III. LE TRAITÉ D'ADHÉSION
A. LE TRAITÉ DE NICE COMME « PLAN B »
Négocié et rédigé au cours de la période de gestation et de ratification du Traité constitutionnel, le présent traité d'adhésion, composé de six articles, prévoit deux options.
Il organise l'adhésion des deux pays dans le cadre prévu par le Traité constitutionnel sous la forme d'un protocole annexé au Traité.
Il prévoit également, dans un acte d'adhésion également annexé au Traité, les conditions de l'adhésion sous l'empire du Traité de Nice.
L'article 1 er du Traité d'adhésion stipule que « la République de Bulgarie et la Roumanie deviennent membres de l'Union européenne » et qu'elles deviennent Parties au Traité constitutionnel.
L'article 2 considère l'hypothèse selon laquelle le Traité constitutionnel ne serait pas entré en vigueur à la date de l'adhésion. Dans ce cas, la Bulgarie et la Roumanie deviennent Partie aux traités sur lesquels l'Union est fondée, et le traité d'adhésion prévoit que le protocole défini en application du traité constitutionnel remplace, s'il y a lieu lors de son entrée en vigueur, l'acte d'adhésion défini dans le cadre du Traité de Nice.
La Bulgarie et la Roumanie adhèrent donc à une Union européenne dont les fondements institutionnels ne sont pas arrêtés, mais en l'absence d'évolution institutionnelle, c'est le Traité de Nice qui s'applique.
B. L'ADHÉSION À L'ACQUIS COMMUNAUTAIRE
1. Un principe de reprise complète
Selon le principe mis en oeuvre lors de l'adhésion de dix nouveaux membres, l'article 3 du Traité d'adhésion stipule que « les dispositions concernant les droits et obligations des Etats membres ainsi que les pouvoirs et compétences des institutions de l'Union telles qu'elles figurent dans les traités auxquels la République de Bulgarie et la Roumanie deviennent parties s'appliquent à l'égard du présent traité ».
Cette obligation générale est détaillée par l'acte d'adhésion : outre les traités et l'ensemble du droit dérivé, les adhérents acceptent les conventions et autres instruments du troisième pilier, les déclarations et prises de position du Conseil européen, les accords conclus par la Communauté, ou par la Communauté et ses Etats membres avec les Etats tiers, les organisations internationales ou les ressortissants d'Etats tiers. Elle est déclinée par le Protocole pour ce qui concerne le Traité constitutionnel : les dispositions de la Constitution, le Traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, les actes pris par les institutions, les décisions et accords adoptés par les représentants des Gouvernements au sein du Conseil, les déclarations résolutions ou autres positions prises par le Conseil européen ou le Conseil, les Conventions et protocoles. Le Protocole fait également référence à l'article IV-438 du Traité constitutionnel qui organise la continuité juridique entre la Communauté européenne et l'Union européenne actuelles et l'Union européenne établie par le Traité.
La reprise de l'acquis doit être complète dès l'entrée en vigueur du Traité d'adhésion fixée au 1 er janvier 2006. A cette fin, l'article 4 du Traité prévoit que certaines mesures d'adaptation, notamment des engagements internationaux, peuvent être adoptées avant l'entrée en vigueur du Traité.
2. L'application différée de certains engagements
a) L'espace Schengen : le maintien temporaire des contrôles aux frontières communes
Les nouveaux membres ne participeront pas d'emblée à l'espace Schengen.
L'article 4 de l'Acte d'adhésion précise que les dispositions de l'acquis de Schengen, intégrées dans le cadre de l'Union européenne par le Protocole Schengen, sont applicables à la Bulgarie et à la Roumanie dès l'adhésion. Énumérées dans l'annexe II de l'Acte d'adhésion, elles comprennent notamment les textes relatifs à la gestion des frontières extérieures.
Comme pour le précédent élargissement, aucune dérogation ou période transitoire ne porte sur le chapitre « justice et affaires intérieures ». Chacun des deux Etats a dû mettre en oeuvre un plan d'action Schengen mettant l'accent sur la gestion des frontières extérieures . Dès l'adhésion, les deux Etats devront se conformer aux règles de la politique commune des visas et soumettre à obligation de visa les ressortissants d'Etats voisins comme la Moldavie ou la Macédoine.
