MISSION « OUTRE-MER » - M. Henri Torre, rapporteur spécial
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I. QUELLE FORME POUR LE MINISTÈRE DE L'OUTRE-MER ? |
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A. UNE INTERROGATION ANCIENNE |
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1. Le rapport public annuel pour 2006 de la Cour des comptes |
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2. Le rapport d'audit et de modernisation de février 2007 |
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3. Quels enseignements tirer de ces deux rapports |
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II. UNE EXÉCUTION DU BUDGET 2006 QUI RECÈLE DES « BOMBES BUDGÉTAIRES », AUPRÈS DES ORGANISMES SOCIAUX COMME DES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER |
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A. L'OMBRE PORTÉE PAR LES ENGAGEMENTS DU MINISTÈRE |
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B. LE PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER » |
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1. La gestion des crédits : une dette qui menace de se creuser |
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2. Des indicateurs bien peu éclairants |
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C. LE PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE EN OUTRE-MER » |
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1. La gestion des crédits : toujours des craintes sur le logement |
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2. Des indicateurs en reconstruction |
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D. LE PROGRAMME 160 « INTÉGRATION ET VALORISATION DE L'OUTRE-MER » |
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1. La gestion des crédits : des cas de sous budgétisation manifeste |
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2. Des indicateurs limités mais satisfaisants |
I. QUELLE FORME POUR LE MINISTÈRE DE L'OUTRE-MER ?
A. UNE INTERROGATION ANCIENNE
Votre rapporteur spécial notait, dans sa contribution 135 ( * ) à la loi de règlement pour l'année 2005 que « si la nécessité de prendre en considération de manière spécifique les particularités de l'outre-mer ne fait pas débat, la forme de cette attention est, pour sa part, régulièrement remise en cause ».
Ce constat, qui se basait sur le rapport public pour 2006 de la Cour des comptes, a conduit votre rapporteur spécial à mener plusieurs auditions durant l'année 2007.
En effet, en plus du rapport de la Cour des comptes, un audit de modernisation a mis une nouvelle fois en lumière un certain défaut de cohérence dans l'action du ministère, défaut qui tient au manque de clarté quant à la nature de ses missions.
1. Le rapport public annuel pour 2006 de la Cour des comptes
La Cour des comptes a consacré une partie de son rapport public annuel pour 2006 au ministère de l'outre-mer. En application des nouvelles dispositions, mais aussi de l'esprit de la LOLF, qui invitent à une collaboration encore plus étroite entre la Cour des comptes et les commissions des finances, votre rapporteur spécial a eu l'occasion d'évoquer ces points avec M. Alain Pichon, président de la 4 ème Chambre de la Cour des comptes, lors d'un entretien le 19 juin 2007.
En effet, dans son rapport, la Cour des comptes développe une vision extrêmement sévère de l'action du ministère, soulignant qu'aucun choix clair entre logique de gestion et logique de coordination n'a jamais été fait . Concrètement, le ministère gère une petite partie des crédits de l'outre-mer (2 milliards sur 15 milliards d'euros), et ne remplirait qu'imparfaitement sa fonction de coordination. Il convient de souligner, à ce titre, que le rapport de contrôle de votre rapporteur spécial sur le logement en outre-mer 136 ( * ) a souligné l'inadéquation des moyens humains du ministère aux enjeux de ce secteur, qui ont pu conduire, entre autres, à une gestion qualifiée « d'hasardeuse ».
L'argumentation de la Cour des comptes s'appuie sur trois éléments.
D'une part, le ministère remplirait mal sa fonction de coordination . Ainsi, le ministère ne disposerait pas de l'expertise nécessaire à l'évaluation des politiques publiques menées en outre-mer. De plus, les crédits transférés jusqu'à présent (logements, baisses de charges..) l'ont été sans réel transfert de responsabilités . La Cour des comptes note, avec sévérité, que « en réalité, le ministère reste pour une bonne part confiné dans des tâches d'assistanat envers les populations dont il a la charge, tout en assurant la promotion des initiatives les plus spectaculaires prises en leur faveur ».
D'autre part, l'administration centrale du ministère maîtriserait insuffisamment la fonction juridique . La Cour des comptes s'étonne ainsi de l'existence, au sein du ministère, de deux directions disposant chacune d'un service juridique (la direction des affaires politiques, administratives et financières - DAPAF - et la direction des affaires économiques, sociales et culturelles - DAESC -), ce qui déboucherait sur « deux conceptions contradictoires, voire antagonistes, l'une plus politique, l'autre plus technique ». Cette dualité serait d'autant plus étonnante qu'une large partie des fonctions juridiques est de facto exercée par les autres ministères qui interviennent outre-mer. In fine , la Cour des comptes relève que les moyens humains ne sont pas adaptés à l'ambition du ministère. De manière synthétique , il y a soit trop de personnels pour les tâches accomplies, soit pas assez pour assurer correctement la fonction juridique. Ces personnels, qui sont pour la plupart issus d'autres administrations, seraient soumis à une rotation importante, ce qui nuirait à la constitution d'une réelle expertise et d'une logique de mission propre à l'outre-mer.
