MISSIONS « MÉDIAS » ET COMPTE SPÉCIAL « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC » - M. Claude Belot, rapporteur spécial
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I. LA MISSION « MÉDIAS » : LA MONTÉE EN PUISSANCE PROGRESSIVE DES NOUVEAUX DISPOSITIFS D'AIDE À LA PRESSE CRÉÉS EN 2006: |
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A. LE PROGRAMME 180 « PRESSE » : DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE GLOBALEMENT ATTEINTS |
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1. Une sous-consommation des dépenses en crédits de paiement |
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2. Performance : des résultats encourageants malgré un contexte économique dégradé |
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B. LE PROGRAMME 116 « CHAÎNE FRANÇAISE D'INFORMATION INTERNATIONALE » : LES OBJECTIFS STRATÉGIQUES ATTEINTS |
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II. LE COMPTE SPÉCIAL « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC » : DES ENCAISSEMENTS DE REDEVANCE AUDIOVISUELLE À NOUVEAU INFÉRIEURS AUX PRÉVISIONS BUDGÉTAIRES |
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A. UN MANQUE DE DYNAMISME PRÉOCCUPANT DES RECETTES ISSUES DES ENCAISSEMENTS DE REDEVANCE AUDIOVISUELLE |
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B. LA PERFORMANCE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE : DE BONS RÉSULTATS FINANCIERS SUR FONDS D'ÉROSION CONTINUE DE L'AUDIENCE |
Les crédits de la politique de communication audiovisuelle relèvent de deux missions :
- au sein du budget général de l'Etat, la mission « Médias » regroupe les aides directes à la presse, les abonnements de l'Etat à l'Agence France-Presse (AFP) et les crédits de la chaîne française d'information internationale, France 24 123 ( * ) ;
- hors budget général de l'Etat, le compte spécial « Avances à l'audiovisuel public » retrace les opérations de financement des organismes de l'audiovisuel public (France Télévisions, Radio France, ARTE France, Radio France Internationale et l'Institut national de l'audiovisuel) par la redevance audiovisuelle.
I. LA MISSION « MÉDIAS » : LA MONTÉE EN PUISSANCE PROGRESSIVE DES NOUVEAUX DISPOSITIFS D'AIDE À LA PRESSE CRÉÉS EN 2006
A. LE PROGRAMME 180 « PRESSE » : DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE GLOBALEMENT ATTEINTS
1. Une sous-consommation des dépenses en crédits de paiement
L'exécution budgétaire 2006 du programme 180 « Presse », lequel regroupe les aides à la presse et les abonnements de l'Etat à l'AFP, fait apparaître une consommation partielle des dépenses en crédits de paiement (CP) :
- en autorisations d'engagement (AE), les prévisions de dépenses 124 ( * ) s'élèvent à 338,47 millions d'euros et les dépenses exécutées à 330,97 millions d'euros, soit un taux d'exécution de 97,8 % ;
- en revanche, en CP, les dépenses exécutées ne s'élèvent qu'à 253,42 millions d'euros, alors que le montant des dépenses prévisionnelles atteignait 302,93 millions d'euros, soit un taux d'exécution de 83,7 % .
Ce différentiel ne s'explique non par des reports (inférieurs à 2 % des CP ouverts), mais principalement par la montée en puissance progressive en 2006 de plusieurs dispositifs d'aide à la presse :
- compte tenu des délais de négociations sociales (tant au niveau des branches que des entreprises), les crédits d'aides à la modernisation sociale de la presse quotidienne d'information politique et générale 125 ( * ) , finançant des départs anticipés de salariés, n'ont été consommés qu'à hauteur de 30,5 % en 2006, les dépenses exécutées s'élevant à 9,46 millions d'euros alors que les crédits ouverts en loi de finances initiale atteignaient 31 millions d'euros ;
- concernant l'aide au développement des services en ligne des entreprises de presse 126 ( * ) , alors que la dotation budgétaire initiale était fixée à 790.000 euros, le rapport annuel de performances (RAP) précise que « compte tenu du nombre et de la qualité des dossiers présentés au cours de l'année 2006 », le montant des crédits consommés s'est élevé à 599.649 euros en AE (soit 76 % des crédits ouverts en loi de finances initiale 2006, LFI 2006) et 380.420 euros en CP (soit 48 % des crédits ouverts en LFI).
