Proposition de loi visant à accorder une majoration de pension de retraite aux fonctionnaires handicapés

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Rapport n° 329 (2005-2006) de M. Nicolas ABOUT , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 3 mai 2006

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N° 329

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

^{Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mai 2006}

RAPPORT

FAIT

^{au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi de M. Nicolas ABOUT visant à accorder une majoration de pension de retraite aux fonctionnaires handicapés,}

Par M. Nicolas ABOUT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.

Voir le numéro :

Sénat : 289 (2005-2006)

Handicapés.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La réforme des retraites d'août 2003 a octroyé aux salariés lourdement handicapés le droit à une retraite anticipée, c'est-à-dire la possibilité de liquider leur pension de retraite avant l'âge légal de soixante ans, sans se voir appliquer de décote. Cet avantage se justifiait par le fait que les personnes lourdement handicapées disposent rarement des capacités physiques pour se maintenir dans l'emploi jusqu'au terme légal de leur carrière.

Avant la loi du 21 août 2003, elles ne pouvaient en effet pas obtenir le versement immédiat de leur pension de retraite, en cas de départ anticipé, et devaient se tourner vers le régime des pensions d'invalidité. Bien qu'une cotisation à l'assurance vieillesse soit prélevée sur ces pensions, leur montant ne permettait pas aux personnes concernées de valider le nombre de trimestres suffisant pour éliminer tout risque de décote sur leur future pension de vieillesse.

Le bénéfice d'une retraite anticipée peut également être interprété comme une manière de mettre en oeuvre le droit à compensation du handicap : il incombe en effet à la solidarité nationale de compenser les effets du handicap sur le montant des pensions de retraite des personnes handicapées. Dans un contexte de chômage élevé, et plus spécifiquement de forte inactivité des personnes handicapées, il s'agit enfin de reconnaître et valoriser leur insertion professionnelle.

Initialement prévu pour les seuls ressortissants du régime général, du régime agricole et de celui des artisans, ce dispositif de retraite anticipée a été étendu aux fonctionnaires handicapés par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

Par ailleurs, lors de l'examen de ce texte, l'attention du législateur a été attirée sur le fait que la rédaction adoptée en 2003 permettait certes aux personnes lourdement handicapées de prendre leur retraite de façon anticipée sans se voir appliquer de décote, mais qu'elle ne compensait pas pour autant le manque à gagner résultant d'une carrière abrégée : même sans décote, la pension servie était calculée au prorata du nombre de trimestres réellement cotisés et validés par le travailleur handicapé.

C'est la raison pour laquelle la loi du 11 février 2005 a introduit un principe général de majoration de la pension servie en cas de départ anticipé à la retraite ; elle a prévu des modalités pratiques différentes entre secteur public et secteur privé, pour tenir compte des spécificités de chacun de ces régimes :

- pour les salariés qui relèvent du régime général ou des autres régimes du secteur privé, elle a créé un mécanisme de majoration de la pension au prorata de la durée réelle de cotisation : ainsi, le décret n° 2005-1774 du 30 décembre 2005 prévoit la validation gratuite d'un trimestre supplémentaire pour quatre trimestres réellement cotisés ;

- pour les fonctionnaires, le mécanisme qu'elle a retenu est différent : il pose le principe d'une retraite à taux plein pour les fonctionnaires handicapés qui bénéficient de la retraite anticipée. Or, bien que publiées depuis plus d'un an, ces dispositions ne sont toujours pas entrées en vigueur, faute d'un décret d'application.

Le Gouvernement se refuse en effet à publier un décret qui aurait en réalité pour conséquence une rupture importante d'égalité d'une part, entre personnes handicapées employées dans la fonction publique et dans le secteur privé, d'autre part, entre fonctionnaires handicapés eux-mêmes selon leur âge de départ en retraite.

Afin d'éviter cette difficulté, votre commission avait déposé, lors de la deuxième lecture du projet de loi relatif à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes, un amendement portant article additionnel. Cet amendement a d'ailleurs été voté et confirmé dans le texte définitivement adopté après réunion d'une commission mixte paritaire. Mais, dans sa décision n° 2006-533 du 16 mars 2006, le Conseil constitutionnel a invalidé cet article, considérant que cette disposition n'avait pas sa place dans un texte relatif à la parité entre les sexes.

