Projet de loi de finances pour 2007 : Régimes sociaux et de retraite - compte spécial pensions

ÉLÉMENTS DE CONTEXTE

En proportion du PIB, qui augmente plus vite que les prix, les dépenses de retraite sont appelées à progresser fortement au cours des quarante prochaines années :

Dépenses de retraite en % du PIB

Dépense de retraite	2003	2020	2050
Total dont :	11,8	12,6	14,7
Régime général	4,0	4,4	5,8
Fonction publique de l'Etat	2,1	2,3	2,6
Fonction publique territoriale et hospitalière	0,6	0,8	1,2

Source : d'après le 3 ^ème rapport du conseil d'orientation des retraites - 2005

De fait, tous régimes confondus, la réforme des retraites de 2003 ne permet de combler qu'environ 50 % des besoins de financement des régimes à l'horizon 2020 , et approximativement 30 % de ce besoin à l'horizon 2050, ainsi qu'il ressort du tableau suivant :

Evolution prévisionnelle des besoins de financement des régimes de retraite
en conséquence de la réforme des retraites de 2003

(en % du PIB)

	2003	2020	2050
Sans réforme	0,0	- 1,7	- 4,3
Après réforme	0,0	-0,8	- 3,1
Effet de la réforme	0,0	+ 0,9	+ 1,2

Source : maquette de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques - 2005

En application de l'article 5 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, le conseil d'orientation des retraites (COR) doit effectuer prochainement un bilan complet de la réforme sur la base duquel, avant le 1 ^er janvier 2008, le gouvernement « élabore un rapport faisant apparaître :

« 1° L'évolution du taux d'activité des personnes de plus de cinquante ans ;

« 2° L'évolution de la situation financière des régimes de retraite ;

« 3° L'évolution de la situation de l'emploi ;

« 4° Un examen d'ensemble des paramètres de financement des régimes de retraite.

Ce rapport est rendu public et transmis au Parlement ».

Il s'agit du « rendez vous » de 2008 .

CHAPITRE PREMIER : MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »

• La mission « Régimes sociaux et de retraite » , qui permet essentiellement d'assurer l'équilibre financier de plusieurs régimes spéciaux de retraite, représente :

1. En termes de crédits budgétaires : 4,98 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 1,86 % du total des crédits de paiement du projet de loi de finances pour 2007 ;

2. En termes d'emploi : aucun emploi n'est autorisé au titre de la présente mission.

• La mission « Régimes sociaux et de retraite » est composée de 3 programmes , dont les moyens sont récapitulés par le tableau ci-dessous :

Décomposition des moyens de la mission « Régimes sociaux et de retraite »

(en milliards d'euros)

	Crédits de paiement pour 2007	Part des crédits de la mission	Evolution des crédits 2007/2006
Programme 198 « Régimes sociaux et de retraite ds transports terrestres »	3,29	66,05 %	9,63 %
Programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »	0,72	14,43 %	5,03 %
Programme 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers »	0,97	19,52 %	20,63 %
Mission « Régimes sociaux et de retraite »	4,98	100 %	10,90 %

Les crédits dévolus en 2006 à la présente mission marquent une progression de 10,9 % par rapport aux crédits ouverts pour 2005.

Les régimes concernés, qui connaissent des situations démographiques déséquilibrées, représentent environ 875.000 pensionnés ou allocataires en 2006. Ces déséquilibres sont accentués par une évolution défavorable des transferts de compensation démographique ^{1 ( * )} pour trois des grands régimes concernés : SNCF, ENIM ^{2 ( * )} , régime des mines.

• Les ressources humaines participant à la mise en oeuvre des actions de la mission : bien qu'il n'y ait pas d'emplois directement autorisés au titre de la présente mission, il est prévu que le régime spécial des marins -l'ENIM-, principal opérateur du programme « Régime de retraite et de sécurité sociale des marins », occupera 463 ETPT ^{3 ( * )} en 2007, contre 474 ETPT en 2006.

I. PROGRAMME 198 « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE DES TRANSPORTS TERRESTRES »

Les finalités du programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » sont, d'une part, de contribuer à la compensation de la pénibilité des conditions de travail des conducteurs routiers (première action), et d'autre part, de contribuer à l'équilibre des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP (seconde action) .

• Les régimes sociaux des transports terrestres (action 1)

L'action « Régimes sociaux des transports terrestres » finance trois dispositifs :

• Le congé de fin d'activité (CFA)

Le CFA contribue à la compensation de la pénibilité des conditions de travail des conducteurs routiers ; sa mise en oeuvre, qui concerne les conducteurs routiers de voyageurs et de marchandises de plus de 55 ans, ayant respectivement plus de 30 ans et 25 ans de conduite, est assortie d'une contrepartie d'embauche. L'Etat finance 80 % des allocations des conducteurs de plus de 57 ans et demi et des cotisations afférentes (cotisations de vieillesse volontaire et couverture de maladie universelle) ; les 20 % restants sont à la charge des partenaires sociaux. Entre 55 ans et 57 ans et demi, les allocations et cotisations sont prises en charge à 100 % par les partenaires sociaux. Ce dispositif devrait profiter à 4.760 personnes en 2007.