Pour l'établissement des prévisions qui figureront dans le projet de loi de finances initiale pour 2008, votre rapporteur spécial souhaite une meilleure prise en compte du taux de réalisation des dépenses , non seulement au 31 décembre 2006, mais également au 30 juin 2007, afin d'ajuster le montant des autorisations de dépenses aux besoins de financement .
Par ailleurs, l'exécution budgétaire 2006 fait ressortir un respect global des plafonds des dépenses relevant de l'action n° 2, relative aux subventions directes aux entreprises de presse .
Votre rapporteur spécial observe toutefois un léger dépassement de 550.000 euros (ayant porté le montant des dépenses en exécution à 7,705 millions d'euros) s'agissant de l'aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires 127 ( * ) , répartie en trois parts pratiquement égales au profit de trois titres : « La Croix », « L'Humanité » et « France Soir ». Selon les informations figurant dans le document budgétaire de la mission « Médias » 128 ( * ) , cet abondement de 550.000 euros opéré en fin d'année 2006 était destiné à « mieux répondre aux difficultés des quotidiens concernés ».
2. Performance : des résultats encourageants malgré un contexte économique dégradé
S'agissant de l'efficacité des aides à la presse, les résultats globalement satisfaisants mesurés par les indicateurs associés aux objectifs de performance contrastent avec la poursuite de la crise de langueur de la presse française d'information politique et générale , comme le traduit l'érosion continue des ventes au numéro. L'évolution des ventes ne parvient pas à compenser la relative atonie du marché publicitaire soumis à des fluctuations conjoncturelles et, depuis le 1 er janvier 2007, à l'ouverture de la publicité pour le secteur de la distribution sur les chaînes hertziennes 129 ( * ) .
Dans ce contexte, les deux premiers objectifs du programme relatifs à l'AFP font apparaître une progression de la pénétration commerciale de l'agence supérieure aux prévisions : le nombre de clients de l'AFP a augmenté de 5,39 % en 2006 (contre 2,40 % dans le PAP 130 ( * ) 2006), tandis que les indicateurs financiers sont orientés favorablement. Le résultat net de l'AFP est ainsi positif (+ 3,1 millions d'euros) pour la première fois depuis 1979, alors que l'excédent brut d'exploitation s'établit légèrement en deçà de la prévision qui figurait dans le PAP 2006 (13,4 millions d'euros en exécution contre 15,8 millions d'euros en prévision). Votre rapporteur spécial estime que les écarts entre les prévisions et les exécutions concernant l'AFP devront être pris en compte dans l'élaboration des PAP 2008, notamment en ce qui concerne la pénétration commerciale de l'agence, afin d'adapter les cibles aux résultats atteints .
S'agissant des aides à la presse proprement dites (objectifs n° 3 et 4), la diffusion des titres les plus aidés s'est sensiblement moins dégradée (- 0,16 %) que pour l'ensemble du secteur de la presse payante au cours de la même période (- 0,9 %), ce qui plaide a priori en faveur de l'efficacité des aides à la presse, toutes choses égales par ailleurs. En revanche, le recul de la diffusion des titres aidés à faibles ressources publicitaires et de petites annonces (- 2,8 %), plus importante que les prévisions qui figuraient dans le PAP 2006 (- 0,2 %), représente un signal inquiétant pour le pluralisme de la presse , que tempère cependant l'augmentation du nombre de titres d'information politique et générale (de 374 à 2005 à 380 en 2006), y compris pour les quotidiens d'information politique et générale (de 78 à 81).
