CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AUX INSTITUTIONS DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel sur le titre du chapitre II du présent projet de loi tendant à remplacer le mot « organes » par le mot « institutions ».
Article 7 A - (art. 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Consacrer le rôle du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de la commission des lois.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 A sans modification .
Article 7 - (art. 9 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Suppression d'une compétence du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de la commission des lois.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 sans modification .
Article 8 - (intitulé de la section 2 du chapitre Ier -de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; article 12-1 de la même loi) - Coordination - Missions du Centre national de la fonction publique territoriale
En modifiant l'intitulé de la section 2 du deuxième chapitre de la loi du 26 janvier 1984 ainsi que le contenu de l'article 12-1 de la même loi, relatif aux missions du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), cet article a pour objet de :
- créer une section uniquement consacrée au CNFPT au sein du deuxième chapitre de la loi du 26 janvier 1984 ;
- redéfinir les missions du CNFPT en les recentrant sur la formation, initiale et continue, des agents territoriaux et la reconnaissance de l'expérience professionnelle, en assurant la mise en oeuvre des procédures de reconnaissance des acquis de l'expérience professionnelle (REP ou RAEP) ainsi que le suivi des demandes de validations des acquis de l'expérience (VAE) et de bilan de compétences.
Initialement, le projet de loi prévoyait donc de décharger le CNFPT de la quasi totalité des missions qu'il exerçait jusqu'à présent en matière de gestion de personnels -à savoir l'organisation des concours et examens professionnels des fonctionnaires de catégories A et B, sauf conditions spécifiques des statuts particuliers, la bourse nationale des emplois, la prise en charge des fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d'emploi et le reclassement des fonctionnaires de catégorie A devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions.
Le CNFPT conservait toutefois, dans le texte proposé par le Gouvernement, l'organisation des concours des fonctionnaires de catégorie A mentionnés à l'article 45, c'est à dire les fonctionnaires territoriaux considérés comme de catégorie « A+ », qui, ayant réussi le concours d'entrée, sont astreints à une scolarité avant leur intégration dans la fonction publique territoriale. Cette catégorie regroupe ainsi les administrateurs territoriaux, les conservateurs territoriaux du patrimoine et les conservateurs territoriaux des bibliothèques.
Les autres concours et examens professionnels de catégories A, B et C devaient être assurés, soit par le Centre national de coordination des centres de gestion que l'article 10 du projet de loi proposait d'instituer, soit par les centres de gestion, devant s'organiser au niveau régional ou interrégional pour l'organisation des concours de catégorie A.
Tout en convenant de la nécessité de clarifier les missions de chacune des institutions de la fonction publique territoriale, le Sénat a toutefois, à l'initiative de votre commission, maintenu au CNFPT la gestion de l'Observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences que le projet de loi proposait de confier au nouveau Centre national de coordination des centres de gestion. Le maintien de cette compétence au CNFPT s'est avéré d'autant plus nécessaire que le Sénat a, par ailleurs, supprimé la création de ce Centre national de coordination des centres de gestion 4 ( * ) .
Confirmant la position du Sénat quant à l'inutilité de la création d'un Centre national de coordination des centres de gestion, l'Assemblée nationale est toutefois revenue pour partie sur la répartition proposée par la Haute assemblée en matière de gestion de personnels, en rétablissant pour certains personnels la compétence du CNFPT en la matière.
En effet, le Sénat avait décidé, à l'initiative de M. Hugues Portelli et les membres du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et avec l'avis favorable de votre commission et du Gouvernement, qu'un centre de gestion déjà existant, désigné par un collège des présidents des centres de gestion, serait chargé, pour les fonctionnaires de catégorie A mentionnés à l'article 45 de la loi du 26 janvier 1984 et les ingénieurs territoriaux -soient les catégories dites « A+ » de la fonction publique territoriale-, de l'organisation des concours et examens professionnels prévus dans le cadre de la promotion interne, de la publicité des créations et vacances d'emplois et de la gestion de la bourse nationale des emplois, ainsi que de la prise en charge de ces fonctionnaires momentanément privés d'emploi et du reclassement de ceux devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions.
Ces compétences devaient être exercées, au sein de ce centre de gestion, par un conseil d'orientation composé de quatre représentants des centres de gestion, élus par le collège des présidents de ces centres, et de cinq représentants des collectivités non affiliées.
Le Sénat considérait en effet qu'il était indispensable que la gestion des personnels de catégorie A+ soit assurée au niveau national.
