MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » ET COMPTE SPÉCIAL « AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » - M. Michel Mercier, rapporteur spécial
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I. MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » |
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A. UN RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES DE BONNE QUALITÉ |
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B. LES INDICATEURS : UN BILAN EN DEMI-TEINTE |
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1. Des réalisations satisfaisantes pour ce qui concerne la gestion des dotations |
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2. Des résultats satisfaisants pour la qualité de l'information publiée |
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3. Des résultats nuancés en ce qui concerne la « rapidité de réaction » de la DGCL, et la rapidité de mise en oeuvre des projets |
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a) La « rapidité de réaction » de la DGCL |
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b) La rapidité de mise en oeuvre des projets |
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C. LA CONSOMMATION DES CRÉDITS : UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR LES FORTES SPÉCIFICITÉS DE LA MISSION |
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1. Une régulation budgétaire assez confuse, à cause des spécificités de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » |
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a) Une mise en oeuvre de la « réserve de précaution » source de confusion |
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b) Des réductions de crédits également assez confuses |
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2. Un recours important à la fongibilité asymétrique |
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D. LES INSUFFISANCES DU SUIVI DES CONSOMMATIONS DE CRÉDITS, SELON LA COUR DES COMPTES |
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A. UN RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES PERFECTIBLE |
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B. SEUL UN INDICATEUR SUR TROIS EST CONFORME AUX PRÉVISIONS |
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C. LA PERSISTANCE DE L'HABITUELLE SOUS-ESTIMATION DE L'EXCÉDENT DU PROGRAMME 833 |
I. MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »
A. UN RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES DE BONNE QUALITÉ
Le rapport annuel de performances (RAP) de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est de bonne qualité :
- tous les indicateurs relatifs à 2006 sont renseignés (le seul indicateur non renseigné est celui du pourcentage des opérations achevées dans le délai de cinq ans, dans le cas des aides exceptionnelles aux collectivités territoriales, pour l'année 2005) ;
- les commentaires sont pertinents et précis, et permettent de suppléer au caractère lacunaire des informations qui forment le « tronc commun » des RAP.
Votre rapporteur spécial se félicite de ce que le responsable de programme 167 ( * ) de la présente mission « joue le jeu de la LOLF ».
B. LES INDICATEURS : UN BILAN EN DEMI-TEINTE ?
Pour l'année 2006, on observe que, sur 11 indicateurs :
- 6,3 168 ( * ) indicateurs ont été conformes aux prévisions ;
- 4,7 ne l'ont pas été.
Présentation synthétique des résultats en termes d'indicateurs de performance
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Programme |
Intitulé |
Nombre d'indicateurs |
Nombre d'indicateurs auxquels la LFI associait une prévision |
Nombre d'indicateurs dont l'exécution 2006 est renseignée |
Nombre d'indicateurs dont la réalisation a été au moins aussi favorable que la prévision |
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119 |
Concours financiers aux communes et groupements de communes |
3 |
3 |
3 |
2,5 (1) |
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120 |
Concours financiers aux départements |
1 |
1 |
1 |
0 |
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121 |
Concours financiers aux régions |
0 |
- |
- |
- |
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122 |
Concours spécifiques et administration |
7 |
7 |
7 |
3,8 (1) |
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TOTAL DE LA MISSION |
11 |
11 |
11 |
6,3 (1) |
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(1) Certains indicateurs peuvent n'être que partiellement conformes aux prévisions, du fait de la présence de sous-indicateurs.
1. Des réalisations satisfaisantes pour ce qui concerne la gestion des dotations
Les réalisations sont satisfaisantes pour ce qui concerne la gestion des dotations. Tel est en particulier le cas :
- de l'augmentation du pourcentage de projets financés par la DGE des communes ou la DDR bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 %. Les préfectures ont donc bien suivi les instructions de la DGCL, pour accroître l' « effet de levier » des dotations (c'est-à-dire leur capacité à susciter d'autres financements) ;
- du nombre et du montant global des rectifications opérées en cours d'année (mais pas, il est vrai, du montant moyen des rectifications) ;
- des dates de communication des dotations.