La Cour des comptes évoque enfin un point largement repris dans le rapport d'audit et de modernisation de février 2007 (cf. infra ), à savoir le manque d'informations et de données sur les politiques publiques menées en outre-mer , ce manque de moyens débouchant sur une réelle incapacité à mener une fonction d'expertise. La Cour des comptes relève que « lorsqu'elle remonte, l'information porte exclusivement sur les crédits du ministère, mais rien en revanche n'est communiqué s'agissant des crédits provenant d'autres administrations. Une telle situation dénie l'exercice de la fonction interministérielle ».
Il convient de noter que, dans sa réponse, le ministère de l'outre-mer défend sa position au sein de l'architecture institutionnelle, et affirme son désir de réorganiser sa structure et ses méthodes de travail. Cette réforme n'a cependant pas pu être menée depuis la publication du rapport de la Cour des comptes .
2. Le rapport d'audit et de modernisation de février 2007
Dans le cadre de la politique de modernisation menée par le ministère délégué au budget et à la réforme de l'Etat, un audit sur les dépenses du ministère de l'outre-mer a été réalisé d'octobre 2006 à janvier 2007. Il portait sur l'opportunité de mettre en place un dispositif de suivi et de pilotage de la dépense de l'Etat outre mer.
Le rapport d'audit semble faire l'hypothèse d'un recentrage du ministère sur l'interministérialité, ce qui ne semble pas encore acté, mais constitue une piste de réflexion sérieuse.
En conséquence, les enjeux d'un tel dispositif sont à la fois politiques et techniques . Le rapport d'audit fait ainsi le constat du manque d'autorité à l'échelon central du ministère dans le suivi de la dépense de l'Etat, qui tient essentiellement aux difficultés dues au pouvoir réglementaire partagé avec les acteurs de la dépense de l'Etat outre-mer et à son pouvoir budgétaire partiel (2 milliards d'euros gérés par le ministère sur 15 milliards de dépenses). Le dispositif proposé aurait vocation à structurer l'activité et le mode de fonctionnement d'une grande partie des services centraux du ministère et à les rendre plus performants .
D'un point de vue institutionnel , il donnerait la faculté au ministère de l'outre-mer de peser sur les décisions prises au niveau interministériel . Le ministère souffrirait à l'heure actuelle d'une marginalisation du fait de sa tendance à « vouloir trop faire par lui-même et à s'imposer par le canal politique », ce qui entraînerait la méfiance des autres ministères qui ont tendance à le contourner ou l'isoler. Ainsi, le rapport d'audit relève : « ces fonctionnaires [des autres ministères] ont le sentiment que le MINOM a pour pratique fréquente de s'imposer par le canal politique des cabinets ministériels, de Matignon ou de l'Elysée, au lieu d'entrer dans des négociations de longue haleine au niveau administratif... Selon plusieurs services locaux, cette primauté du politique et cette indisposition consécutive chez les ministères techniques seraient finalement plutôt contreproductives pour l'outre-mer... du fait des pratiques du MOM au niveau interministériel, les services envisageraient délibérément la dépense avec retenue, voire même discrimination ».
De plus, les administrations mettent parfois en doute la valeur ajoutée du ministère, alors même que les modalités d'intervention de l'Etat ont tendance à se banaliser.
Votre rapporteur spécial, qui a eu de nombreuses occasions d'apprécier l'efficacité et la compétence des agents du ministère, ne partage pas ce constat très sévère . Il convient en effet de mettre en parallèle les moyens alloués à l'ampleur des tâches. Or, de ce point de vue, il faut se rappeler que les fonctionnaires du ministère sont peu nombreux, et doivent gérer des dossiers extrêmement « sensibles ». Cependant, il n'en reste pas moins que la question des modalités d'intervention du ministère reste posée.
C'est là tout l'intérêt des préconisations du rapport d'audit, qui, d'un point de vue technique , propose d'assurer une collecte et une valorisation des données éparses qui font défaut à l'heure actuelle. Les chiffrages de la dépense de l'Etat outre-mer sont en effet contestables pour diverses raisons (méthodes de collectes peu adaptées, réseau de correspondants ni complet ni dirigé, manque de fiabilité de l'information venant du niveau local...).
Le dispositif pourrait ainsi être partagé par toutes les parties prenantes, tant au niveau central qu'au niveau local, et permettrait au ministère de l'outre-mer d'exercer la fonction de chef de file du pilotage interministériel .
Sa mise en oeuvre reposerait essentiellement sur la création d'un réseau de correspondants et sur l'utilisation des systèmes d'informations pour l'alimentation des données et leur traitement. Aujourd'hui, les outils existants sont hétérogènes et leur appropriation par les services serait insuffisante.
3. Quels enseignements tirer de ces deux rapports ?
Votre rapporteur spécial, qui a mené plusieurs auditions sur ce thème lors de l'année 2007, estime que la réflexion sur la forme du ministère de l'outre-mer doit maintenant aboutir le plus rapidement possible .
