N° 14
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 12 octobre 2005 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi relatif à la sécurité et au développement des transports (Urgence déclarée),
Par M. Charles REVET,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M. Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.
Voir le numéro :
Sénat : 9 (2005-2006)
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Transports. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'ordre du jour du Sénat appelle l'examen en première lecture, et en urgence déclarée, d'un projet de loi relatif à la sécurité et au développement des transports.
Ce texte a un double objet :
- il assure la mise en conformité du droit national avec certains engagements communautaires et internationaux souscrits par la France en matière de transports ;
- il comprend un certain nombre d'autres dispositions concernant la sécurité des transports d'une part, leur développement d'autre part.
EXPOSÉ GÉNÉRAL
A. LE CONTENU DU PROJET DE LOI
Le projet de loi relatif à la sécurité et au développement des transports se subdivise en trois titres consacrés respectivement à la sécurité dans les transports (titre I er ), à des mesures à caractère économique (titre II) et à des mesures à caractère social (titre III).
Le titre I er comporte cinq chapitres dont les objets sont les suivants :
- la transposition d'une directive européenne de 2004 sur la sécurité des chemins de fer communautaires ;
- la transposition d'une directive européenne de 2004 sur la sécurité des aéronefs des pays tiers empruntant les aéroports communautaires ;
- la transposition d'une directive européenne de 2004 concernant les exigences minimales de sécurité applicables aux tunnels du réseau routier transeuropéen ;
- un dispositif spécifique mettant en oeuvre de nouvelles mesures de lutte contre l'insécurité routière ;
- la création d'un groupement d'intérêt public en matière de sécurité maritime.
Le titre II comporte plusieurs mesures à caractère économique : la transposition d'une directive européenne de 2004 sur le développement des chemins de fer communautaires, la possibilité de recourir au partenariat public-privé pour la réalisation des infrastructures ferroviaires, la mise en place d'un service public d'information routière ainsi que de nouvelles dispositions permettant la répercussion par les transporteurs routiers de l'évolution du prix du gas-oil.
Le titre III adapte le code du travail pour les activités de transport sanitaire et de transport routier de voyageurs sur certaines lignes, prévoit l'application des règles sociales de l'Etat d'accueil pour les prestations de remorquage portuaire et, enfin, améliore le régime de protection des femmes marins.
Le projet de loi couvre donc l'ensemble des domaines du transport puisqu'il comporte, en fait, quatre volets :
- un volet ferroviaire ;
- un volet aérien ;
- un volet routier ;
- un volet maritime.
1) Le volet ferroviaire
Dans le domaine ferroviaire, le projet de loi comporte trois aspects :
- la création d'une agence de sécurité ferroviaire en application d'une directive européenne du 29 avril 2004 ;
- les conséquences législatives de l'ouverture à la concurrence en 2006 de l'ensemble du marché du fret ferroviaire. Dans le langage des spécialistes, on parle ici de la transposition du « deuxième paquet ferroviaire » ;
- la modification du dispositif législatif en vigueur en ce qui concerne la réalisation des infrastructures ferroviaires afin de permettre notamment le recours à des partenaires privés.
Sur le premier point, il s'agit de transposer l'article 16 de la directive 2004-49 du 29 avril 2004 qui enjoint à chaque Etat membre de mettre en place une autorité de sécurité indépendante notamment des entreprises ferroviaires et des gestionnaires de l'infrastructure (c'est-à-dire, en France, de la SNCF et de Réseau ferré de France). La directive précise explicitement que cette autorité de sécurité peut être le ministère des transports. Le Gouvernement a fait, au contraire, le choix de nous proposer la création d'une agence chargée des différentes autorisations, vérifications, délivrances de certificats et d'agréments en matière de sécurité ferroviaire et, plus généralement, de veiller à l'application du cadre réglementaire en matière de sécurité.
L'ouverture à la concurrence du marché du fret en 2006 implique, en second lieu, un certain nombre de modifications de la loi du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (la « fameuse » LOTI). Relevons que les services ferroviaires internationaux de fret seront libres à compter du 1 er janvier 2006 et que le cabotage ferroviaire (c'est-à-dire les services intérieurs de fret ferroviaire) le sera à compter du 31 mars 2006 par anticipation (la directive 2004-51 avait prévu le 1 er janvier 2007) en raison d'un engagement du Gouvernement français pris en contrepartie de la validation par les autorités européennes du plan de financement de la restructuration de la branche fret de la SNCF.