C'est pour lever cette objection que la présente proposition de loi a été élaborée : le Conseil constitutionnel n'a en effet aucunement contesté le fond de ces dispositions mais uniquement la procédure retenue pour leur adoption.

Cette proposition de loi vise donc à rétablir une certaine équité entre salariés du secteur privé et fonctionnaires et à rendre enfin possible la mise en oeuvre de la retraite anticipée des personnes handicapées dans la fonction publique : elle prévoit donc de renvoyer à un décret le soin de moduler la majoration de pension accordée aux fonctionnaires handicapés en fonction de leur durée réelle de cotisation selon des modalités adaptées au régime de la fonction publique.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier (art. L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite) - Majoration de pension de retraite pour les fonctionnaires handicapés

Objet : Cet article vise à créer une majoration de pension de retraite pour les fonctionnaires handicapés autorisés à prendre une retraite anticipée.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite détermine le moment auquel les fonctionnaires peuvent liquider leur pension de retraite. Son 5°, issu de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, pose le principe d'une retraite anticipée à cinquante-cinq ans pour les fonctionnaires qui présentent un taux d'invalidité au moins égal à 80 % et une durée de cotisation, en tant qu'invalide, au moins égale à trente ans.

Il précise ensuite que la pension des personnes bénéficiaires de cette retraite anticipée est calculée sur la base du taux de remplacement maximum prévu par l'article L. 13 du même code, soit 75 %, et ce quand bien même ceux-ci ne totaliseraient pas le nombre de trimestres cotisés nécessaire pour obtenir, selon les règles de droit commun, le bénéfice d'un tel taux.

Or, ce dernier mécanisme se révèle finalement être une source d'iniquité et d'incohérence :

- la majoration de pension est identique, quel que soit l'âge de départ en retraite anticipée, conduisant à de fortes disparités entre ressortissants du régime général et du régime de la fonction publique ;

- le bénéfice de cette majoration prend fin brutalement à soixante ans, ce qui entraînerait des situations personnelles singulières.

En effet, il faut savoir que dans les trois fonctions publiques, l'ouverture du droit à pension est subordonnée à une condition de quinze années de services civils et militaires effectifs. Pour le calcul d'une pension, la valeur d'une année est, en 2005, de 2 % du traitement indiciaire des six derniers mois d'activité.

Prenons l'exemple d'un fonctionnaire handicapé qui disposerait de soixante-quatre trimestres validés (soit seize ans de service) à l'âge de cinquante-cinq ans et donc de quatre-vingt trimestres validés (soit vingt ans) à cinquante-neuf ans et de quatre-vingt-quatre trimestres validés (soit vingt et un ans) à soixante ans.

Grâce à la majoration de pension créée par la loi du 11 février 2005, cette personne pourrait partir à la retraite à cinquante-neuf ans avec une pension automatiquement égale à 75 % de son dernier traitement, même en n'ayant cotisé que quatre-vingts trimestres ; paradoxalement, si elle attend d'avoir l'âge de soixante ans, elle ne percevrait plus qu'une pension calculée dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire au prorata du nombre de trimestres effectivement cotisés (quatre-vingt-quatre trimestres) et donc égale à 42 % seulement de son dernier traitement.

Ces incohérences expliquent que, contrairement aux salariés du secteur privé, les fonctionnaires handicapés attendent toujours la parution du décret qui leur permettra de jouir effectivement de la possibilité de prendre leur retraite de façon anticipée et avec une pension décente.

C'est pour remédier à ces malfaçons que le présent article renvoie au décret le soin de déterminer les conditions dans lesquelles les fonctionnaires lourdement handicapés pourront bénéficier d'une majoration de pension de retraite.

Ce décret devrait permettre d'aboutir à un mécanisme similaire à celui des salariés du secteur privé dans son esprit, mais compatible avec les règles spécifiques du régime de la fonction publique : la majoration sera ainsi d'autant plus importante que le fonctionnaire handicapé aura cotisé longtemps et elle ne s'annulera plus au-delà de l'âge de soixante ans comme ce serait le cas si l'on appliquait les dispositions actuelles de l'article L. 24.

II - La position de votre commission

Votre commission s'est déjà prononcée favorablement sur ce dispositif, puisqu'elle avait adopté un amendement identique dans le projet de loi relatif à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes.