A ce titre, il constate que la nouvelle répartition des compétences opérée au sein du gouvernement n'a pas pour l'heure affecté la mission « Outre-mer », alors que le ministère est devenu un secrétariat d'Etat rattaché au ministère de l'Intérieur. La seule évolution, minime, est la fusion de deux programmes. A l'heure actuelle, le secrétariat d'Etat doit accepter d'évoluer vers une fonction de coordination et d'évaluation des politiques publiques menées en outre-mer. En effet, l'utilité du secrétariat d'Etat se situe bien dans la qualité reconnue de son expertise, qualité qui sera encore renforcée quand la circulation d'information aura été correctement organisée avec les autres administrations.
Il est donc indispensable que les préconisations du rapport d'audit et de modernisation soient suivies d'effets . Ce constat est renforcé par ce qui apparaît dans le rapport annuel de performances (RAP) 2006, étudié ci-après. Il semble que le ministère soit, pour l'exécution de ses tâches, dépendant d'informations qui ne lui sont que très tardivement, voire imparfaitement fournies par les autres administrations . Votre rapporteur spécial estime qu'il est urgent de lutter contre cet état de fait, et de confier enfin au ministère la fonction de chef de file et d'évaluateur des politiques menées en outre-mer.
II. UNE EXÉCUTION DU BUDGET 2006 QUI RECELE DES « BOMBES BUDGÉTAIRES », AUPRÈS DES ORGANISMES SOCIAUX COMME DES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER
A. L'OMBRE PORTÉE PAR LES ENGAGEMENTS DU MINISTÈRE
A titre préliminaire, votre rapporteur spécial souhaite formuler deux remarques relatives à la présentation 2006 des crédits du ministère de l'outre-mer.
Premier point, et pour la première année, l'élaboration du RAP appelle à un jugement nuancé . Comme il vient d'être dit, le ministère ne maîtrise à l'évidence pas la totalité de ses sources, ce dont il ne saurait être tenu pour responsable, et se trouve donc en situation de dépendance vis-à-vis d'administrations qui ne collaborent pas toujours de la manière la plus efficiente. Il est important, pour que le document soit parfaitement satisfaisant, que le ministère, devenu secrétariat d'Etat, se voit confier une plus grande autorité et acquière le statut incontestable de « chef de file » des politiques publiques en outre-mer . Ainsi, les développement consacrés à l'emploi dans le RAP sont extrêmement intéressants et documentés, et montrent une réelle expertise du domaine, expertise qu'il faut maintenant valoriser au mieux
Second point, si en apparence la gestion du ministère est globalement satisfaisante en 2006, elle recèle dans le détail plusieurs risques forts pour le futur, qui pourraient très sérieusement limiter les capacités d'action et l'autonomie du ministère . Il convient ainsi de dénoncer la pratique qui consiste à prendre des engagements auprès des organismes sociaux, des collectivités locales ou des bailleurs sociaux, et de sous-budgéter systématiquement les dotations correspondantes . Après avoir consacré de longs développements à la dette du logement dans son rapport d'information précité, votre rapporteur spécial note avec inquiétude que le ministère a en 2006 a creusé de nouvelles dettes auprès d'autres organismes : 235 millions d'euros auprès des organismes sociaux, 133 millions d'euros au titre des CPER et des contrats de développement. Ces chiffres suggèrent tout à la fois des engagements trop nombreux, et la volonté de « repousser » les échéances en attendant, comme c'est le cas cette année, des abondements exceptionnels et l'utilisation de mesures en loi de finances rectificative .
Votre rapporteur spécial sera extrêmement attentif au respect de ces deux points dès l'examen du projet de loi de finances pour 2008 .
B. LE PROGRAMME 138 « EMPLOI OUTRE-MER »
1. La gestion des crédits : une dette qui menace de se creuser
Exécution des crédits du programme en 2006
(en euros)
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AE |
CP |
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LFI |
Disponibles |
Consommés |
LFI |
Disponibles |
Consommés |
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Action 1 |
888.867.021 |
ND |
842.921.653 |
882.590.821 |
ND |
842.540.076 |
|
Action 2 |
531.666.032 |
ND |
415.610.107 |
336.655.211 |
ND |
356.865.707 |
|
TOTAL |
1.420.533.053 |
1.410.591.272 |
1.258.531.760 |
1.219.246.032 |
1.207.592.770 |
1.199.405.783 |
|
Reste |
Reste |
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152.059.512 |
8.186.987 |
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Source : rapport annuel de performance pour 2006
L'analyse de l'exécution budgétaire sur ce programme montre un niveau satisfaisant de consommation des crédits.
En ce qui concerne les écarts par rapport à la loi de finances initiale, les modifications réglementaires ont été de faible ampleur , le programme a été largement épargné par la technique des gels de crédits, ce qui s'explique largement par les contraintes qui pesaient à l'origine sur lui (voir infra ). En loi de finances rectificative pour 2006, une annulation de 28 millions d'euros en crédits de paiement a été adoptée, soit 12 millions d'euros au titre du service militaire adapté (SMA) suite à une erreur dans le calcul de l'assiette des cotisations pour le compte d'affectation spéciale « Pensions », et 16 millions d'euros de crédits sans emplois.