• Le complément de retraite des conducteurs routiers

L'Etat finance l'intégralité du complément de retraite versé par la CARCEPT ^{4 ( * )} aux conducteurs routiers partis à la retraite à 60 ans avec un nombre insuffisant d'annuités de cotisation pour bénéficier d'une pension complète du régime général. L'effectif concerné serait de 730 personnes en 2007.

• L'aide aux conjoints collaborateurs d'artisans bateliers

L'Etat a mis en place, à compter du 1 ^er janvier 2005, une aide en faveur des conjoints collaborateurs d'artisans bateliers afin de participer au rachat de trimestres de cotisations sociales. Depuis, 115 demandes ont été traitées.

• Les régimes de retraite des transports terrestres (action 2)

L'action « Régimes de retraite des transports terrestres » a principalement pour objet de participer au financement des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP, régimes spéciaux qui n'ont pas été concernés par la réforme des retraites de 2003 :

• La subvention d'équilibre au régime de retraite de la SNCF

Il s'agit de compenser le déséquilibre démographique du régime de retraite de la SNCF, en application de l'article 30 du cahier des charges de l'entreprise. L'Etat verse à la SNCF une subvention permettant d'équilibrer le régime, ce qu'impose un fort déséquilibre démographique avec 165.000 actifs pour 306.000 pensionnés en 2005 .

Le financement des retraites de la SNCF est assuré par :

- les transferts financiers au titre de la compensation démographique ^{5 ( * )} , qui ne couvrent que partiellement le besoin de financement induit par le déséquilibre démographique du régime ;

- une « cotisation normalisée », prélevée à un taux (36,29 % ^{6 ( * )} ) conçu, en théorie ^{7 ( * )} , pour inclure le coût des avantages spécifiques au régime spécial par rapport aux régimes de droit commun ^{8 ( * )} ;

- une subvention d'équilibre n'ayant ainsi vocation à couvrir, en théorie, que le coût induit par le déséquilibre démographique non pris en charge par les transferts financiers au titre de la compensation démographique ; la subvention couvre plus de la moitié des charges de pensions et, depuis le début des années 2000, elle augmente plus rapidement que les prestations ;

- par ailleurs, l'article 30 précité implique que les avantages accordés aux retraités depuis le 1 ^er janvier 1990 sont à la charge de la SNCF et de ses salariés, ce qui se traduit par le versement d'une contribution nette pour avantages supplémentaires, au taux de 4,7 % en 2004.

Le taux de cotisation global (cotisation normalisée plus contribution nette) ressort à 40,97 % en 2004.

Des travaux préparatoires à une réforme du financement du régime de retraite de la SNCF sont actuellement en cours afin d'éviter que l'entreprise ne supporte la charge de provisionnement de l'intégralité de ses engagements de retraite qui deviendra obligatoire en 2007. Cette réforme doit par ailleurs maintenir les droits des pensionnés, conformément aux engagements pris par le gouvernement en 2003.

• La subvention d'équilibre au régime de retraite de la RATP

Le déséquilibre du régime de la RATP, qui concerne 38.800 pensionnés en 2005 pour 43.700 actifs , s'explique notamment par la possibilité qu'il réserve de partir précocement à la retraite, alors même que les taux de cotisation y sont plus bas que ceux du régime général.

Le contexte institutionnel du régime a évolué avec la transformation, le 1 ^er juillet 2005, du STIF (Syndicat des transports d'Ile-de-France), qui assurait son équilibre, en établissement public territorial, et par l'application des normes comptables IFRS aux entreprises faisant appel public à l'épargne , leur imposant ^{9 ( * )} de provisionner au plus tard en 2007 les engagements de retraites qui sont à leur charge.

En application de l'article 39 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l'Etat s'est engagé, en lieu et place du STIF, à « apporter un concours financier en raison des charges de retraite supportées par la Régie » . Cet engagement s'est entendu avec maintien de l'intégralité des droits et dans le cadre de la création d'une caisse autonome : la caisse de retraite du personnel de la RATP , créée le 1 ^er janvier 2006. Elle doit être adossée, selon le principe de la neutralité financière ^{10 ( * )} , aux régimes de droit commun, leur transférant le financement de 11 milliards d'euros d'engagements.

Adossement et neutralité financière

L'adossement aux régimes de droit commun entraîne que les prestations et les cotisations sont déterminées selon les conditions qui seraient applicables si les salariés concernés relevaient de ces régimes de droit commun , financés par des cotisations salariales et employeurs.