Elle a pris acte de la décision du Conseil constitutionnel qui invalide la procédure retenue pour l'adoption de ces dispositions, mais qui ne remet pas en cause son avis sur l'opportunité de cette réforme.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

Article 2 - Gage de la proposition de loi

Objet : Cet article vise à compenser les charges résultant pour l'Etat de la mise en oeuvre de la présente proposition de loi par le relèvement des droits perçus sur les tabacs.

I - Le dispositif proposé

La modification du régime de la majoration de pension accordée aux fonctionnaires lourdement handicapés risque d'entraîner des charges nouvelles pour l'Etat qui finance le régime vieillesse des fonctionnaires, dans une proportion que votre commission n'est pas en mesure de chiffrer avec exactitude.

En effet, la réforme proposée est susceptible d'entraîner deux effets contraires : les charges supportées au titre de la majoration accordée aux fonctionnaires handicapés âgés de cinquante-cinq à cinquante-neuf ans pourraient se révéler moins importantes que celles qui auraient résulté du régime actuel, puisque la majoration sera désormais progressive et non plus forfaitaire. Mais le nouveau dispositif crée sans aucun doute des charges nouvelles au titre des fonctionnaires handicapés âgés de plus de soixante ans. Au total, il est probable que cette réforme aggrave les charges de l'Etat.

II - La position de votre commission

Votre commission ne peut donc d'elle-même prendre l'initiative de supprimer le gage de cette proposition de loi car en son absence, elle risquerait de tomber sous le coup de l'article 40 de la Constitution.

Toutefois cette réforme fait l'objet d'un consensus et elle a déjà obtenu l'accord du Gouvernement puisqu'il s'y était déclaré favorable lors de l'examen du projet de loi sur l'égalité salariale entre les femmes et les hommes. Il serait donc logique que le Gouvernement accepte de lever ce gage au cours du débat en séance publique. Votre commission ne manquera pas de lui en faire la demande.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi rédigé.

*

* *

Votre commission vous demande d'adopter la présente proposition de loi dans la rédaction résultant de ses travaux.

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION SUR LA PROPOSITION DE LOI

Article premier

Le second alinéa du 5° du I de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite est ainsi rédigé :

« Une majoration de pension est accordée aux fonctionnaires handicapés visés à l'alinéa précédent, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat. »

Article 2

Les charges résultant pour l'Etat de l'application des dispositions de l'article premier sont compensées à due concurrence par un relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 3 mai 2006 , sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l'examen de son rapport sur la proposition de loi n° 289 (2005-2006) visant à accorder une majoration de pension de retraite aux fonctionnaires handicapés.

M. Nicolas About, rapporteur , a rappelé que la réforme des retraites de 2003 avait accordé aux salariés lourdement handicapés relevant du régime général la possibilité de partir à la retraite de façon anticipée à cinquante-cinq ans, sans se voir appliquer de décote. La loi « Handicap » du 3 février 2005 avait ensuite étendu cette faculté aux ressortissants du régime agricole et du régime des artisans ainsi qu'aux fonctionnaires.

Cette même loi avait été l'occasion d'améliorer la rédaction adoptée en 2003, car si celle-ci accordait aux personnes lourdement handicapées le droit de prendre leur retraite de façon anticipée sans décote, elle ne compensait pas pour autant le manque à gagner résultant d'une carrière abrégée : même sans décote, la pension servie restait calculée au prorata du nombre de trimestres réellement cotisés et validés par le travailleur handicapé. La loi de 2005 a donc créé une majoration de la retraite servie aux personnes handicapées en cas de départ anticipé, calculée différemment selon les régimes de retraite, de façon à tenir compte de leurs spécificités :

- les salariés du secteur privé bénéficient d'un trimestre gratuit pour quatre trimestres réellement cotisés ; la majoration de pension est donc proportionnelle à la durée travaillée. Le décret d'application nécessaire à sa mise en oeuvre a été publié en décembre dernier ;

- pour les fonctionnaires handicapés, la loi a posé le principe d'une majoration de pension s'ils souhaitent prendre une retraite anticipée. Mais cette mesure n'est toujours pas entrée en vigueur, faute d'un décret d'application car la rédaction retenue par la loi contient en fait une malfaçon qui rend le dispositif particulièrement inéquitable.