Par ailleurs, la différence de 152 millions d'euros entre les autorisations d'engagement ouvertes et les autorisations d'engagement engagées s'explique en grande partie par une erreur de saisine dans le logiciel ACCORD, erreur qui s'élèverait plus précisément selon les informations transmises à votre rapporteur spécial à 125 millions d'euros. Afin de résoudre ce problème technique, un report d'autorisations d'engagement de 136 millions d'euros sur l'année 2007 a été décidé .
Globalement donc, l'exécution budgétaire 2006 semble avoir été réalisée dans des conditions correctes. Pour autant, des choix de gestion surprenant font peser des doutes sur la soutenabilité à moyen terme de la politique menée.
a) L'action 1 : « Abaissement du coût du travail et dialogue social » : une bombe à retardement ?
L'action 1 du programme comprend essentiellement les crédits nécessaires à la compensation aux régimes sociaux des pertes de recettes dues à l'allègement des charges sociales , ainsi que plusieurs autres dispositifs relevant de l'abaissement des coûts du travail.
Les bonnes conditions d'exécution déjà relevées ne doivent pas dissimuler les difficultés qui ont présidé à l'adoption par le Parlement de la mission « outre-mer ».
En effet, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, le gouvernement avait abandonné l'idée d'une réforme des exonérations sociales spécifiques à l'outre-mer et ayant pour effet d'en réduire le coût à hauteur de 195 millions d'euros, réforme pourtant inscrite dans le texte initial du projet de loi de finances.
Dans des conditions à l'époque dénoncées par votre rapporteur spécial 137 ( * ) , 195 millions d'euros de crédits avaient donc été rétablis. La dotation initiale de 672 millions d'euros a ainsi été portée à 867 millions d'euros . Pour faire face à ces besoins, une économie avait été demandée au ministère de l'outre-mer, sous la forme d'un « gage » d'un montant de 85 millions d'euros sur ce programme, le solde étant abondé par un amendement gouvernemental de 95 millions d'euros 138 ( * ) .
En cours de gestion, le gage a été atténué par un mouvement interne de 37 millions d'euros vers les crédits d'aides à l'emploi de l'action 2 . En définitive, les crédits consacrés aux exonérations de charges sociales se sont élevés à 830 millions d'euros, dont 829.409.665 euros consommés et versés aux régimes sociaux .
Or le montant chiffré dû aux régimes sociaux s'élève pour cette année 2006 à 1.058,38 millions d'euros . En conséquence, le ministère a creusé en 2006 une dette de 235 millions d'euros , qui porte le montant total des impayés sur cette politique pour 2005 et 2006 à 467 millions d'euros .
On peut donc s'étonner de voir que :
- d'une part, le ministère ait en 2006 préféré « creuser » sa dette à l'égard des organismes sociaux en obtenant le déplacement de 37 millions d'euros de l'action 1 vers l'action 2 ;
- d'autre part, le ministère tende à s'installer de manière durable dans une situation qui le place en situation de « mauvais débiteur » face aux organismes sociaux en raison d'une sous budgétisation manifeste des sommes dues , le montant simulé de cette dette telle qu'elle ressort du rapport du contrôle économique et financier s'élevant pour 2007 à 284 millions d'euros, soit un total en cumulé de 993 millions d'euros .
b) L'action 2 : « Mesures d'insertion et aides directes à l'emploi » : la confirmation du succès du service militaire adapté (SMA)
Les mesures regroupées dans cette action sont divisées en deux catégories.
D'une part, les aides directes à l'emploi , qui regroupent 17 mesures différentes en faveur de l'emploi, pour un total de 242 millions d'euros en crédits de paiement . Dans le détail, on remarque que les aides au secteur marchand, notamment avec le congé solidarité et le contrat d'accès à l'emploi, représentent 58 millions d'euros , contre 132 millions d'euros dans le secteur non marchand , et 51 millions d'euros pour les actions de qualification professionnelle .
D'autre part, cette action couvre le champ du SMA, pour 114 millions d'euros . Les résultats de l'indicateur associé montrent l'intérêt de cette formule d'insertion, qui a formé 2.900 stagiaires à 37 métiers différents en 2006 .
Par ailleurs, un excédent d'un montant de 3.839.760 euros a permis de mettre en oeuvre une mesure de fongibilité asymétrique :
- pour 1.100.000 euros pour l'achat de 17 bus de transport des stagiaires ;
- pour 2.739.760 euros au profit des mesures emplois du programme.
Il convient de saluer cette mesure, la seule de fongibilité asymétrique pour l'ensemble du programme .
2. Des indicateurs bien peu éclairants
Dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2006, votre rapporteur spécial avait estimé que le travail fourni par le ministère de l'outre-mer avait été de grande qualité dans la définition des indicateurs de ce programme. Force est de reconnaître, à l'heure d'examiner le projet de loi de règlement, que le résultat n'est pas celui attendu. En effet, sur les 8 indicateurs du programme, 3 ne sont pas renseignés, 2, de l'aveu même du ministère, ne sont qu'incomplets, et 2 semblent ne pas avoir de sens. Dans les faits donc, seul 1 indicateur a été correctement rempli et s'avère utilisable dès cette année.
Le programme est ainsi axé autour de 5 objectifs.