En revanche, le supplément de croissance des investissements réalisés grâce à la DGE des communes et des départements ou à la DDR par rapport à ceux de l'ensemble des administrations publiques a été nettement inférieur aux prévisions dans le cas de la DGE. Selon le RAP, ce phénomène provient mécaniquement de l'augmentation du pourcentage de projets bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 %. Le RAP indique en effet : « ce recentrage sur des projets moins nombreux, mais avec une intervention de l'Etat plus soutenue, se traduit mécaniquement par une baisse du volume des investissements soutenus. Il s'agit du corollaire de l'objectif principal, qui consiste à éviter le saupoudrage des subventions de l'Etat ». La réduction de la proportion de projets financés à plus de 35 % par les dotations 169 ( * ) semble donc avoir été marginale.
2. Des résultats satisfaisants pour la qualité de l'information publiée
Les résultats des indicateurs destinés à mesurer la pertinence des informations fournies par la DGCL sont également satisfaisants.
Le nombre de visites du site Internet de la DGCL, qui devait être de 1,1 million, a été de 2,2 millions.
En sens inverse, le nombre de réponses aux pouvoirs publics (1.706) a été nettement inférieur aux prévisions (2.500), à cause d'une diminution du nombre de questions adressées (passées de 3.056 en 2005 à 2.199). Ce résultat, en apparence décevant, est présenté par la DGCL comme la conséquence de l'augmentation de la fréquentation de son site Internet, ce qui est plausible. La DGCL précise en outre que si la proportion de connexions supérieures à 1 minute a diminué, c'est à cause de la forte augmentation du nombre de connexions. On peut certes s'interroger sur l'intérêt de connexions inférieures à une minute, mais la DGCL indique qu'en valeur absolue, le nombre de consultations de plus d'une minute a lui aussi considérablement augmenté, passant de 324.164 en 2005 à 395.955 en 2006.
3. Des résultats nuancés en ce qui concerne la « rapidité de réaction » de la DGCL, et la rapidité de mise en oeuvre des projets
a) La « rapidité de réaction » de la DGCL
Les indicateurs devant connaître la plus forte évolution en 2006 par rapport à 2005 concernaient la « rapidité de réaction » de la DGCL. Les résultats sont plus nuancés, ce qui traduit peut-être l'ambition de certains objectifs retenus.
La DGCL devait avoir répondu dans un délai de 3 mois non à 54 % des questions posées par les pouvoirs publics (en particulier le Parlement), comme tel a été le cas en 2005, mais à 80 % des questions. Cet objectif a été atteint , puisque le taux a été de 82 %.
En revanche, le délai de publication des textes réglementaires relevant de la responsabilité de la DGCL, qui devait être ramené à 6 mois , a encore été de 7,5 mois en 2006. Il ne devrait donc être atteint qu'en 2007, comme le prévoit le PAP pour 2007. Ca n'est pas la première fois que cet objectif est repoussé. Il était en effet initialement prévu - paradoxalement, dans le PAP pour 2007 - de l'atteindre en 2005, mais ce délai a alors été de 9,6 mois.
b) La rapidité de mise en oeuvre des projets
La rapidité de mise en oeuvre des projets est contrastée. Si les prévisions ont été atteintes dans le cas de la DGE des communes et de la DDR, tel n'a pas été le cas en ce qui concerne les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales.
Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire, la Cour des comptes indique avoir « engagé une enquête, commune avec les chambres régionales des comptes, dont les résultats seront connus courant 2008 », au sujet de la mise en oeuvre de la démarche de performance dans le cas de la présente mission.