Les réformes du financement ont laissé inchangés les droits des affiliés et la part des prestations non couvertes par les régimes de droit commun forment les droits spécifiques , correspondant aux prestations d'un régime « supplémentaire » différentiel.

Concernant la partie adossée, le principe de neutralité financière signifie que les écarts de charges résultant de l'adossement pour les régimes de droit commun doivent être compensés. Ces écarts résultent, d'une part, de la situation démographique et, d'autre part, du niveau et de la structure des rémunérations des affiliés. La compensation de ces écarts prend la forme d'une contribution exceptionnelle, forfaitaire et libératoire ( la « soulte » ) ou de taux de validation des droits passés inférieurs à 100 % pour les régimes complémentaires.

Le versement, pour la partie adossée, de cotisations sociales libératoires permettra à la RATP, tout comme aux entreprises du secteur des IEG adossées au 1 ^er janvier 2005 avec la création d'une caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), d' éviter le provisionnement de la plus grosse part des engagements de retraite de leur personnel .

Source : d'après le dernier rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale, septembre 2006

En résumé, l'adossement des régimes spéciaux au régime général est d'abord organisé pour éviter aux entreprises publiques de supporter dans leurs comptes la charge du provisionnement de leurs engagements de retraites qu'imposent les normes comptables applicables en 2007 .

L 'adossement du régime de retraite de la RATP doit se traduire par les évolutions suivantes, à préciser, le cas échéant, dans des conventions financières en cours d'approbation.

Pour le financement des droits adossés :

- depuis le 1 ^er janvier 2006, les droits à la retraite acquis dans les régimes de droit commun sont financés par une cotisation des salariés au taux de 12 % (au lieu de 7,85 %) et une cotisation de l'employeur RATP au taux de 18 % (au lieu de 15,34 %), taux correspondant au droit commun ;

- l'impact de l'augmentation du taux de cotisation des salariés (de 7,85 % à 12 %) sur le montant de la rémunération nette du personnel de la régie leur est intégralement compensé, sans toutefois créer de nouveaux droits à la retraite ;

- l'augmentation des coûts induite par la hausse des taux de cotisation, évaluée à 96,3 millions d'euros, est financée par le STIF et compensée par l'Etat aux collectivités territoriales membres du STIF sous la forme de transferts de parts d'impôts (attribution à la Région de points de taxe intérieure sur les produits pétroliers -TIPP- et aux départements d'une fraction de la taxe sur les conventions d'assurance -TSCA-) ;

- la neutralité financière de l'adossement vis-à-vis de la CNAVTS conduira au versement, pris en charge par l'Etat, d'une contribution exceptionnelle, forfaitaire et libératoire (la « soulte ») dont le montant provisoire a été évalué à 700 millions d'euros ; ce versement, très probablement échelonné sur plusieurs années ^{11 ( * )} , viendra en augmentation de la subvention d'équilibre.

- la neutralité financière de l'adossement vis-à-vis des régimes complémentaires se traduira par le versement d'un montant de 174,2 millions d'euros , « théoriquement à la charge de la RATP mais qui devrait être pris en charge par le budget de l'Etat en raison de l'incapacité de la régie à le financer ^{12 ( * )} » ;

Pour ce qui concerne le financement des droits spécifiques :

- la totalité des droits spécifiques passés, validés au 31 décembre 2005, est financée par le budget de l'Etat ;

- les droits spécifiques acquis à partir du 1 ^er janvier 2006 sont financés par le budget de l'Etat dans la limite d'un volume de 45.000 emplois statutaires ^{13 ( * )} .

Un crédit de paiement de 354 millions d'euros est inscrit dans la loi de finances de 2007, au titre de la subvention d'équilibre au régime de retraite de la RATP, qui couvre le financement des droits spécifiques ainsi que les transferts de compensation démographique : l'Etat en est redevable dans l'hypothèse où la caisse se trouve, à ce titre, contributrice nette (ce qui est le cas pour 2007 à hauteur de 30 millions d'euros).

• La garantie de retraite des anciens agents des services publics d'Afrique du Nord et d'outre-mer

L'Etat garantit les pensions des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer, pensions qui sont gérées par la SNCF, la RATP ou la Caisse des dépôts et consignations, selon l'origine des bénéficiaires. L'effectif concerné est évalué à 8.910 personnes en 2007.

A. LES CRÉDITS ET LA JUSTIFICATION PAR ACTION

Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits destinés au « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » :

Evolution des crédits dévolus aux régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

(en milliards d'euros)

	Crédits de paiement pour 2007	Part des crédits du programme	Variation 2007/2006
Action 1 « Régimes sociaux des transports terrestres »	0,09	2,8 %	-0,6 %
Action 2 « Régimes de retraite des transports terrestres »	3,20	97,2 %	10,0 %
Total du programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »	3,29	100,0 %	9,6 %

L'accroissement spontané de près de 13 % la subvention au régime de retraite de la SNCF explique ici l'essentiel ^{14 ( * )} de l'augmentation des crédits.