B. LE PROGRAMME 116 « CHAÎNE FRANÇAISE D'INFORMATION INTERNATIONALE » : LES OBJECTIFS STRATÉGIQUES ATTEINTS
Le lancement effectif, en 2006, de France 24 s'est traduit par la consommation de l'ensemble des crédits inscrits en loi de finances initiale (qu'avaient abondé les crédits reportés de 2005 à 2006, compte tenu des délais de mise en place de la nouvelle chaîne), nonobstant l'annulation de 2 millions d'euros précédemment mis en réserve : les autorisations d'engagement et les crédits de paiement ont atteint 63 millions d'euros en 2006.
Le volet performance du RAP montre que France 24 , dont les programmes ont été lancés le 6 décembre 2006, a atteint rapidement une assez large cible : dès fin 2006, la chaîne française d'information internationale était diffusée auprès de 72,8 millions de foyers, alors que la prévision qui figurait dans le projet annuel de performances pour 2006 (PAP 2006) faisait état de 17 millions de foyers.
Toutefois, le nombre de langues utilisées (français, anglais, espagnol) reste très limité pour assurer à France 24 une assise internationale comparable à celle de ses concurrents directs : l'exemple des radios internationales montre qu'une gamme plus large de langues étrangères, même utilisées quelques heures par semaine, contribue puissamment à la notoriété et à l'audience d'un média ayant vocation à devenir la voix de la France dans le monde, comme l'avait déjà souligné votre rapporteur spécial dans son analyse des crédits de la mission « Médias » qui figuraient au projet de loi de finances initiale pour 2006 :
« Il reste encore à apporter des précisions sur (...) les durées de diffusion en langue étrangère, le cadrage budgétaire relatif au coût de ce nécessaire plurinlinguisme et la possibilité d'émettre à terme dans d'autres langues, notamment européennes (russe, allemand, portugais) et asiatiques (chinois, japonais, coréen) » 131 ( * ) .
En outre, la part de la masse salariale dans le budget total de France 24 (27 %) traduit la priorité accordée aux dépenses de programme, à l'instar des autres chaînes de l'audiovisuel public pour lesquelles sont retenues des indicateurs comparables.
II. LE COMPTE SPÉCIAL « AVANCES À L'AUDIOVISUEL PUBLIC » : DES ENCAISSEMENTS DE REDEVANCE AUDIOVISUELLE À NOUVEAU INFÉRIEURS AUX PRÉVISIONS BUDGÉTAIRES
A. UN MANQUE DE DYNAMISME PRÉOCCUPANT DES RECETTES ISSUES DES ENCAISSEMENTS DE REDEVANCE AUDIOVISUELLE
Le compte de concours financiers aux organismes de l'audiovisuel public, constituant la mission « Avances à l'audiovisuel public » (située en dehors du budget général de l'Etat), retrace les opérations de recettes et de dépenses relatives à la redevance audiovisuelle.
En recettes, outre le produit de la redevance audiovisuelle, le compte de concours financiers reçoit une dotation du budget général de l'Etat au titre du remboursement des exonérations de redevance audiovisuelle.
En dépenses, le montant des avances mensuelles effectivement mises à la disposition des organismes de l'audiovisuel public correspond aux recettes du compte, minorées des frais d'assiette et de recouvrement et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) appliquée au taux de 2,1 %.
Le tableau ci-dessous présente la répartition des recettes, issues de la redevance audiovisuelle, par organisme bénéficiaire.