C. LA CONSOMMATION DES CRÉDITS : UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR LES FORTES SPÉCIFICITÉS DE LA MISSION
1. Une régulation budgétaire assez confuse, à cause des spécificités de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »
La régulation budgétaire a été assez confuse, à cause des fortes spécificités de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
En effet, la régulation budgétaire ne peut pas concerner des dotations dont le montant des mandatements correspond à des obligations de la part de l'Etat. Ainsi, seuls sont concernés par la régulation budgétaire :
- la DGE des communes et la DDR, qui font partie du programme 119 ;
- le programme 122 « Concours spécifiques et administration ».
Comme cela a été souligné par votre rapporteur spécial, la quasi-totalité des crédits de cette mission, correspondant aux trois premiers programmes 170 ( * ) , concernent des dotations dont le taux de progression est fixé par la loi. Tel est notamment le cas de la DGE des communes et de la DDR, mais il s'agit des seules dotations pour lesquelles l'Etat dispose d'un pouvoir de décision en ce qui concerne leur attribution, de sorte qu'elles ne sont pas considérées comme correspondant à un engagement de l'Etat aussi fort que pour les autres dotations.
a) Une mise en oeuvre de la « réserve de précaution » source de confusion
Comme cela est logique, les crédits non dégelés dans le cadre de la « réserve de précaution » ont concerné :
- la DGE des communes et la DDR (programme 119), pour 25,7 millions d'euros de CP ;
- les crédits du programme 122 consacrés à l'aide aux communes en difficultés financières et aux travaux divers d'intérêt local, pour 12 millions d'euros d'AE et 7 millions d'euros de CP.
La mise en oeuvre de la « réserve de précaution » dans le cas de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (2006)
(en millions d'euros)
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Programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » |
Programme 120 « Concours financiers aux départements » |
Programme 121
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Programme 122
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LFI |
AE |
792,0 |
786,0 |
1397,8 |
253,6 |
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CP |
723,7 |
771,2 |
1379,4 |
150,7 |
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Mise en réserve de 5 % |
AE |
39,6 |
39,3 |
69,9 |
12,3 |
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CP |
36,2 |
38,6 |
69,0 |
7,1 |
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Crédits sur lesquels le responsable de programme a fait porter la réserve |
AE |
DGD |
DDEC |
non spécifié |
Aide aux communes en difficultés financières et crédits consacrés aux travaux divers d'intérêt local |
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CP |
DGE des communes et DDR (1) |
- |
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Montants dégelés |
AE |
dégel total |
dégel total |
dégel total |
Mise en réserve maintenue |
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CP |
10,5 |
dégel total |
dégel total |
Mise en réserve maintenue |
(1) Seules dotations dont les montants mandatés ne résultent pas d'obligations légales.
Source : d'après le rapport annuel de performances de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »
Les modalités retenues pour la mise en oeuvre de la « réserve de précaution » sont contestables, dans le cas des programmes 119, 120 et 121. En effet, ces programmes correspondent (en totalité pour les programmes 120 et 121, en partie pour le programme 119) à des dépenses obligatoires.
Les problèmes posés par ces modalités ne sont pas spécifiques à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». De manière paradoxale, la circulaire n°1BRE-05-4524 du 12 décembre 2005 du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie relative à la mise en oeuvre de la régulation budgétaire 2006 a en effet prévu que les programmes d'intervention correspondant à des dépenses obligatoires faisaient comme les autres l'objet d'une « réserve de précaution » de 5 % des crédits inscrits en loi de finances hors titre 2, la différence étant que ces crédits avaient vocation à être libérés au cours de l'exercice. Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion 2006 : « (...) l'application à tous les programmes d'un quantum uniforme de mise en réserve paraît mal appropriée, singulièrement pour ceux sur lesquels sont imputées, exclusivement ou principalement, des dépenses obligatoires (...) ».
