUX PRESCRIPTIONS DE LA LOLF
Comme l'a souligné votre rapporteure spéciale à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances initiale pour 2006 et 2007, les crédits retracés par la mission correspondent à des dépenses diverses participant de politiques publiques hétéroclites : remboursements et dégrèvements d'impôts locaux pris en charge par l'Etat, prime pour l'emploi (PPE) et autres crédits d'impôt, admissions en non-valeur, restitutions de sommes indûment perçues, ainsi que nombre de dépenses variées de plus faible montant. La présente mission n'a donc pas, en tant que telle, de « raison d'être » .
Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour 2006, la Cour des comptes parvient aux mêmes conclusions et souligne ainsi que l'architecture de la mission s'éloigne des prescriptions posées par la loi organique : « Contrairement à l'article 7 de la LOLF, aucun de ces deux programmes ne concourt à une « politique publique définie ». En réalité, la mission a repris purement et simplement un flux de crédits évaluatifs auparavant inscrits au budget des charges communes ».
Or, une meilleure lisibilité des dépenses de l'Etat nécessiterait , au contraire, comme l'a déjà indiqué votre rapporteure spéciale, de ventiler les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » entre les différentes missions concernées. En particulier, les crédits du programme 201 pourraient être rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et, en ce qui concerne les dégrèvements de redevance audiovisuelle, à la mission « Médias ».
Par ailleurs, il est à noter que si la LOLF interdit le rattachement de crédits limitatifs à un programme de crédits évaluatifs 175 ( * ) et donc justifie, selon le gouvernement, que les moyens de la mission soient inscrits dans le programme d'une autre mission, le rapport annuel de performances ne permet pas d'identifier ni de suivre les coûts correspondants et donc d'avoir une vision d'ensemble de la gestion de la mission.
|
Données générales d'exécution de la mission « Remboursements et dégrèvements » |
||||||||||
|
(en euros) |
||||||||||
|
Programmes |
Crédits votés
|
Crédits ouverts
|
Crédits consommés |
Taux d'exécution
|
Taux d'exécution
|
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat |
55.048.000.000 |
55.048.000.000 |
59.733.744.000 |
59.733.744.000 |
59.496.011.844 |
59.496.011.844 |
108 % |
108 % |
99,6 % |
99,6 % |
|
Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux |
13.490.000.000 |
13.490.000.000 |
12.844.000.000 |
12.844.000.000 |
12.742.703.673 |
12.742.703.673 |
94,4 % |
94,4 % |
99,2 % |
99,2 % |
|
Total |
68.538.000.000 |
68.538.000.000 |
72.577.744.000 |
72.577.744.000 |
72.238.715.517 |
72.238.715.517 |
105,4 % |
105,4 % |
99,5 % |
99,5 % |
|
Source: d'après les données du rapport annuel de performances de la « mission remboursements et dégrèvements » annexé au projet de loi de règlement pour 2006 |
||||||||||
III. L'ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE
Comme le résume le tableau ci-dessous, les réalisations des indicateurs de performance de la mission sont toutes supérieures aux niveaux cibles inscrits dans le projet annuel de performances (PAP) :
Réalisation des indicateurs de performance
|
Indicateur |
Prévision PAP 2006 |
Réalisation 2006 |
|
Programme 200 |
||
|
Indicateur 1.1 : « Taux de demandes de remboursement de crédit TVA non imputable et de restitutions d'impôts sur les sociétés remboursées dans un délai inférieur ou égal à 30 jours » |
80 % |
89,5 % |
|
Indicateur 1.2 : « Taux de réclamations contentieuses en matière d'impôt sur le revenu traitées dans un délai d'un mois » |
94 % |
95,4 % |
|
Programme 201 |
||
|
Indicateur 1.1 : « Taux de réclamations contentieuses relatives à la taxe d'habitation traitées dans un délai d'un mois » |
95 % |
96,3 % |
Source: d'après les données du rapport annuel de performances de la « mission remboursements et dégrèvements » annexé au projet de loi de règlement pour 2006
Cependant, comme l'a déjà rappelé votre rapporteure spéciale lors de l'examen des projets de loi de finances initiale pour 2006 et 2007, les indicateurs existant ne permettent pas d'évaluer, de manière satisfaisante, dans quelle mesure l'objectif unique de la mission est atteint, à savoir « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible » .
Ainsi, concernant le programme 200 relatif aux impôts d'Etat, les deux indicateurs prévus ne concernent pas les versements de la prime pour l'emploi (PPE), non plus que les opérations relatives à l'action 05 du programme (« autres produits directs, indirects et divers ») , soit environ le sixième des crédits du programme.
De même, dans le cas du programme 201 relatif aux impôts locaux, le seul indicateur ne concerne que la taxe d'habitation et ne couvre dès lors qu'environ 20 % du programme . En particulier, aucune évaluation de la satisfaction de l'usager n'est prévue s'agissant de la taxe professionnelle.
Par ailleurs, comme l'indique la Cour des comptes, dans le rapport précité, le rattachement des moyens de la mission sur une autre mission budgétaire, empêche une mesure de l'efficience des deux programmes .
Surtout, votre rapporteure spéciale estime nécessaire de retenir, pour chaque programme de la mission, un objectif d'« évaluation de l'efficacité des remboursements et dégrèvements », car, si l'efficacité des remboursements et dégrèvements ne dépend pas du responsable des programmes, il appartient néanmoins à ce dernier d'évaluer l'efficacité des principaux d'entre eux.
Votre rapporteure spéciale tient, enfin, à rappeler qu'à son initiative et en application de l'article 58-2 de la LOLF , la Cour des comptes a été saisie, le 6 octobre 2006, d'une demande d'enquête sur la gestion et l'efficacité des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et d'impôts locaux. La Cour des comptes a rendu ses conclusions le 25 juin 2007 qui, pour l'essentiel, corroborent les observations de votre rapporteure spéciale. Une audition pour « suite à donner » sera vraisemblablement organisée, en septembre 2007, par la commission des finances.
* 175 Article 10 de la LOLF.