En ce qui concerne, enfin, les nouvelles dispositions relatives aux opérations d'investissement dans le domaine ferroviaire, on relèvera trois points essentiels :
- le Gouvernement souhaiterait que des opérations telles que la réalisation de la ligne à grande vitesse Sud-Europe-Atlantique, la ligne à grande vitesse contournant Nîmes et Montpellier ou encore les installations de sécurité de la future ligne à grande vitesse Rhin-Rhône, puissent être financées dans le cadre d'un partenariat public-privé. D'où l'idée du recours au contrat de partenariat prévu par l'ordonnance du 17 juin 2004 ou encore à la délégation de service public prévue par la loi du 29 janvier 1993 relative à la transparence de la vie économique et des procédures publiques.
Le partenaire se verrait confier, pour une période déterminée, une mission globale relative à la construction des ouvrages ainsi qu'à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion.
- le projet de loi prévoit aussi que le partenaire pourra être chargé de la maintenance des installations nécessaires à l'exploitation de l'infrastructure dans le cadre des objectifs et principes définis par Réseau ferré de France pour la gestion de ce réseau.
- le projet de loi prévoit enfin la possibilité pour l'Etat d'assurer directement la maîtrise d'ouvrage d'un certain nombre d'opérations d'envergure dans le domaine des infrastructures ferroviaires.
Aux termes de la loi du 13 février 1997 portant création de Réseau ferré de France, cet établissement public dispose du monopole de la maîtrise d'ouvrage.
Les nouvelles dispositions proposées assouplissent ce principe. L'Etat pourrait désormais assurer directement la maîtrise d'ouvrage d'opérations telles que la future ligne ferroviaire CDG exprès entre la gare de l'Est et l'aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle.
Il pourra demander à RFF de l'assister pour toute mission à caractère technique, administratif, juridique ou financier. Soulignons que le Gouvernement n'entend remettre en cause ni les impératifs de sécurité, ni ceux qui assurent la continuité du service public. Les missions relatives au fonctionnement et à l'entretien des installations de sécurité sur le réseau ferré national devraient demeurer du seul ressort de la SNCF selon les objectifs et principes définis par RFF.
2) Le volet aérien
S'agissant du transport aérien, le projet de loi comporte deux articles. L'article 6 conforte les pouvoirs de contrôle du ministre chargé de l'aviation civile dans le domaine des inspections « SAFA » (Safety Assessment of Foreign Aircraft, programme de contrôle de sécurité des aéronefs étrangers). Il faut rappeler que l'on assiste, dans le domaine de la sécurité aérienne, à une montée en puissance rapide de la coopération et de la coordination au sein de l'Union européenne. Le second objet de cet article 6 est, du reste, de transposer des éléments de réglementation communautaire organisant les contrôles de sécurité.
L'article 7, quant à lui, met en place une obligation de compte rendu des accidents et des incidents aériens, prévoit la protection des sources d'information et la protection de la confidentialité dans ce domaine. En effet, le système de compte rendu repose sur la transparence des personnes ayant à connaître de ces incidents. Il convient donc que celles-ci ne soient pas pénalisées lorsqu'elles obéissent aux obligations de déclaration des incidents.
Il convient de rappeler à cette occasion que le dispositif européen ne cesse de se renforcer et que cet effort devrait prochainement aboutir à l'adoption d'un règlement communautaire sur l'information des passagers, qui mettra en place un système de « liste noire » européenne.
3) Le volet routier
Il comporte sept articles, les articles 8, 9, 10, 14, 15, 16 et 17.
L'article 8 vise à renforcer les exigences de sécurité pour les tunnels routiers longs de plus de 500 mètres et faisant partie du réseau routier transeuropéen (RRTE) afin de transposer en droit français la directive européenne CE/54/CE du 29 avril 2004.