En effet, il en résulterait une majoration de pension identique, quel que soit l'âge de départ en retraite anticipée, et donc des écarts importants entre ressortissants du régime général et du régime de la fonction publique. Injustice supplémentaire, le bénéfice de cette majoration prendrait fin brutalement à soixante ans : un fonctionnaire handicapé qui partirait à la retraite à cinquante neuf ans aurait automatiquement droit à 75 % de son dernier traitement ; s'il attend d'avoir soixante ans, sa pension pourrait ne s'établir qu'à 42 % de son dernier traitement.

M. Nicolas About, rapporteur , a alors indiqué que, pour résoudre cette difficulté, la commission des affaires sociales avait déposé, lors de la deuxième lecture du projet de loi relatif à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes, un amendement portant article additionnel, qui avait d'ailleurs été voté puis confirmé dans le texte définitivement adopté en commission mixte paritaire. Mais le Conseil constitutionnel a invalidé cet article pour des raisons de procédure car il a considéré que cette disposition n'avait pas sa place dans un texte relatif à la parité entre les sexes.

La présente proposition de loi a donc pour objectif de rendre enfin possible la mise en oeuvre de la retraite anticipée des personnes handicapées dans la fonction publique. Elle reprend très exactement la rédaction à laquelle était parvenue la commission mixte paritaire sur le projet de loi sur l'égalité salariale entre les femmes et les hommes sous réserve de l'ajout, pour la forme, d'un article destiné à gager ce dispositif. Il est d'ailleurs vraisemblable que le Gouvernement acceptera de lever ce gage puisqu'il avait précédemment donné son accord à cette rédaction.

Mmes Isabelle Debré et Bernadette Dupont ont souhaité savoir pourquoi la pension ne s'établirait qu'à 42 % du dernier traitement si le fonctionnaire handicapé prenait sa retraite à l'âge de soixante ans.

M. Nicolas About, rapporteur , a indiqué que, dans ce cas de figure, la carrière est incomplète et ne peut donner lieu au versement d'un complément, puisque la retraite n'a pas été demandée à titre anticipé. C'est la raison pour laquelle la proposition de loi propose qu'un décret en Conseil d'Etat organise les modalités de calcul de ce complément de manière à ce que le fonctionnaire handicapé qui souhaiterait et pourrait travailler jusqu'à l'âge de soixante ans n'en perde pas le bénéfice.

Mme Bernadette Dupont s'est interrogée sur l'ampleur qui sera donnée à cet avantage dès lors qu'il peut sembler normal de souhaiter aligner le statut des personnes handicapées sur le droit commun.

M. Nicolas About, rapporteur , a indiqué que la mesure n'est destinée qu'aux personnes très lourdement handicapées qui ne peuvent être considérées comme placées dans la même situation que les travailleurs valides, ne serait-ce qu'en termes d'espérance de vie.

M. Dominique Leclerc a rappelé que le calcul des pensions dans la fonction publique s'effectue sur la base du dernier traitement. Avant la réforme des retraites, la pension s'établissait à 75 % de celui-ci pour une carrière complète de 150 trimestres. Depuis lors, ce seuil a été porté à 160 trimestres. Le taux évoqué de 42 % correspond donc à une pension se rapportant à une carrière incomplète, de l'ordre de quatre-vingt quatre trimestres de cotisations.

M. Nicolas About, rapporteur , a confirmé que, en l'état actuel du droit, le fonctionnaire handicapé âgé de soixante ans lorsqu'il prend sa retraite ne pourrait plus prétendre au complément prévu en cas de retraite anticipée et se verrait alors attribuer une pension inférieure à celle qu'il aurait eue en mettant fin plus tôt à son activité professionnelle. Cette situation, paradoxale, demande à être corrigée.

M. Dominique Leclerc a précisé que, dans le secteur privé, il existe une différence entre trimestre « cotisé » et « validé » : dans le second cas, il s'ajoute à la période de calcul des droits mais ne majore pas le montant de la pension.

M. Alain Vasselle a rappelé que l'esprit de la loi handicap était dicté par la volonté de compensation du handicap sous toutes ses formes. La question qui se pose est donc de savoir si une personne handicapée ayant exercé une activité professionnelle percevra une retraite équivalente à celle d'un travailleur valide. Il a considéré qu'il serait utile de faire le point sur la réforme des retraites de 2003 pour vérifier la réalité de l'équité de traitement et s'assurer que la fonction publique ne confère pas un statut plus protecteur au travailleur handicapé que le secteur privé.