L'Assemblée nationale a toutefois estimé que le dispositif proposé par le Sénat était assez complexe et susceptible de créer quelques difficultés quant à sa mise en place effective. Elle a par conséquent décidé, sur proposition de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, de rendre au CNFPT sa compétence en la matière.
Créant un nouveau paragraphe à l'article 12-1 de la loi du 26 janvier 1984, l'Assemblée nationale a donc maintenu la compétence du CNFPT pour la gestion des fonctionnaires mentionnés à l'article 45 et les ingénieurs territoriaux, à savoir :
- l'organisation de l'ensemble des concours et des examens professionnels prévus dans le cadre de la promotion interne ;
- la publicité des créations et vacances d'emplois et de la gestion de la bourse nationale des emplois ;
- la prise en charge de ces fonctionnaires momentanément privés d'emploi ;
- le reclassement de ceux devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions ;
- la gestion des personnels qu'il prend en charge du fait qu'ils sont momentanément privés d'emploi.
Votre commission est en parfait accord avec le dispositif proposé par l'Assemblée nationale.
En effet, elle avait soutenu le fait que la gestion des personnels « A+ » soit exercée par un conseil d'orientation établi au sein d'un centre de gestion, dans la mesure où il lui paraissait effectivement indispensable que la gestion de ces agents soit assurée au niveau national et où le Sénat était guidé, conformément à l'objectif initial du projet de loi en matière institutionnelle, par le souci de recentrer le CNFPT sur le « coeur » de son action, à savoir la formation.
Elle considère toutefois que rendre au CNFPT ses compétences en matière de gestion de personnels pour les seuls fonctionnaires mentionnés à l'article 45 et les ingénieurs territoriaux ne remet pas fondamentalement en cause la répartition des compétences souhaitées entre cette institution et les centres de gestion. Elle concède en outre que, le CNFPT exerçant actuellement parfaitement sa mission en la matière, il est plus simple de la lui maintenir que de créer une nouvelle structure, aussi souple soit-elle.
Au regard de l'ensemble de ces observations, votre commission vous soumet uniquement trois amendements tendant à :
- remplacer le terme de « bilan professionnel » par celui de « bilan de compétences » , par coordination avec les termes déjà employés aux articles premier et 3 du présent projet de loi ainsi que par le droit du travail et le projet de loi de modernisation de la fonction publique ;
- préciser que la compétence du CNFPT pour la gestion des fonctionnaires de catégorie « A+ » ne s'exerce , s'agissant des ingénieurs territoriaux, que pour les ingénieurs en chef , grade correspondant aux agents que le présent dispositif souhaite viser ;
- étendre les missions du CNFPT en matière de recrutement à l'organisation des examens professionnels permettant de bénéficier d'un avancement de grade.
Le présent article ne prévoit actuellement l'organisation des examens professionnels par le CNFPT que pour la promotion interne. Or, le statut particulier des ingénieurs territoriaux prévoit un examen professionnel d'accès au grade d'ingénieur en chef, en vertu du 2° de l'article 79 de la loi du 26 janvier 1984, dont il revient au CNFPT d'avoir la charge.
Les ingénieurs et ingénieurs principaux relèveront, comme les attachés et attachés principaux, des centres de gestion organisés, pour la gestion de ces personnels de catégorie A, au niveau régional ou interrégional.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié .
Article 9 - (art. 12-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Financement du CNFPT
Initialement, cet article tendait uniquement à créer un nouvel alinéa au sein de l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984, afin d' ajouter, parmi les ressources du CNFPT, le produit des prestations réalisées dans le cadre de la mise en oeuvre des procédures de validation des acquis de l'expérience et la réalisation de bilans professionnels .
En première lecture, le Sénat avait adopté ce dispositif sans modification.
L'Assemblée nationale a quant à elle adopté un amendement de la commission des lois, avec l'avis favorable du Gouvernement, tendant à apporter quelques modifications au dispositif de l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984 en :
- d'une part, supprimant parmi les modes de financement du CNFPT les « droits d'inscription aux concours » puisqu'il n'en fait pas payer ;
- d'autre part, remplaçant le terme « redevances » par celui de « produits des prestations de services ».
Estimant ce toilettage effectivement bienvenu, votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.