Répartition et évolution par organisme de
la ressource publique
issue de la redevance audiovisuelle
(en millions d'euros)
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Autorisations d'engagement 2006 |
Crédits de paiement 2006 |
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France Télévisions |
1 833,68 |
1 833,68 |
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Arte France |
204,20 |
204,20 |
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INA |
75,75 |
75,75 |
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Radio France |
495,09 |
495,09 |
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RFI |
55,86 |
55,86 |
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Total |
2 664,58 |
2 664,58 |
Source : RAP 2006, après déduction de la TVA au taux de 2,1 %
Si l'adossement du recouvrement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation (pour les particuliers) depuis 2005 a permis d'opérer des économies significatives pour les organismes de l'audiovisuel public (supérieures à 40 millions d'euros par an), les moindres encaissements de redevance audiovisuelle, par rapport aux prévisions des lois de finances, ont été compensées par des abondements du budget général de l'Etat qui ont atteint 29 millions d'euros en 2005 et 65 millions d'euros en 2006 .
Votre rapporteur spécial estime que cette situation n'est pas viable à terme dans l'hypothèse où l'Etat conforterait son choix de maintenir le taux de progression actuel des ressources de l'audiovisuel public (compris entre 2 % et 3 % par an) : il faudrait alors envisager soit d'augmenter le taux de la redevance audiovisuelle 132 ( * ) , soit accepter le principe d'un financement dual dans lequel la part des ressources directes de l'Etat serait structurellement croissante .
Pour sa part, la Cour des comptes observe, dans son analyse de l'exécution budgétaire 2006, un décalage entre la croissance des coûts de France Télévisions (qui concentre les deux tiers des ressources de l'audiovisuel public) et une moindre évolution des ressources. En conséquence, la Cour des comptes formule les préconisations suivantes :
- poursuivre les politiques de maîtrise des coûts, en particulier à France 3 ;
- accroître l'autonomie de France Télévisions, en réformant les modalités d'exercice de la tutelle : le groupe public pourrait ainsi disposer de capacités d'arbitrage accrues entre les sociétés de programme s'agissant des moyens, du personnel et de la programmation, tandis que la Cour des comptes estime obsolètes des modalités de contrôle telles que l'exercice d'une mission de contrôle économique et financier ou l'encadrement salarial par la commission interministérielle de coordination des salaires.
B. LA PERFORMANCE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE : DE BONS RÉSULTATS FINANCIERS SUR FOND D'ÉROSION CONTINUE DE L'AUDIENCE
La mesure de la performance de la dépense publique fait ressortir, pour les organismes de l'audiovisuel public, de bons résultats financiers et de satisfaction du public, mais l'audience des chaînes publiques de radio et de télévision continue de se dégrader .
S'agissant des résultats d'audience , l'audience cumulée hebdomadaire 133 ( * ) de chacune des principales chaînes du groupe France Télévisions (France 2, France 3, France 5) et ARTE France a reculé en 2006 par rapport à 2005, parfois très nettement (par exemple, de 76,9 % à 74,7 % pour France 2). Le phénomène tendanciel d'émiettement du paysage audiovisuel entre un nombre croissant de chaînes n'est pas une explication entièrement satisfaisante puisque, en 2005, les résultats d'audience de certaines chaînes (ARTE France, France 5) avaient au contraire progressé par rapport à 2004.
L'audience cumulée en jour de semaine des chaînes du groupe Radio France a également nettement reculé en 2006 (25,3 %, contre 26,5 % en 2005 et 27 % en 2004) : le recul le plus important est enregistré par France Info (de 9,7 % à 9,1 %), alors que France Culture progresse (de 1,2 % en 2005 à 1,4 % en 2006). Votre rapporteur spécial prend toutefois note du changement de méthodologie opéré par Médiamétrie en septembre 2006 (comportant le retrait des jours de moindre activité pour le décompte de l'audience), tout en estimant que l'impact de cette modification relativement mineure ne doit pas être surestimé.
Au plan financier , la maîtrise des charges salariales est confirmée par les résultats de l'objectif n° 3 (relatif aux dépenses de programme) : la part des dépenses de programmes dans les dépenses totales de France Télévisions (71,1 %) et ARTE France (69 %) a dépassé les prévisions qui figuraient dans le PAP 2006 (respectivement 70,8 % et 68 %).