M. Nicolas About, rapporteur , a fait valoir que la proposition de loi ne fait que corriger une anomalie technique du droit actuel qui pénalise le fonctionnaire handicapé lorsqu'il poursuit sa carrière jusqu'à l'âge de soixante ans et qu'elle n'a pas pour ambition de réformer l'ensemble du dispositif. Il est par ailleurs difficile d'envisager une véritable équité de traitement car tous les handicapés sont différents : même sur le fondement d'un taux d'incapacité de 80 %, les personnes handicapées ont une espérance de vie très variable suivant la nature du handicap dont ils sont affectés. C'est pour cette raison que d'autres pistes pourraient être explorées, comme celle qui consisterait à accorder du temps libre, pendant la période d'activité, au travailleur handicapé dont on suppose que le handicap ne lui permettra pas de profiter de sa retraite.

Mme Gisèle Printz s'est émue de constater que le Parlement peut voter des textes qui n'aboutissent pas à l'objectif recherché.

Mme Isabelle Debré a demandé à savoir combien de personnes seront concernées par la mesure envisagée.

M. Nicolas About, rapporteur , a répondu que ce chiffrage ne peut être établi avec précision mais qu'il a reçu de très nombreuses demandes d'information sur le problème que veut régler la proposition de loi.

Revenant sur la question de la réforme des retraites, M. Dominique Leclerc a rappelé qu'en 2003, il avait été considéré qu'il ne serait pas sain de rechercher une correspondance totale entre les retraites du secteur privé et du secteur public car chaque régime a son histoire et ses contraintes. Cela dit, il a jugé qu'il serait très utile d'établir, d'ici la fin de l'année, un premier bilan de la mise en oeuvre de la réforme des retraites de 2003, en vue de la clause de rendez-vous de 2008, pour lequel le Sénat se doit d'être un intervenant de premier plan. Il a souligné le courage du Gouvernement qui a engagé la réforme de 2003 sans avoir pour autant la prétention de régler entièrement la question des retraites.

M. Alain Vasselle a déclaré ne pas partager le point de vue consistant à laisser perdurer les spécificités des régimes de retraite public et privé. En effet, l'opinion publique semble mal accepter le fait que certains soient plus avantagés que d'autres en matière de retraite, et elle s'émeut notamment lorsque certains anciens premiers ministres ou présidents de conseils généraux s'empressent de faire valoir leurs droits à la retraite en qualité de fonctionnaires avant l'engagement des réformes. A son sens, l'équité doit être un objectif et non un vain mot.

M. Guy Fischer s'est dit inquiet de constater l'abaissement progressif du niveau des retraites et le nivellement par le bas auquel on procède, selon lui. A titre d'illustration, le groupe de l'association générale des institutions de retraite des cadres-association des régimes de retraite complémentaire (Agirc-Arcco) n'a pas augmenté les retraites complémentaires au 1er avril dernier, contrairement à l'usage qui est le sien depuis plusieurs décennies ; un désaccord entre partenaires sociaux a conduit à repousser l'échéance au 1 ^er juillet. Il a également dénoncé les modalités du processus d'adossement au régime général de retraite engagé par La Poste et l'Etat.

M. Dominique Leclerc a rappelé qu'il participe aux travaux de la commission de compensation présidée par M. Jean-François Chadelat et que, sur les 10 milliards d'euros versés à ce titre, 6 sont fournis par la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav), elle même en déficit. Cette observation montre la grande faiblesse du dispositif en général, et de la caisse des salariés du secteur privé en particulier, qui risque encore d'être mise à mal par d'autres adossements de régimes spéciaux à venir.

M. Nicolas About, rapporteur , a rappelé qu'il est partisan d'un règlement de la question des régimes spéciaux : sans remettre en cause les droits acquis des personnels en activité ou actuellement en retraite, il est nécessaire de mettre en oeuvre un processus de sortie des régimes spéciaux afin de fixer un terme à leur existence et les faire rentrer dans le processus commun d'une manière transparente, concertée et programmée.

Suivant son rapporteur, la commission a adopté le texte de la proposition de loi sans modification.