LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Observations se rapportant à la
mission
« Régimes sociaux et de
retraite »
1 . Dans le cadre fixé par la LOLF, la présente mission ne constitue pas a priori une politique publique dont les objectifs comporteraient une dimension stratégique : il s'agit ici de payer les retraites et de liquider les droits en application de la réglementation en vigueur. La majorité des indicateurs existants se bornent donc à la mesure de l'efficacité de la gestion et de la qualité du service rendu .
2. Pourtant, l 'absence d'indicateur concernant les modalités de liquidation des pensions au sein des différents régimes ici subventionnés par l'Etat (notamment la SNCF et la RATP, à hauteur de plus de 2,8 milliards d'euros) paraît singulière dans le contexte du renouveau de la « démocratie budgétaire » insufflé par la LOLF .
3. Dans son dernier rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale, la Cour des comptes a consacré un développement sur les régimes spéciaux de retraite des industries électriques et gazières, de la RATP et de la SNCF, qui incline à réformer ces régimes procurant « des droits spécifiques (qui) ne sont pas financés par leurs bénéficiaires » . Cette analyse nous parvient avant les opérations d'« adossements » des régimes de la SNCF et de la RATP, qui nécessiteront de nouveaux crédits pour la mission dès 2007 , et avant le prochain rapport du COR sur les enjeux du « rendez-vous » prévu d'ici 2008 par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
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4. En augmentation de 11 % , les crédits de la mission s'élèvent à 5 milliards d'euros . Ils sont destinés à subventionner divers régimes en vue de contribuer à leur équilibre. Cette dégradation s'explique par des situations démographiques déséquilibrées et une évolution défavorable des transferts de compensation démographique.
5. Un récent « audit de modernisation » a donné lieu, en avril 2006, à un rapport sur l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM). Il en résulte de nouvelles perspectives d'amélioration du service et de la gestion du régime spécial de sécurité sociale des marins ainsi que l'amorce d'une réflexion sur son évolution ultérieure.
6. Au regard des objectifs assignés, les indicateurs retenus apparaissent pertinents, correctement renseignés et en nombre raisonnable. Dans la mesure du possible, ils ont été harmonisés entre les différents programmes.
7. On observe une relative continuité des projets annuels de performances en 2007, qui augure favorablement du suivi de la performance en loi de règlement.
Observations se rapportant à la mission constitutive du compte d'affectation spéciale « Pensions »
1. La principale section du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », qui retrace le financement des pensions civiles et militaires de retraite, n'intègre pas les frais de gestion. La représentation d'un régime des retraites de l'Etat est donc encore imparfaite. En outre, l'identification des coûts qui figure au niveau de l'action « Gestion des pensions » du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du service public local » de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » du budget général est incomplète.
2. Le CAS « Pensions » ne se prête pas spontanément à une réflexion stratégique débouchant sur une démarche de performance achevée car l'objectif d'un régime de retraite est à la fois prosaïque et généralement atteint : liquider et payer les retraites. Ainsi, la plupart des indicateurs existants se bornent à mesurer l'efficience de la gestion ou la rapidité de traitement des dossiers .
3. Seuls deux indicateurs mesurent une « efficacité socio-économique » : ils indiquent respectivement l'âge moyen de la radiation des cadres et la durée moyenne de cotisation. Or, ces indicateurs n'autorisent qu'un suivi sommaire de la réforme des retraites. Ils seraient utilement complétés par des indicateurs portant, sur le nombre moyen d'années de décote et de surcote appliqué au moment de la liquidation. De tels indicateurs permettraient d'apprécier plus finement l'évolution des comportements liée aussi bien à la réforme des retraites qu'aux actions qualitatives qui peuvent être mises en oeuvre pour encourager des départs plus tardifs. Bref, le projet annuel de performances manque encore d'ambition.