L'objectif n° 1 « Encourager la création d'emplois durables dans le secteur marchand », propose un indicateur qui mesure le taux de croissance de l'emploi salarié dans les secteurs exonérés rapporté au taux de croissance de l'emploi salarié en outre-mer. Il mesure donc, d'une part, la pertinence du choix des secteurs exonérés, d'autre part l'efficacité de la dépense publique. On peut en première lecture, s'étonner de l'apparente instabilité de l'indicateur : il passe en effet de 16 % en 2004 à 110 % en 2005, alors même que la cible est de 61 % entre 2006 et 2008 . Le RAP fournit une analyse au demeurant très intéressante sur l'évolution de l'emploi, mais conclut en formulant deux réserves :
- d'une part, le dispositif d'exonérations de charges présente une « certaine inertie » qui « conduit à analyser avec prudence les données d'une année prise isolément » ;
- d'autre part, les résultats détaillés pour l'année 2006 ne sont pas disponibles.
Il est donc à l'usage préoccupant de constater que cet indicateur, en plus de ne pas être renseigné, n'a peut-être pas une signification très claire.
L'objectif n° 2 « Encourager les jeunes à la création de leur propre emploi par la création d'entreprises durables » avait été jugé extrêmement intéressant, et l'indicateur associé, qui mesure le taux de pérennisation des entreprises aidées après 3 ans, très pertinent. Or cet indicateur n'est pas plus renseigné que le précédent, cette fois-ci en raison d'un défaut de transmission et de collecte des données de la direction du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DTEFP) .
L'objectif n° 3 « Lutter contre l'exclusion du marché du travail des publics les plus éloignés de l'emploi », présente trois indicateurs qui mesurent l'efficacité des dispositifs mis en place auprès des publics prioritaires. L'indicateur n° 1 , qui mesure la part des publics prioritaires qui, 6 mois après leur sortie du dispositif d'aide, ont trouvé une solution durable au regard de l'emploi, nécessiterait, selon le RAP, « la définition d'un dispositif spécifique regroupant les éléments détenus par différents opérateurs ». Il n'est donc pas rempli. Les deux indicateurs suivants , qui mesurent respectivement la part des demandeurs d'emplois de longue durée et des allocataires du RMI dans les bénéficiaires des contrats spécifiques mis en place par le ministère de l'outre-mer, sont difficiles à interpréter, et ne portent de plus que sur une partie des contrats . En effet, si on prend l'exemple de la part des publics demandeurs d'emplois de longue durée, la réalisation 2006 est de 35 %, l'objectif pour 2006 de 26 % et la réalisation de 43,3 %. A contrario , la part des publics allocataires du RMI, prévue à 32 %, est de 14 %. Ce résultat pourrait laisser penser que les politiques en faveur des chômeurs de longue durée se font au détriment des allocataires du RMI, ce qui serait pertinent et utile à l'analyse, mais le commentaire associé vient nuancer cette impression en exposant que les allocataires du RMI ont en en fait bénéficié d'un nouveau contrat dit « d'insertion par l'activité », rendant donc caduque toute tentative de mesure .
L'objectif n° 4 « Promouvoir le secteur marchand au sein des mesures aidées » propose deux indicateurs. Le premier mesure la part des bénéficiaires des mesures aidées pour le secteur marchand dans le total des mesures aidées, le second le pourcentage d'évolution du rapport entre les crédits des mesures d'aide à l'emploi du secteur marchand et les mesures d'aide à l'emploi du secteur non marchand.
Pour le premier indicateur, la prévision pour 2006 était de 25 %, et la réalisation s'avère être très supérieur, avec 42 %. En ce qui concerne le second indicateur, alors que la réalisation pour 2005 était de 19,5 %, la réalisation pour 2006 s'avère être de 297 % . Ces résultats, qui pourraient donc être exceptionnelles, sont en fait le résultat de deux facteurs, exposés dans le RAP :
- d'une part, une sous-consommation manifeste des crédits de certains autres contrats non marchands , dont le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et le contrat d'insertion par l'activité (CIA) ;
- d'autre part, une reconstruction en cours du deuxième indicateur , le résultat de 297 % n'étant donc plus compatibles avec les autres années.
L'objectif n° 5 « Assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle des volontaires du SMA » présente un indicateur qui mesure le taux d'insertion des volontaires en fin de contrat. Il s'agit en fait du seul indicateur correctement renseigné , et l'on ne peut que se féliciter de constater que la prévision pour 2006, soit 70 %, a été dépassée avec 76,5 %.
Concernant ces indicateurs, votre rapporteur spécial peut identifier plusieurs problèmes :
- d'une part, le ministère de l'outre-mer dépend à l'évidence de données qu'il ne recueille pas lui-même , et qu'il a du mal à réunir. Ce constat doit renforcer plus que jamais la volonté du ministère de devenir le principal « centralisateur » des données relatives à l'outre-mer. Il est donc indispensable que les autres administrations (ministère du Travail, ACOSS...) prennent conscience de l'importance de la collecte des informations sur l'outre-mer ;
- d'autre part, le « sens » à donner aux indicateurs, même remplies, n'est pas toujours évident. Il faut rappeler qu'un bon indicateur possède une lecture simple , qui est le moins possible faussée par d'autres événements. Il est ainsi regrettable que même les indicateurs remplis s'avèrent conçus de telle sorte que leur évolution, dans un sens comme dans un autre, ne puisse pas être interprétée.