Les dispositions qui ne sont pas visées par l'annexe II, qui sont indissociables de la participation à l'espace Schengen, ne s'appliquent qu'à la suite d'une décision du Conseil, prise à l'unanimité des Etats membres de l'espace Schengen et de l'Etat pour lequel ces dispositions doivent prendre effet, après vérification « que les conditions nécessaires à l'application de toutes les parties concernées de l'acquis sont remplies dans l'Etat en question ».
Tout comme pour les adhérents de 2004, cette question ne pourra être examinée avant la fin de l'année 2007 et la mise en place prévue du système d'information Schengen de deuxième génération.
b) L'Euro : la nécessité du respect des critères de Maastricht
L'article 5 de l'Acte d'adhésion stipule que « la Bulgarie et la Roumanie participent à l'Union économique et monétaire à compter de la date d'adhésion en tant qu'Etats membres faisant l'objet d'une dérogation ». Cette situation est prévue par l'article 122 du Traité CE, pour les Etats qui ne remplissent pas les conditions pour l'adoption de la monnaie unique, et dont l'appréciation requiert une durée minimale de deux ans.
Les critères de participation à l'euro ou critères de convergence, sont définis par l'article 121 du Traité CE :
- un degré élevé de stabilité des prix mesuré par un taux d'inflation proche de celui des trois Etats ayant les meilleures performances dans ce domaine ;
- un déficit public rapporté au PIB qui n'entre pas dans la catégorie des « déficits excessifs » ;
- le respect des marges de fluctuation prévues par le mécanisme de change du système monétaire européen pendant deux ans au moins, sans dévaluation de la monnaie par rapport à celle d'un autre Etat membre ;
- le caractère durable de la convergence atteinte par l'Etat membre, reflétée dans les niveaux des taux d'intérêt à long terme.
3. Les périodes transitoires imposées par l'Union
L'Union européenne a imposé aux deux nouveaux entrants les mêmes périodes transitoires qu'aux huit autres Etats d'Europe centrale et orientale entrés en mai 2004.
a) La libre circulation des travailleurs
Le dispositif de la période transitoire prévoit que cinq ans après l'adhésion, c'est à dire en principe le 1 er janvier 2012, la libre circulation des travailleurs salariés bulgares et roumains s'appliquera de droit sauf si certains Etats membres, faisant état de graves perturbations de leur marché du travail, décident de prolonger la période transitoire pour un maximum de deux ans, à titre de clause de sauvegarde.
Deux ans après l'adhésion, soit le 1 er janvier 2009, les Etats membres devront examiner la situation de leur marché du travail et pourront décider d'ouvrir leur marché du travail ou de prolonger la période transitoire.
La France, comme elle l'avait fait à l'égard des dix nouveaux membres en 2004, a décidé de mettre en oeuvre cette période transitoire et continuera à appliquer son système d'autorisation administrative pendant la période transitoire.
L'accès au marché du travail français sera cependant ouvert aux ressortissants ayant étudié et obtenu un diplôme en France, ou dont les qualifications présentent un intérêt technologique ou commercial.
Lors de la visite de votre rapporteur, le débat était focalisé sur l'annonce faite par le Royaume-Uni de la mise en oeuvre de restrictions à l'entrée des travailleurs bulgares et roumains sur son territoire, alors que ce type de mesures n'avait pas été décidé pour l'entrée des dix nouveaux membres. Près de 600 000 personnes, en majorité polonaises, sont ainsi entrées au Royaume-Uni après l'adhésion alors que les prévisions portaient sur environ 30 000 personnes.
b) Le cabotage routier
Pour les prestations de cabotage, de transport routier au sein d'un Etat membre sans franchissement de frontière, l'Union a imposé aux nouveaux entrants une période transitoire pouvant aller jusqu'à cinq ans avant que les opérateurs de transport routier ne puissent exercer dans l'un des Etats membres de l'UE-25. Cette période transitoire est imposée sur une base réciproque.