Ces problèmes se sont posés avec une acuité particulière dans le cas de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », constituée à 80 % de dépenses obligatoires. Ainsi, dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire, la Cour des comptes considère, au sujet de cette mission, qu' « appliquée uniformément à tous les crédits, la réserve de précaution a eu pour effet de perturber significativement l'exécution des dépenses légalement obligatoires. De ce fait, la fongibilité des crédits a été utilisée dès cette première année, non pour opérer de véritables choix de gestion, mais pour pallier cette contrainte, en jouant sur les différences de calendrier de versement des diverses dotations ».
b) Des réductions de crédits également assez confuses
Les réductions de crédits - qui ont exclusivement concerné le programme 119 - ont également été sources de confusion, pour la même raison : la mission « Relations avec les collectivités territoriales » correspond en quasi-totalité à des dépenses obligatoires.
Les principales difficultés ont concerné la régulation des AE. Le décret n° 2006-954 du 1 er août 2006 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance 171 ( * ) a en effet réduit les AE et les CP du programme 119 de 5,7 millions d'euros. Normalement, cette réduction aurait dû s'appliquer à la DGE des communes ou à la DDR, mais la totalité des AE de la DGE et de la DDR ayant déjà été déléguées à cette date, cette annulation a porté sur la DGD, correspondant à des AE qui étaient dues aux communes. C'est pourquoi la loi de finances rectificative pour 2006 a rouvert les AE correspondantes. Ces AE n'ont cependant pas eu le temps d'être consommées en 2006 et ont été reportées en 2007. La suppression des CP, qu'il n'y avait pas lieu de rétablir, a en revanche été maintenue.
Par cohérence partielle avec le « gel » définitif de crédits dans le cadre de la « réserve de précaution », le programme 119 a par ailleurs fait l'objet d'une importante réduction de CP en loi de finances rectificative pour 2006. Ses CP ont en effet alors été réduits de 13 millions d'euros. Cette réduction ne prenait que partiellement en compte le niveau des crédits définitivement gelés, on l'a vu de 25,7 millions d'euros.
Les gels définitifs nets des réductions de crédits ont donc été de 7 millions d'euros. Ces crédits ont concerné exclusivement la DGE des communes.
2. Un recours important à la fongibilité asymétrique
Un recours important à la fongibilité asymétrique a été réalisé en 2006 :
- dans le cas du programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes », les préfets ont abondé l'enveloppe de la DGE des communes de 11 millions d'AE et 47 millions d'euros de CP, prélevés sur la DDR ;
- toujours dans le cas du programme 119, certains ordonnateurs secondaires ont consommé des CP, à hauteur de 1,7 million d'euros, initialement attribués au concours pour l'organisation et le financement des transports scolaires de la dotation générale de décentralisation (DGD) de l'action n° 2 pour des opérations subventionnées au titre de la DGE des communes ;
- dans le cas du programme 122, bien qu'aucun crédit de paiement nouveau n'ait été inscrit en loi de finances initiale dans le cas du financement des réparations de dégâts causés par les calamités publiques, l'Etat est parvenu toutefois à couvrir une partie de ses engagements (29,4 millions d'euros) en faisant jouer la fongibilité sur le programme.
Dans le cas de l'abondement de la DGE par la DDR, votre rapporteur spécial a exprimé le souhait que la fongibilité n'ait pas pour résultat de vider de son sens les règles d'indexation de la DDR. Le gouvernement a donné des garanties à cet égard, indiquant, en réponse au questionnaire budgétaire pour 2007, que « l'usage de la fongibilité reste limité aux crédits qui risqueraient de ne pouvoir être consommés d'ici la fin de l'année ».
D. LES INSUFFISANCES DU SUIVI DES CONSOMMATIONS DE CRÉDITS, SELON LA COUR DES COMPTES
Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire, la Cour des comptes estime que « pour les enveloppes qui laissent une marge de manoeuvre à la DGCL (c'est le cas, par exemple, des crédits de la dotation globale d'équipement et de la dotation de développement rural versés aux communes), le suivi des consommations doit être amélioré, compte tenu du décalage dans le temps entre les consommations d'AE et de CP. En 2006, les insuffisances des outils informatiques ont conduit la DGCL à mettre en place un dispositif exceptionnel de collecte des informations budgétaires auprès des préfectures, au risque de défauts de fiabilité ».