4. Les dépenses de la mission correspondent à des engagements juridiques passés, avec peu de marges de manoeuvre en exécution. Ainsi, la « justification au premier euro », nouveauté fondamentale introduite par la LOLF, n'apporte pas ici d'éléments se prêtant à un dialogue budgétaire fructueux avec le Parlement. Compte tenu, d'une part, des ambitions limitées des PAP de la mission « Pensions » et d'autre part, du montant des crédits en jeu (près de 47 milliards d'euros), la démarche consistant à analyser l'évolution des crédits garde tout son intérêt... Le « bleu » devrait s'adapter aux spécificités de la mission en justifiant davantage l'évolution des dépenses d'une année sur l'autre.
5. Le « bleu » ne fait pas apparaître clairement l'équilibre du régime de la fonction publique (principale section du présent CAS), ni pour les civils (première action), ni pour les militaires (deuxième action), ni pour les deux réunis.
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6. Les dépenses de pensions civiles et militaires augmentent de 1,7 milliard d'euros pour approcher 40 milliards d'euros en 2006. Elles ont enfin acquis, au travers du CAS « Pensions », une visibilité suffisante . D'après le dernier compte général de l'administration des finances, les engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires et des agents publics relevant des régimes spéciaux s'élèvent à 899 milliards d'euros , soit 53 % du PIB.
7. La mise en place du compte d'affectation spéciale « Pensions » a entraîné, pour l'emploi des fonctionnaires civils et militaires, une pleine responsabilisation des gestionnaires de programmes : ils doivent verser, à proportion des rémunérations d'activité, des « cotisations employeurs » dont le taux est calculé pour équilibrer les charges et les recettes.
Il résulte de cette contrainte d'équilibre des taux élevés, en augmentation pour 2007 avec :
- au titre des personnels civils , un taux de 49,9 % en 2006 puis de 50,74 % pour 2007 (soit 1,7 % d'augmentation) ;
- et au titre des personnels militaires , un taux de 100 % en 2006 puis de 101,05 % pour 2007.
Ainsi, les gestionnaires ne paient plus pour les politiques de recrutement passées (jusqu'en 2005, les effectifs pensionnés étaient payés à partir des sections budgétaires dont ces derniers relevaient lorsqu'ils étaient en activité). Cette évolution est à mettre en parallèle avec l'instauration de la fongibilité asymétrique , qui ne permet pas, en cours d'année, de redéployer des crédits vers des dépenses de personnels.
Au total, les ministères et les différents gestionnaires de programmes sont incités à mieux pondérer leurs décisions de recrutements, non seulement en gestion, mais aussi en amont, lors des conférences budgétaires, car les taux de contribution sont appelés à augmenter en raison de l'inéluctable dégradation des rapports démographiques.
8 . Dès 2006, le CAS « Pensions » a mis en lumière la faiblesse anormale des taux de cotisation employeur pour les organismes publics et pour les ouvriers de l'Etat.
Pour 2007, il est prévu un rehaussement progressif du taux de cotisation employeur pour les organismes publics et semi-publics. Porté de 33 % à 39,5 % en 2007, ce taux apparaissait, jusqu'en 2006, d'une faiblesse injustifiée en regard du taux d'équilibre des personnels civils de l'Etat. Cette décision répond à une critique émise par votre commission des finances à l'occasion de l'examen du PAP pour 2006.
En revanche, le « taux employeur » pour les ouvriers de l'Etat, reconduit pour 2007 à 24 % malgré les observations formulées par votre commission des finances à l'occasion de l'examen du PAP pour 2006, paraît faible pour une responsabilisation optimale des gestionnaires.
9. Un indicateur a été mis en place dans le PAP 2007 pour retracer l'écart entre la prévision et l'exécution afin d'optimiser la précision budgétaire (pensions civiles et militaires). Cette décision répond à un souhait émis par votre commission des finances à l'occasion de l'examen du PAP pour 2006.
10. On observe une continuité d'ensemble des projets annuels de performances en 2007, qui augure favorablement du suivi de la performance en loi de règlement.