C. LE PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE EN OUTRE-MER »
1. La gestion des crédits : toujours des craintes sur le logement
Exécution des crédits du programme en 2006
(en euros)
|
AE |
CP |
|||||
|
LFI |
Disponibles |
Consommés |
LFI |
Disponibles |
Consommés |
|
|
Action 1 |
267.813.136 |
ND |
263.677.160 |
170.813.136 |
ND |
172.682.177 |
|
Action 2 |
125.000.000 |
ND |
121.582.874 |
93.580.000 |
ND |
101.698.156 |
|
Action 3 |
52.570.000 |
ND |
51.146.305 |
52.570.000 |
ND |
50.908.903 |
|
Action 4 |
89.449.500 |
ND |
79.079.658 |
89.449.500 |
ND |
76.238.277 |
|
Action 5 |
3.866.000 |
ND |
4.248.938 |
3.866.000 |
ND |
4.700.583 |
|
TOTAL |
538.698.636 |
618.530.584 |
519.734.935 |
410.278.636 |
459.524.143 |
406.228.096 |
|
Reste |
Reste |
|||||
|
98.795.649 |
53.296.047 |
|||||
Source : rapport annuel de performance pour 2006
Les crédits de ce programme ont été abondés en cours d'année, principalement pour faire face à la crise du logement (voir infra ), et, à hauteur de 22 millions d'euros par fonds de concours pour le « plan Guyane ».
a) La question « délicate » du logement
Votre rapporteur spécial a eu l'occasion, dans son rapport d'information précité, de mettre en lumière toutes les difficultés de la gestion de la ligne budgétaire unique (LBU). Il est apparu que l'Etat avait pris des engagements très importants, à l'aide d'autorisations d'engagement accordées en grand nombre, mais n'avait pas su mettre en place les crédits de paiement nécessaires afin d'honorer les contrats passés, plongeant le secteur dans une crise grave. Le Sénat, sur la proposition de votre commission des finances, a donc introduit au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2007 une limitation de la hausse des autorisations d'engagement pour 10 millions d'euros, afin de réduire l'écart grandissant entre les promesses et les moyens .
Sur l'année 2006, l'action logement a bénéficié des engagements du Premier ministre de relancer cette politique et d'assurer la résorption des arriérés de paiements.
Le dispositif retenu par le gouvernement ne répondait qu'imparfaitement aux remarques de votre rapporteur spécial. Ainsi 60 millions d'euros ont été attribués au logement , dont 30 millions d'euros de concours de la Caisse des dépôts et consignations aux opérateurs du logement, et 30 millions d'euros procurés par la levée de la réserve gouvernementale pour 9,6 millions d'euros, par les crédits ouverts au titre des dépenses accidentelles et imprévisibles pour 8,4 millions d'euros et par l'inscription en loi de finances rectificative de 12 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires. Compte tenu des délais tardifs d'adoption de ces mesures, 34,1 millions d'euros sont ainsi reportés sur le budget 2007, ainsi que 60 millions d'euros d'autorisations d'engagement .
A la fin de l'année 2006, le montant des impayés s'élevait cependant à 37,38 millions d'euros , cette somme étant inférieure à celle de l'année précédente (42 millions d'euros) grâce aux mesures exceptionnelles prises en loi de finances rectificative. Si, sur le fond, la méthode qui consiste à faire appel à des abondements exceptionnels reste contestable, et n'apporte pas de solution durable, force est de reconnaître que les factures ont été payées, et les trous les plus « béants » comblés, ce dont on ne peut que se féliciter .
Pour autant, votre rapporteur spécial et la Cour des comptes se rejoignent pour juger qu'il est peu orthodoxe d'utiliser une dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles pour régler des dettes pourtant bien prévisibles.
b) Des craintes sur l'action 2 « Aménagement du territoire »
Le rapport du contrôle économique et financier fait état de très vives interrogations quant à la soutenabilité des engagements pris par l'Etat. Il est ainsi noté que : « le chiffrage des impayés n'a pu être établi contradictoirement et devra être validé en 2007 .
« Le montant des retards de paiements au titre des engagements contractuels de l'Etat (pour l'exécution d'opérations incluses dans les CPER et contrats de développement) a été évalué au 31 décembre 2006 par les services concernés du Ministère à près de 133 millions d'euros, en progression de 35 millions d'euros par rapport au 31 décembre 2005 . Les collectivités les plus concernées seraient la Nouvelle Calédonie, Mayotte et la Réunion. La clôture des contrats anciens aurait entraîné d'importants rattrapages de facturation. Il conviendra à travers le recensement effectué en 2007 auprès des services déconcentrés d'affiner le chiffre avancé pour estimer le niveau du véritable report de charge budgétaire ».
Sur cette question, cruciale, votre rapporteur spécial sera tout particulièrement attentif à ce que, après les organismes sociaux et les sociétés de construction de logements, le ministère de l'outre-mer ne creuse pas une nouvelle dette auprès des collectivités d'outre-mer .