Votre rapporteur spécial estime que ces problèmes doivent être rapidement surmontés.
II. COMPTE SPÉCIAL « AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »
A. UN RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES PERFECTIBLE
Le rapport annuel de performances de la présente mission, s'il présente les informations de base, semble néanmoins trop succinct.
On peut en particulier déplorer que si l'exécution des indicateurs du programme 833 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes » est bien présentée pour 2006, elle ne l'est pas pour 2005, et rarement pour 2004. Par ailleurs, les développements n'indiquent pas de manière suffisamment précise pourquoi, une fois de plus, le solde du programme 833 est excédentaire de plusieurs centaines de millions d'euros, contrairement aux prévisions.
B. SEUL UN INDICATEUR SUR TROIS EST CONFORME AUX PRÉVISIONS
On rappelle que sur les deux programmes de la mission « Avances aux collectivités territoriales », seul le programme 833 « Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes », qui correspond à la quasi-totalité des crédits du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », dispose d'objectifs et d'indicateurs. Comme cela a été indiqué par votre rapporteur spécial, ceci résulte des spécificités du programme 832 « Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie », qui ne comprend ni objectif, ni indicateur.
Sur les trois indicateurs du programme 833 :
- un seul a une exécution conforme aux prévisions : le pourcentage des opérations de versement réalisé par le comptable à la date prévue, qui devait atteindre 90 % en 2006, a été de 100 % ;
- un indicateur est légèrement moins satisfaisant que prévu : le pourcentage des trop-perçus constatés au cours de l'année n-1 et apurés au 31 décembre de l'année n , qui devait atteindre 80 % en 2006, a été de 79,2 % ;
- un indicateur est nettement moins satisfaisant que prévu : l'écart entre le montant des avances versées par l'Etat aux collectivités territoriales et le montant des émissions sur rôles, qui devait être nul, a été supérieur à 120 millions d'euros. Selon le RAP, cet écart s'explique par le fait que si les derniers rôles ont été émis par les services fiscaux jusqu'au dernier jour du mois de décembre 2006, la totalité des ordonnancements correspondants n'ont pu intervenir qu'en janvier 2007.
C. LA PERSISTANCE DE L'HABITUELLE SOUS-ESTIMATION DE L'EXCÉDENT DU PROGRAMME 833
Le compte de concours financiers correspondant au programme 832 « Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie », dont la loi de finances initiale pour 2006 prévoyait un déficit de 3,6 millions d'euros, a été déficitaire de seulement 45.735 euros. Ce moindre déficit vient du fait que les avances concernées ont été de seulement 45.735 euros, au lieu de 6 millions d'euros. Par ailleurs, alors que la loi de finances initiale évaluait, par convention, les recettes à 3 millions d'euros, celles-ci ont été nulles, du fait de l'absence d'avances accordées en 2005 172 ( * ) . Compte tenu des faibles sommes concernés, et de l'impossibilité pratique de faire des prévisions significatives en matière de dépenses, ces résultats n'appellent pas de commentaire particulier.
L'inexactitude systématique des prévisions relatives au solde du compte de concours financiers correspondant au programme 833 « Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes » est en revanche préoccupante, ainsi que notre ancien collègue Paul Loridant l'a souligné en 2003 dans un rapport d'information sur le compte d'avances aux collectivités locales 173 ( * ) , et que votre rapporteur spécial l'a rappelé dans son rapport spécial relatif au projet de loi de finances pour 2007. Comme presque chaque année depuis 1996, le solde a été excédentaire (de 536 millions d'euros), contrairement aux prévisions.