On rappellera que le régime de la SNCF est créditeur net au titre de la compensation démographique (généralisée et spécifique), en raison d'un rapport démographique plus dégradé que celui des autres régimes. Or, si cette source de financement a atteint 18 % des prestations versées entre 1993 et 1998, elle décline depuis cette date pour n'en plus représenter que 8,7 % en 2004.

La Cour des comptes, dans son rapport précité, constate que « le « tarissement » progressif de ce financement est reporté sur la subvention d'équilibre qui augmente ».

Le tableau suivant retrace l'évolution des dépenses constitutives du présent programme :

Justification par action des crédits de paiement pour 2007
du programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »

(en millions d'euros)

	Dépenses d'intervention LFI 2006	Dépenses d'intervention PLF 2007
Congé de fin d'activité (CFA)	90,5	90,5
Complément de retraite des conducteurs routiers	2,3	2,3
Aide aux conjoints collaborateurs d'artisans bateliers	1,0	0,5
Action 1 « Régimes sociaux des transports terrestres »	93,9	93,3
Subvention d'équilibre au régime de retraite de la SNCF	2.458,9	2.771,0
Subvention d'équilibre au régime de retraite de la RATP	374,1	354,0
Garantie de retraite des anciens agents des services publics d'Afrique du Nord et d'outre-mer	74,1	71,6
Action 2 « Régimes de retraite des transports terrestres »	2.907,2	3.196,6

Il est rappelé que la finalisation, en 2007 au plus tard, des opérations d'adossement du régime de la RATP aux régimes de droit commun se traduira nécessairement par le versement par l'Etat à ces régimes de « soultes » d'un montant total approchant 875 millions d'euros, suivant un échelonnement encore à déterminer.

Des opérations d'adossement, courant 2007, du régime de la SNCF entraîneraient également une augmentation de sa subvention d'équilibre. Il en ressort des perspectives de dépenses nouvelles pour la mission en 2007, qui n'ont pas été budgétisées .

* ¹ Mécanisme de solidarité entre régimes, mis en place en 1974 (compensation généralisée) et complété en 1984 (compensation spécifique vieillesse entre les seuls régimes spéciaux) visant à compenser entre régimes les écarts de nature essentiellement démographique.

* ² Etablissement national des invalides de la marine.

* ³ Equivalent temps plein travaillé.

* ⁴ Caisse autonome de retraite complémentaire et de prévoyance du transport.

* ⁵ Il s'agit d'un mécanisme de solidarité entre régimes, mis en place en 1974 (compensation généralisée entre l'ensemble des régimes) et complété en 1984 (compensation spécifique vieillesse entre les seuls régimes spéciaux), qui vise à compenser les écarts démographiques.

* ⁶ Somme des taux de cotisation salariale (7,85 %) et patronale (28,44 %).

* ⁷ Le taux de la cotisation normalisée est inchangé depuis 1991, ce qui peut sembler anormal car certaines modifications intervenues ultérieurement dans les régimes de droit commun aboutissent à accroître le poids relatif des avantages spécifiques du régime de la SNCF.

* ⁸ CNAVTS et régimes complémentaires obligatoires ARRCO et AGIRC.

* ⁹ La norme « IAS/IFRS 19 » relative aux avantages servis au personnel impose à la régie d'inscrire ses engagements de retraite au bilan alors qu'elle n'aurait pas la capacité de les provisionner .

* ¹⁰ Dans des conditions analogues à celles définies récemment pour le régime spécial des industries électriques et gazières (IEG), avec la création d'une caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) le 1 ^er janvier 2005. L'adossement se traduit par le versement, par la nouvelle caisse, de cotisations à la CNAV et aux régimes complémentaires. En contrepartie, le régime des IEG bénéficie d'une prise en charge partielle de ses prestations par le régime général et les régimes complémentaires. Ces transferts financiers sont complétés par le versement d'une soulte, dont la fonction est d'assurer la neutralité de cet adossement pour le régime général et les régimes complémentaires. De même, la neutralité de l'adossement pour le régime général doit être ici assurée par le versement d'une soulte, financée par l'Etat.

* ¹¹ La soulte « IEG », d'un montant de 7,65 milliards d'euro, a donné lieu à un premier versement représentant 40 % de cette somme, le solde faisant l'objet de versements échelonnés sur 20 ans.

* ¹² Dernier rapport de la Cour des comptes sur la Sécurité sociale, septembre 2006

* ¹³ Au-delà de cette limite, ils seront à la charge de la RATP.

* ¹⁴ Pour 2007, les charges de pension du régime de la SNCF augmentent de 2,2 % en volume.