2. Des indicateurs en reconstruction
Les indicateurs de l'objectif n° 1 « Mieux répondre au besoin de logement social » n'avaient pas donné satisfaction à votre rapporteur spécial. Il notait ainsi, dans son rapport spécial pour 2006, : « l'indicateur n° 1 mesure le taux de logement livré dans un délai de trois ans, ce qui montre plus la capacité de l'Etat à honorer ses engagements financiers auprès des entrepreneurs (ce qui n'a pas toujours été le cas par le passé, comme votre rapporteur spécial l'avait déploré l'année dernière) qu'une réelle recherche d'efficacité. L'indicateur n° 2 s'intéresse au taux de logements réhabilités dans un délai d'un an suite à l'attribution de la subvention . Votre rapporteur spécial estime que ces indicateurs devraient être améliorés et complétés notamment par une nouvelle donnée, dont la disponibilité ne pose pas de problèmes, le taux de logement insalubre dans chaque département et collectivité. Un tel indicateur permettrait de vérifier si l'allocation de crédits est optimale au sein du programme. De plus, rien ne permet de prendre en compte les besoins réels des populations en termes de logements sociaux, ce qui est regrettable ».
De fait, en 2007, le ministère a choisi de supprimer ces indicateurs, pour des raisons qui tiennent à la difficulté de recueillir les informations . Le ministère, à juste titre, ne tire donc que des conclusions très mesurées de ces indicateurs en 2006.
L'objectif n° 2 « Optimiser l'efficience des dispositifs favorisant la continuité territoriale » dispose d'un seul indicateur « Coût moyen du passeport mobilité par bénéficiaire corrigé de l'évolution du prix du pétrole » , alors que l'action comporte deux mesures, le « passeport mobilité » , qui permet aux étudiants des départements et collectivités d'outre-mer de venir effectuer leurs études en métropole et la dotation de continuité territoriale , instituée par l'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer de 2003, qui est en fait libre d'emploi pour les régions d'outre-mer.
La prévision pour l'indicateur était de 944 euros de coût moyen , et la réalisation est de 988 euros , soit 4,7 % de plus. Le ministère explique ce résultat par deux faits, dont le premier n'est pas recevable :
- la forte progression des prix du pétrole (or il semble que le prix moyen soit précisément corrigé de l'évolution des prix...) ;
- un accroissement important des déplacements entre la zone Pacifique et la métropole.
L'objectif n° 3 « Offrir une couverture maladie complémentaire aux personnes disposant de faibles ressources » prenait acte de la prise en charge, par le ministère de l'outre-mer, d'une partie de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C). En effet, en outre-mer, une majoration de 10,8 % du plafond des ressources des personnes éligibles est pratiquée, afin de tenir compte des spécificités locales. Ainsi, en 2005, 112.965 personnes avaient été prises en charge par cette mesure. Pour 2006, son coût estimé était de 30,918 millions d'euros . L'indicateur n° 1 « Taux de recours à la CMU complémentaire du fait de la majoration du plafond parmi les personnes éligibles » se comprenait comme le rapport entre le nombre de bénéficiaires par rapport au nombre global de bénéficiaires de minima sociaux. La réalisation pour 2006 s'avère très supérieure à l'estimation (14,4 % contre 8,1 %), ce résultat étant attribué à une meilleure évaluation des publics bénéficiaires.
A compter de 2007, les crédits ont été transférés au ministère de la santé et, en conséquence, l'indicateur a été supprimé .
D. LE PROGRAMME 160 « INTÉGRATION ET VALORISATION DE L'OUTRE-MER »
L'objet de ce programme est en fait double :
- d'une part, il est le programme « support » de la mission, avec l'administration du ministère de l'outre-mer ;
- d'autre part, il regroupe des crédits versés aux collectivités territoriales, pour la plupart libres d'emploi.
1. La gestion des crédits : des cas de sous budgétisation manifeste
Exécution des crédits du programme en 2006
(en euros)
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AE |
CP |
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|
LFI |
Disponibles |
Consommés |
LFI |
Disponibles |
Consommés |
|
|
Action 1 |
307.267.484 |
350.356.943 |
268.147.400 |
318.288.108 |
||
|
Action 2 |
4.075.683 |
4.392.410 |
3.185.683 |
3.227.365 |
||
|
Action 3 |
90.004.219 |
84.563.013 |
90.004.219 |
78.456.143 |
||
|
TOTAL |
401.347.386 |
467.845.681 |
438.566.769 |
361.337.302 |
423.494.823 |
406.660.446 |
|
Reste |
Reste |
|||||
|
29.278.912 |
16.834.377 |
|||||
Source : rapport annuel de performance pour 2006
a) Des abondements qui ont redessiné le programme
Les dotations de ce programme ont été abondées en cours d'année, notamment :
- par le décret d'avance du 27 mars 2006, afin de faire face à la crise consécutive au chikungunya à la Réunion, pour un montant de 30 millions d'euros en AE et CP ;
- par deux décrets pris en septembre 2006, pour un montant de 26,1 millions d'euros, l'un de virement et l'autre au titre des dépenses accidentelles et imprévisibles , qui ont abondé les moyens disponibles de 20 millions d'euros pour régler les retards de paiement vis à vis du fonds intercommunal de péréquation de la Polynésie française (FIP) et de 6,1 millions d'euros pour les aides décidées dans le cadre du comité du fonds de secours pour l'outre-mer.