Article 10 - (section 3 du chapitre II, section 4 nouvelle du chapitre II, articles 12-5 à 12-9 nouveaux de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Amélioration de la structure du chapitre II de la loi du 26 janvier 1984 - Instauration d'un Centre national de coordination des centres de gestion
Initialement le présent article avait pour principal objet d' instituer un Centre national de coordination des centres de gestion , nouvel organe de la fonction publique territoriale, avec la création, dans son troisième paragraphe (III), de cinq nouveaux articles 12-5 à 12-9 au sein du chapitre II de la loi du 26 janvier 1984.
Etablissement public administratif, le Centre national de coordination des centres de gestion devait ainsi disposer de plusieurs compétences afin de :
- réaliser la coordination de l'activité des centres de gestion au niveau national ;
- et garantir pour certains personnels un recrutement et une gestion de carrière assurés au niveau national -organisation des examens professionnels des cadres d'emplois de catégorie A prévus dans le cadre de la promotion interne, publicité des créations et vacances d'emplois de catégorie A, prise en charge et gestion des fonctionnaires de catégorie A momentanément privés d'emplois, reclassement des fonctionnaires de catégorie A devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions, établissement de statistiques générales de la fonction publique territoriale et gestion de la bourse nationale de l'emploi ainsi que de l'Observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale.
Le présent article prévoyait également la composition de ce nouvel organe institutionnel, ses ressources ainsi que les modalités de contrôle de son activité.
Comme indiqué précédemment, le Sénat a refusé la création du Centre national de coordination des centres de gestion . Il n'était en effet pas convaincu par la nécessité de ce nouvel établissement public, considérant que la coordination des centres de gestion était surtout essentielle au niveau régional et que le coût induit par son institution n'était pas justifié au regard des avantages attendus, même si son financement était prévu pour être assuré par les seuls centres de gestion, sans compensation par les collectivités territoriales et leurs établissements publics.
Le Sénat a craint que ce nouvel organe, dont l'utilité ne lui paraissait pas incontestable, n'occasionne nécessairement une augmentation à terme des cotisations des collectivités territoriales et établissements publics affiliés aux centres de gestion.
En conséquence, le Sénat avait décidé de répartir les compétences qui devaient incomber au Centre national de coordination des centres de gestion entre :
- les centres de gestion qui devraient, au niveau régional ou interrégional, exercer, pour les cadres d'emplois de catégorie A, à l'exception des « A+ », l'organisation des concours et examens professionnels, la publicité des créations et vacances d'emplois, la prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi et le reclassement de ceux devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions ;
- un centre de gestion déjà existant qui, désigné par un collège des présidents des centres de gestion, serait chargé, pour les fonctionnaires de catégorie A mentionnés à l'article 45 de la loi du 26 janvier 1984 et les ingénieurs territoriaux, de l'organisation des examens professionnels prévus dans le cadre de la promotion interne, de la publicité des créations et vacances d'emplois et de la gestion de la bourse nationale des emplois, ainsi que de la prise en charge et de la gestion de ces fonctionnaires momentanément privés d'emploi et du reclassement de ceux devenus inaptes à l'exercice de leurs fonctions.
Un conseil d'orientation créé au sein de ce centre de gestion et composé de quatre représentants des centres de gestion, élus par le collège des présidents de ces centres, et de cinq représentants des collectivités non affiliées, devaient exercer ces compétences .
Comme indiqué précédemment à l'article 8, en confirmant la suppression du Centre national de coordination des centres de gestion, l'Assemblée nationale n'a pas estimé opportun de confier la gestion des personnels de catégorie « A+ » à un centre de gestion exerçant ces compétences par le biais du conseil d'orientation ci-dessus présenté.
Considérant le dispositif assez complexe et certainement difficile à mettre en place, l'Assemblée nationale a préféré maintenir la compétence du CNFPT en la matière.
En conséquence, à l'initiative de sa commission des lois et avec l'accord du Gouvernement, elle a supprimé le troisième paragraphe (III) de cet article qui comprenait initialement la création du Centre national de coordination des centres de gestion et, depuis la première lecture au Sénat, les modalités de désignation et les compétences du centre de gestion désigné pour gérer les personnels de catégorie « A+ » ainsi que du conseil d'orientation devant être institué.
En revanche, elle a maintenu les deux premiers paragraphes (I et II) tels que modifiés par le Sénat pour tenir compte de la suppression de la création du Centre national de coordination des centres de gestion, et tendant à prévoir une nouvelle structure du chapitre II de la loi du 26 janvier 1984, afin de séparer dans deux sections distinctes les dispositions applicables au CNFPT de celles relatives aux centres de gestion.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification .
Article 11 - (art. 14 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Organisation des centres de gestion - Coordination régionale ou interrégionale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination et trois amendements rédactionnels de la commission des lois.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 sans modification .
Article 13 - (art. 22 et 22-1 nouveau de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Financement des centres de gestion - Organisation des transferts de missions du CNFPT
L'Assemblée nationale a adopté un amendement de cohérence tendant à supprimer une disposition redondante et deux amendements de coordination, ces trois modifications étant présentées par la commission des lois.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 sans modification .
Article 14 - (art. 23 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Missions des centres de gestion
L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels et deux amendements de coordination.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 sans modification .
Article 15 bis - (art. 24 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Compétence des centres de gestion en matière de retraite et d'invalidité
Cet article, introduit par le Sénat en première lecture, sur proposition de M. Alain Vasselle, et avec l'avis favorable du Gouvernement et défavorable de la commission des lois, tend à modifier l'article 24 de la loi du 26 janvier 1984, afin de prévoir que les centres de gestion assurent une mission générale en matière de retraite et d'invalidité pour le compte des collectivités territoriales et leurs établissements publics .
Jusqu'à présent, les compétences en matière de retraite des centres de gestion sont facultatives et ne s'exercent que pour les collectivités territoriales et établissements publics affiliés.
Reprenant pour partie les dispositions actuelles de l'article 24 de la loi du 26 janvier 1984, il dispose également que les centres de gestion apportent leur concours aux régimes de retraite pour la mise en oeuvre du droit à l'information des actifs sur leurs droits à la retraite ainsi que pour recueillir, traiter et transmettre auxdits régimes les données nécessaires relatives à la carrière et aux cotisations des agents.
L'Assemblée nationale a entièrement réécrit cet article afin, outre d'en améliorer la rédaction :
- de confirmer que la compétence des centres de gestion consistant à assurer toute tâche en matière de retraite et d'invalidité pour le compte des collectivités territoriales et leurs établissements publics ne constitue qu' une simple mission facultative ;
- de préciser que les modalités et conditions de prise en charge financière des interventions des centres de gestion par les régimes de retraite sont fixées par décret en Conseil d'Etat et que, jusqu'à la publication de ce décret, les modalités prévues par des conventions conclues entre des centres de gestion et des régimes de retraite sont applicables.
En première lecture, votre commission était réticente à l'adoption de l'amendement de M. Alain Vasselle, qui semblait créer une mission obligatoire des centres de gestion en matière de retraite et d'invalidité et s'exerçant pour le compte de toutes les collectivités territoriales et leurs établissements publics, affiliés ou non.
La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale répond largement à cette critique en maintenant une simple possibilité pour les centres de gestion, tout en permettant que cette mission s'étende à l'ensemble des collectivités territoriales et établissements publics, ce qui pourrait permettre, d'après les informations fournies à votre rapporteur, de répondre aux demandes de certains employeurs publics locaux.
De fait, il apparaît clairement que les centres de gestion constituent également de fréquents partenaires privilégiés de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités territoriales (CNRACL) , principalement pour la gestion des dossiers et son rôle de conseil auprès des personnels et employeurs. Le présent article permet donc de confirmer les compétences des centres de gestion en la matière.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 bis sans modification .
Article 15 ter - (art. 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Compétence facultative des centres de gestion en matière d'hygiène et de sécurité
Cet article, inséré par le Sénat sur proposition de M. Alain Vasselle, le Gouvernement et votre commission s'en étant remis à la sagesse de l'assemblée, a pour objet de prévoir que la compétence des centres de gestion en matière d'hygiène et de sécurité , à savoir le contrôle de la mise en oeuvre des règles d'hygiène et de sécurité par la mise à disposition d'agents chargés de la fonction d'inspection, constitue une mission facultative des centres de gestion .
Initialement, le projet de loi prévoyait en effet de confier aux centres de gestion, parmi leurs missions obligatoires , le contrôle de l'application de la mise en oeuvre des règles d'hygiène et de sécurité, qui se serait manifesté par la mise à disposition d'agents chargés de la fonction d'inspection.
L'Assemblée nationale a maintenu le choix du Sénat de transformer cette mission obligatoire en une mission facultative, consacrant ainsi une pratique déjà existante de certains centres de gestion qui, par la voie du conventionnement, réalisent des inspections des règles d'hygiène et de sécurité auprès de collectivités territoriales et d'établissements publics.