La libre prestation de services sera de droit à la fin de la troisième année de la période transitoire, sauf si les Etats membres, actuels et/ou nouveaux notifient à la Commission leur intention de prolonger la période transitoire de deux ans.
Si un Etat membre fait état de perturbations graves sur le marché du cabotage routier, il peut prolonger la période transitoire d'une année supplémentaire.
Cette période transitoire est identique à celle imposée à sept des dix nouveaux membres, à l'exception de Malte, Chypre et de la Slovénie, par le Traité d'Athènes.
L'accès au marché communautaire est en revanche ouvert aux opérateurs de transport international routier qui respectent l'acquis et opèrent déjà dans ce secteur.
4. Les périodes transitoires demandées par les adhérents
Les périodes transitoires demandées par les adhérents sont examinées et accordées au regard de trois principes. Elles ne doivent pas porter atteinte au bon fonctionnement du marché intérieur, elles doivent être limitées dans le temps, dans leur objet et dans leur portée et elles doivent être assorties d'un calendrier d'alignement sur l'acquis.
a) Les périodes transitoires accordées aux deux adhérents
La Bulgarie et la Roumanie ont demandé des périodes transitoires sur sept chapitres de l'acquis . Elles sont, pour l'essentiel, comparables à celles qu'avaient obtenu les adhérents de 2004.
Ainsi, sur le chapitre « libre circulation des capitaux » des restrictions aux achats de terre pourront être maintenues pendant cinq ans à compter de la date d'adhésion pour les résidences secondaires et pendant sept ans pour l'acquisition de terres agricoles, de forêts et de terres sylvicoles. Ces restrictions ne s'appliquent pas aux ressortissants des Etats membres ou de l'espace économique européen qui résident légalement en Bulgarie ou en Roumanie, ni aux agriculteurs indépendants qui souhaitent s'y établir et y résider légalement. Un examen de ces mesures sera réalisé, sur la base d'un rapport de la Commission, au cours de la troisième année suivant la date d'adhésion.
Sur le chapitre « agriculture », la Bulgarie et la Roumanie bénéficient d'une période transitoire de deux ans pour la mise aux normes vétérinaires et sanitaires des établissements de transformation de produits animaux. Durant cette période, tous les produits issus de ces établissements font l'objet d'un étiquetage spécifique et ne peuvent être commercialisés que sur le marché local.
Sur le chapitre « fiscalité », la Bulgarie et la Roumanie ont obtenu un délai de deux ans pour porter les droits d'accises sur les cigarettes au niveau prévu par le droit communautaire (64 euros pour 1 000 cigarettes). Elles ont obtenu de continuer à pratiquer un seuil d'enregistrement et d'exonération de TVA des PME légèrement supérieur à la règle communautaire et de maintenir l'exonération de TVA des transports internationaux. Une période transitoire a également été accordée permettant de continuer à imposer le paiement d'intérêts et de redevances à des sociétés établies dans les autres états membres, jusqu'au 31 décembre 2014 pour la Bulgarie et jusqu'au 31 décembre 2010 pour la Roumanie. Enfin, l'alignement des taux d'imposition de l'essence, du charbon, du gaz, du fioul lourd et de l'électricité devra être réalisé avant le 1 er janvier 2011 pour la Bulgarie et le 1 er janvier 2013 pour la Roumanie.
Sur le chapitre « énergie », Bulgarie et Roumanie ont respectivement jusqu'en 2012 et 2011 pour constituer à hauteur de quatre-vingt-dix jours de consommation, leurs stocks pétroliers de sécurité .
Sur le chapitre « environnement », les deux Etats ont obtenu des périodes transitoires pour la mise en oeuvre des conditions de traitement des eaux résiduaires urbaines et pour atteindre les objectifs de valorisation et de recyclage des déchets d'emballage. La Roumanie a jusqu'à la fin de l'année 2015 et la Bulgarie jusqu'à la fin de l'année 2011 pour appliquer l'ensemble de la directive relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution.
b) Les périodes transitoires spécifiques
La Bulgarie a obtenu une vingtaine de périodes transitoires spécifiques et la Roumanie, une trentaine. Elles portent sur des domaines très divers où les investissements à consentir sont très importants comme en matière d'agriculture ou d'environnement ou sur des secteurs de l'économie dont la réorientation ne peut s'effectuer à très court terme (cas de l'industrie sidérurgique roumaine).