Malgré ces abondements, la consommation des crédits du programme, si l'on isole le titre 2, est proche de 100 % . Ainsi, 352 millions d'euros ont été disponibles, et 349 millions d'euros dépensés.
Il convient de remarquer que le fait de verser des dotations libres d'emploi n'offre pas réellement la possibilité de contrôler l'utilisation des fonds, même si elle assure un haut degré de consommation des crédits .
b) L'épidémie de chikungunya a été bien gérée
La dramatique épidémie de chikungunya qui a sévi en 2006 à la Réunion et à Mayotte, a suscité une réaction forte des pouvoirs publics, qui ont su rapidement mobiliser la solidarité nationale pour apporter des réponses aux habitants.
30 millions d'euros ont donc été engagés par décret d'avance pour faire face à l'épidémie. Sur cette somme, 19,698 millions d'euros ont été dépensés en 2006, et 5,7 millions d'euros reportés . On peut donc se féliciter de la bonne gestion de ces crédits, qui sont restés dans l'enveloppe approuvée par votre commission des finances, sans que l'action de l'Etat ne perde en efficacité.
c) Deux exemples de sous budgétisation manifeste
L'action 1 « Collectivités territoriales » dispose de deux cas, d'une inégale gravitée, mais qui illustrent les dangers de la sous budgétisation en loi de finances initiale.
Le premier est celui du fonds de secours et secours d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques . Ce fonds est doté en LFI de 1,5 million d'euros en AE et CP, ce qui est manifestement insuffisant compte tenu des risques encourus par les populations d'outre-mer. En conséquence, il est abondé à hauteur de 6 millions d'euros en cours de gestion , en provenance de la dotation pour dépenses accidentelles. Il s'agit donc d'une entorse malgré tout « minime » au principe de sincérité, tant il est clair dès l'adoption de loi de finances que la dotation initiale sera dépassée.
Le second exemple est celui du fonds intercommunal de péréquation en Polynésie française . L'Etat a accumulé les retards et les impayés sur ce fonds. En loi de finances initiale, il est doté de 8,4 millions d'euros . En cours de gestion, il est abondé de 20 millions d'euros, dont 14 millions provenant de la dotation pour dépenses accidentelles et 6 d'un décret de virement, et ce afin de tenir les engagements pris. Cet exemple appelle trois remarques :
- d'une part, il est critiquable en termes de sincérité budgétaire que le gouvernement sous estime délibérément des dotations alors même que les montants, contractualisés, lui sont connus ;
- d'autre part, il est regrettable de placer des collectivités d'outre-mer en situation délicate ;
- enfin, en termes de bonne gestion, et comme la Cour des comptes a pu le montrer , il n'est pas très orthodoxe d'utiliser une dotation pour dépenses accidentelles afin d'honorer une dette dont le moins que l'on puisse dire est qu'elle est prévisible et conséquente .
2. Des indicateurs limités mais satisfaisants
Les indicateurs de ce programme sont pour la plupart représentatifs de l'activité administrative du ministère. En effet, verser des dotations libres d'emploi n'offre pas réellement la possibilité de contrôler l'utilisation des fonds . Ainsi, l'objectif n° 1 « Optimiser les procédures de notification des montants des dotations aux collectivités territoriales » dispose d'un indicateur qui ne mesure que les délais de notification des dotations aux collectivités, sans qu'il soit réellement possible de définir une mesure plus pertinente. La réalisation (101 jours) est d'ailleurs très inférieure à la prévision (40 jours), ce que le ministère impute au retard pris dans la mise en place des BOP et aux notifications partielles de la DGDE de Polynésie. En conséquence, de nouvelles valeurs cibles ont été définies (100 jours en 2007), qui semblent plus réalistes par rapport à la réalisation de l'année 2006.
L'objectif n° 2 « Optimiser la fonction juridique du ministère de l'outre-mer » dispose pour sa part d'un indicateur sur le taux de textes d'application des lois publiés dans les délais, qui est satisfait par rapport à la prévision effectuée dans le PAP 2007.
Les objectifs n° 3 « Garantir les moyens humains aux services » et n° 4 « Optimiser le processus de gestion » présentent des indicateurs classiques de gestion des procédures et des ressources humaines.
L'indicateur qui mesurait le délai moyen d'affectation sur les postes ouverts a cependant été supprimé en 2007, en raison de son caractère aléatoire. L'indicateur qui permet de mesurer le coût moyen de fonctionnement d'un agent présente pour sa part un très mauvais résultat (20.010 euros contre 13.800 euros prévus), ce que le ministère explique par les modalités comptables de paiement des 158 agents de Mayotte.
* 135 Annexe 17 au tome III du rapport général (2005-2006).
* 136 « Logement en outre-mer : passer du discours à la réalité », rapport d'information n° 88 (2006-2007)
* 137 Voir l'annexe 17 au tome III du rapport général n° 99 (2005-2006).
* 138 Par ailleurs, 15 millions d'euros avaient été déplacés du programme « Insertion et valorisation » vers le programme « emploi outre-mer ».