L'Assemblée nationale a toutefois, sur proposition de sa commission des lois, supprimé cet article, pour en reprendre le contenu à l'article 15 quater qui modifie également l'article 25 de la loi du 26 janvier 1984.
Votre commission vous propose de maintenir la suppression de l'article 15 ter .
Article 15 quater - (art. 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Nouvelles compétences facultatives confiées aux centres de gestion
Cet article, introduit par le Sénat sur proposition de M. Alain Vasselle et avec l'avis favorable du Gouvernement et de votre commission, tend à conférer une nouvelle compétence facultative aux centres de gestion , à savoir la possibilité d' assurer la gestion administrative des comptes épargne-temps des collectivités territoriales et établissements publics, affiliés et non affiliés, qui le souhaitent.
Ce dispositif devrait permettre aux personnels de recourir plus fréquemment au compte épargne-temps tout en offrant aux collectivités territoriales et établissements publics qui le souhaitent une gestion administrative des dossiers simplifiée.
Par coordination avec l'amendement de suppression adopté à l'article 15 ter , l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des lois tendant à reprendre les dispositions initialement prévues à l'article 15 ter , afin de rassembler dans un même article les mesures complétant l'article 25 de la loi du 26 janvier 1984 et issues de deux amendements différents adoptés au Sénat.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 quater sans modification .
Article 15 quinquies - (art. 25 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Mission des centres de gestion en matière de contrats d'assurance couvrant les risques sanitaires
Cet article, introduit par le Sénat sur proposition de M. Claude Domeizel, avec l'avis favorable de votre commission et du Gouvernement, tendait initialement à prévoir la possibilité pour les centres de gestion de mettre en concurrence des prestataires d'assurance lorsqu'ils agissent pour le compte des collectivités territoriales et des établissements publics qui souhaitent souscrire un contrat d'assurance les garantissant contre certains risques financiers issus des règles statutaires -congés 5 ( * ) et assurance-décès.
Il limitait donc les compétences des centres de gestion en la matière, ces derniers disposant actuellement, en vertu de l'article 26 de la loi du 26 janvier 1984, de la faculté de conclure des contrats d'assurance pour le compte des collectivités territoriales et établissements publics qui le souhaitent.
Le dispositif adopté par le Sénat permettait également d' étendre la possibilité de souscrire de tels contrats d'assurance en faveur des agents non titulaires -jusqu'à présent le dispositif ne couvrait que les risques encourus pour les fonctionnaires.
Cet article inséré par le Sénat réduisait ainsi les compétences des centres de gestion en matière d'assurance à la simple mise en concurrence des prestataires afin de les prémunir, d'une part, contre le fait qu'ils doivent actuellement consentir des avances de trésorerie aux collectivités territoriales -ce qui semble augmenter artificiellement leur budget et compliquer leur gestion comptable- et, d'autre part, contre le risque que cette pratique ne soit pas conforme aux règles des marchés publics.
Toutefois, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des lois revenant pour partie sur ce dispositif, en rétablissant la possibilité pour les centres de gestion de souscrire eux-mêmes les contrats d'assurance, qu'ils s'agissent de contrats individuels ou de contrats-groupes, pour le compte des collectivités territoriales et leurs établissements publics qui les y auraient habilités.
Comprenant que cette faculté offerte aux centres de gestion de conclure eux-mêmes les contrats peut constituer un véritable facteur de simplification pour les communes les plus petites et permettre de mieux négocier les prestations couvertes ainsi que leur coût, notamment par le biais de contrats-groupes, votre commission ne propose pas de revenir sur le dispositif adopté par l'Assemblée nationale.
Elle tient toutefois à rappeler que la conclusion de ces contrats par les centres de gestion doit nécessairement être précédée d'une mise en concurrence des prestataires.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 15 quinquies sans modification .
Article 16 - (art. 26-1 nouveau de la loi du 26 janvier 1984) - Création d'un service de médecine préventive par les centres de gestion - Coordination
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel tendant à supprimer une disposition redondante.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 sans modification .
Article 17 - (art. 21 et 27 de la loi du 26 janvier 1984) -Création d'une conférence régionale pour l'emploi public territorial
L'assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 17 sans modification .
* 4 Voir le commentaire de l'article 10 du présent projet de loi.
* 5 Il s'agit des congés pour maladie ou infirmité octroyés aux fonctionnaires qui conservent alors pour partie leur traitement.