Par ailleurs, France Télévisions a fortement augmenté ses investissements dans les programmes audiovisuels de création française et européenne, dont le montant a atteint 344 millions d'euros (hors taxes) en 2006, en hausse de 7,2 % par rapport à 2005 (321 millions d'euros).
La bonne santé financière des organismes de l'audiovisuel public est mesurée également par la progression des ressources de publicité et de parrainage de France Télévisions : leur montant a atteint 833,6 millions d'euros en 2006, en progression de 6,8 % par rapport à 2005 (780,5 millions d'euros). En conséquence, la part de la redevance audiovisuelle dans le chiffre d'affaires du groupe public a diminué de 65,9 % en 2005 à 64,3 % en 2006.
En conclusion , votre rapporteur spécial observe que les résultats obtenus par les organismes de l'audiovisuel public en matière de performance sont conformes aux objectifs figurant dans les contrats d'objectifs et de moyens (COM) signés entre l'Etat et les organismes de l'audiovisuel public , notamment en ce qui concerne la sauvegarde du patrimoine audiovisuel de l'Institut national de l'audiovisuel (objectif n° 2) ou la diminution de la part de l'emploi intermittent dans l'emploi total à France Télévisions (12,2 % en 2006, contre 12,6 % en 2005 et 13,9 % en 2004) 134 ( * ) .
* 123 Les autres crédits de l'audiovisuel extérieur, gérés par le ministère des affaires étrangères, n'ont été rattachés à la mission « Médias » qu'en 2007.
* 124 Les prévisions correspondent aux ouvertures de crédits en loi de finances initiale majorées par le solde des ouvertures et des annulations de crédits.
* 125 Ces dépenses constituent la sous-sous-action n° 3-1 au sein de la sous-action n° 3 (« Encourager la modernisation sociale ») de l'action n° 2 « Aides à la presse ».
* 126 Ces dépenses constituent la sous-sous-action n° 3-4 au sein de la sous-action n° 3 (« Encourager la modernisation sociale ») de l'action n° 2 « Aides à la presse ».
* 127 Ces dépenses constituent la sous-sous-action n° 2-1 au sein de la sous-action n° 2 (« Aides au pluralisme ») de l'action n° 2 « Aides à la presse ».
* 128 P. 33.
* 129 Selon l'enquête de la direction du développement des médias (DDM) des services du Premier ministre pour l'année 2006, le chiffre d'affaires des éditeurs de la presse payante s'est élevé à 10,62 milliards d'euros en 2006 (+ 0,4 % en 2005), en retrait par rapport au « pic » de l'année 2000 (10,64 milliards d'euros). Cette quasi-stabilité à moyen terme correspond en fait à une dégradation du volume du chiffre d'affaires en euros constants (- 14 % depuis 2000), en prenant en compte l'inflation. En 2006, les ventes ont baissé de 0,9 %, alors que les ressources publicitaires ont progressé de 2 %. Cette évolution de la presse payante contraste avec le dynamisme de la presse gratuite, dont le chiffre d'affaires a progressé de 7 % en 2006 (source : rapport de la DDM, cité par « La Correspondance de la Presse », 9 juillet 2007, pp. 7-8).
* 130 Projet annuel de performances.
* 131 Sénat, rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe n° 16, p. 21.
* 132 Son niveau actuel, à 116 euros par foyer, est inchangé depuis 2002 et est l'un des plus bas d'Europe occidentale.
* 133 L'audience cumulée hebdomadaire, mesurée par l'indicateur n° 6 de l'objectif n° 1 (« S'adresser au public le plus large, en proposant une programmation diversifiée (du point de vue du citoyen) »), mesure le « pourcentage de téléspectateurs ayant regardé les chaînes publiques pendant au moins quinze minutes non consécutives dans la semaine ».
* 134 La part de l'emploi intermittent à France Télévisions constitue l'indicateur n° 4-2 de l'objectif n° 4 « Assurer la maîtrise de l'emploi et de la masse salariale (du point de vue du citoyen et du contribuable) ».