5. Les clauses de sauvegarde
Outre la clause de sauvegarde générale commune aux deux Etats et la clause spécifique aux chapitres « Justice-Affaires intérieures » et « concurrence » pour la seule Roumanie, précédemment évoquées, le Traité d'adhésion comporte trois clauses de sauvegarde sectorielles : une clause de sauvegarde économique générale , une relative au marché intérieur et une dernière sur la justice et les affaires intérieures . Ces clauses sont identiques à celles prévues par le Traité d'Athènes pour les dix nouveaux membres. Leur mise en oeuvre relève de la seule Commission européenne.
La clause de sauvegarde économique générale ( article 36 de l'Acte d'adhésion) vise à remédier à des difficultés d'adaptation « graves et susceptibles de persister » que peut rencontrer, à la suite de l'adhésion, un secteur ou domaine économique dans un État membre, qu'il soit ancien ou nouveau. Les États membres peuvent demander, au cours d'une période de trois ans suivant l'adhésion, l'autorisation de prendre des mesures de protection. Il revient à la Commission européenne de décider de l'engagement de ces mesures. Elles ne peuvent être adoptées qu'après l'adhésion et ne doivent pas entraîner de contrôles aux frontières.
La clause de sauvegarde du marché intérieur (article 37 de l'acte d'adhésion) a vocation à s'appliquer si la Bulgarie ou la Roumanie ne mettent pas en oeuvre la législation sur le marché intérieur ayant une dimension transfrontalière, au risque de provoquer un « dysfonctionnement grave du marché intérieur » , la Commission européenne peut adopter des mesures de sauvegarde. Elle peut le faire de sa propre initiative ou à la demande motivée d'un État membre.
Ces mesures peuvent être engagées pendant une période pouvant aller jusqu'à trois ans à compter de la date d'adhésion mais peuvent rester applicables au delà de cette date et jusqu'à ce que la situation soit réglée. La Commission européenne peut les modifier, les limiter ou les supprimer en fonction des avancées obtenues.
La clause de sauvegarde relative au marché intérieur concerne les quatre libertés et d'autres politiques sectorielles comme la concurrence, l'énergie, les transports, les télécommunications, l'agriculture ainsi que la protection des consommateurs et de la santé (la sécurité des aliments, par exemple).
La clause de sauvegarde relative au marché intérieur s'applique exclusivement à la Bulgarie et à la Roumanie, et non aux autres États membres. Elle peut être invoquée avant même l'adhésion, les mesures adoptées entrant en vigueur à la date de l'adhésion.
La clause de sauvegarde « justice et affaires intérieures » peut être activée si « de graves manquements ou un risque imminent de graves manquements sont constatés en Bulgarie ou en Roumanie en ce qui concerne la transposition ou l'état d'avancement de la mise en oeuvre ou l'application » des règles de l'Union concernant la reconnaissance mutuelle des décisions prises en droit pénal ou civil. La Commission peut, de sa propre initiative ou à la demande d'un État membre, prendre des mesures de sauvegarde.
Les mesures peuvent être engagées pendant une période pouvant aller jusqu'à trois ans à compter de la date d'adhésion mais peuvent rester applicables au delà de cette date et jusqu'à ce que la situation soit réglée. Les mesures peuvent être adoptées avant l'adhésion et sont, dans ce cas, applicables à partir de celle-ci.
Les mesures de sauvegardes relatives à la justice et aux affaires intérieures sont liées à la qualité du fonctionnement du système judiciaire et au degré de confiance que les partenaires européens peuvent placer en lui.
En application de mesures de sauvegarde, la Commission pourrait suspendre temporairement la reconnaissance et l'exécution de certains jugements en matière civile ou pénale et de mandats d'arrêt émis en Roumanie ou en Bulgarie et exécutable, en vertu du mandat d'arrêt européen, dans les autres Etats membres.