Le solde du compte d'avances aux collectivités territoriales : prévision et exécution
(en millions d'euros)
Sources : réponse au questionnaire
budgétaire pour 2007 ; présent projet de loi de
règlement
En moyenne depuis 1996, le solde a été supérieur d'environ 400 millions d'euros au montant inscrit dans la loi de finances, qui prévoyait un solde excédentaire de seulement 50 millions d'euros en moyenne. Cette erreur de prévision, à peu près systématique, vient du fait que les recettes et les dépenses sont en moyenne sous-estimées de, respectivement, 800 millions d'euros, et 400 millions d'euros.
L'erreur de prévision relative à l'année 2006 se démarque de celles des années antérieures par le fait que, si l'erreur relative au solde (sous-estimé de 536 millions d'euros) est proche de la moyenne, elle s'explique cette fois-ci par le différentiel entre des recettes et des dépenses qui, toutes deux, ont été surestimées (les dépenses davantage que les recettes).
La surestimation des dépenses, de l'ordre de 1,4 milliard d'euros, est responsable de la sous-estimation du solde. Le RAP est trop succinct pour qu'il soit possible de se faire une idée de l'origine de cette erreur de prévision 174 ( * ) , de même que de la sous-estimation quasi-systématique du solde depuis 1996.
* 167 Le responsable des quatre programmes est le directeur général des collectivités locales. On rappelle que, le 28 août 2006, M. Dominique Schmitt a été remplacé à ce poste par M. Edward Jossa.
* 168 Certains indicateurs peuvent n'être que partiellement conformes aux prévisions, du fait de la présence de sous-indicateurs.
* 169 L'article R. 2334-27 du code général des collectivités territoriales prévoit que, dans le cas de la DGE des communes, le taux de subvention ne peut être inférieur à 20 % ni supérieur à 60 % du montant prévisionnel hors taxe de la dépense subventionnable.
* 170 Et, depuis 2007, à la troisième action du programme 122. Cette action, instaurée par la loi de finance initiale pour 2007, correspond à des concours de DGD qui présentent la particularité de ne pas être versés à une seule catégorie de collectivités territoriales.
* 171 Qui avait notamment pour objet de permettre de financer, sur d'autres missions, l'indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale, des mesures relatives à l'épizootie de grippe aviaire et l'ESST ovine et les mesures mises en oeuvre par le ministère de la santé pour lutter contre les épidémies de chikungunya et de dengue.
* 172 Les avances sont en effet remboursées en 2 ans. Il est donc nécessaire de prévoir en loi de finances initiale des recettes correspondant à la moitié des dépenses des deux années précédentes. En ce qui concerne l'année 2006, au moment de la réalisation des documents budgétaires, soit en cours d'année 2005, il n'y avait eu aucune dépense ni en 2004 ni en début d'année 2005. Cependant, sur le reste de l'année 2005, il pouvait encore y avoir des dépenses. Dès lors, il a été inscrit en loi de finances initiale un montant maximum de recettes correspondant à la moitié des crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2005, soit 3 millions d'euros. Aucune dépense n'ayant été effectuée en 2005, aucune recette n'a été versée en 2006.
* 173 Rapport d'information numéro 24 (2003-2004) du 15 octobre 2003.
* 174 Le RAP indique en effet : « la différence entre les crédits prévues en LFI (70,11 milliards d'euros) et les dépenses effectuées (68,73 milliards d'euros), soit 1,38 milliard d'euros (correspondant à un écart de - 2 % par rapport à la LFI), est principalement dû à l'évolution réelle des taux et des bases des impôts locaux. En effet, les montants inscrits en LFI sont calculés sur la base de prévisions d'évolution des bases et des taux votés par les collectivités territoriales, tandis que les versements effectués en cours d'année sont fonction de l'évolution réelle des taux votés par les collectivités territoriales au premier trimestre 2006 et de l'évolution constatée des bases en milieu d'année 2006 ».