La France se conforme déjà largement aux règles de sécurité prescrites par le droit européen en matière de tunnels routiers, qu'elle a d'ailleurs contribué inspirer. La loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002 relative à la sécurité des infrastructures a notamment introduit dans le code de la voirie routière un dispositif juridique permettant de la mise en oeuvre d'une procédure globale de prévention pour la construction et le fonctionnement de chaque tunnel.
La principale innovation apportée par la transposition de la directive sera l'obligation pour chaque maître d'ouvrage d'un tunnel de plus de 500 mètres relevant du réseau routier transeuropéen de désigner un agent de sécurité qui coordonne les mesures de sauvegarde destinées à assurer la sécurité dans le tunnel. Cet agent pourra être membre du personnel du maître d'ouvrage ou des services d'intervention.
Entre 40 et 50 tunnels devraient être concernés en France par cette nouvelle réglementation, la liste n'en étant pas encore définitivement établie.
L'article 9 renforce les sanctions contre le « débridage » des véhicules deux-roues et quatre-roues motorisés.
Le « débridage » des moteurs de véhicules à deux-roues est pratiqué couramment en vue d'augmenter la puissance de ces véhicules. Il favorise les vitesses excessives qui contribuent au risque particulièrement élevé d'accidents auquel sont exposés les motocyclistes.
La loi du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière avait introduit dans le code de la route des sanctions pour mieux lutter contre le « débridage » des cyclomoteurs à travers la création de deux délits visant :
- d'une part la commercialisation de pièces de débridage ;
- d'autre part le fait pour un professionnel de monter ces pièces sur un moteur.
L'article 9 du présent projet de loi vise à compléter ce dispositif répressif :
- par une amélioration de la définition du « débridage » ;
- par la création d'un délit visant la commercialisation des véhicules dont le moteur a été débridé ;
- par l'extension de l'ensemble du dispositif aux motocyclettes et aux quadricycles à moteur (voiturettes et « quads »).
L'article 10 vise à faciliter la mise en oeuvre des mesures d'immobilisation et de mise en fourrière prévues par le code de la route.
Il tend notamment à permettre l'immobilisation et la mise en fourrière à titre conservatoire d'un véhicule en cas de constatation d'une contravention de la cinquième classe pour laquelle est encourue la peine de confiscation du véhicule, c'est-à-dire, en pratique, l'excès de vitesse de plus de 50km/h (dit « grand excès de vitesse »).
Cet article prévoit, en outre, à créer un délit d'opposition à une mesure de mise en fourrière, en complément du délit d'opposition à une immobilisation du véhicule, déjà sanctionnée par le code de la route.
L'article 14 vise à donner une base légale aux radios d'information routière et à permettre leur extension géographique sur l'ensemble du réseau routier français.
Depuis une quinzaine d'années, des radios autoroutières (du type « Autoroute info ») ont été développées par les sociétés concessionnaires d'autoroutes sur la fréquence 107.7 que leur a attribuées le Conseil supérieur de l'Audiovisuel.
Il est prévu de reconnaître à ce type de radios une mission de service public et de leur réserver une fréquence unique à l'échelle nationale.
La mission de service public d'information routière proprement dite serait créée et définie par décret. A titre de cette mission, les opérateurs pourraient recevoir des aides, notamment du ministère des transports.
Afin d'améliorer la situation économique difficile des entreprises du transport routier de marchandises, l'article 15 tend à instaurer un mécanisme de répercussion des variations du prix du gazole dans le prix du transport facturé aux chargeurs.
Ce mécanisme impose que, dans le cadre de leurs relations contractuelles, les transporteurs et leurs clients s'entendent sur les modalités d'une répercussion.
A défaut, le dispositif légal prévoyant une répercussion en fonction de l'évolution d'un indice gazole officiel s'applique de plein droit.
L'article 16 vise à prévoir en faveur des transporteurs sanitaires (ambulanciers) une possibilité de dérogation à la limitation à 10 heures de travail quotidien en cas de travail de nuit.
En effet, une ordonnance du 12 novembre 2004 destinée à transposer en droit français deux directives européennes (2003/88 et 2002/15 du 11 mars 2002) relatives au temps de travail dans le secteur des transports a introduit dans le code du travail un nouvel article L. 213-11 qui encadre la durée du travail de nuit dans cette branche d'activité.
Il limite en effet à dix heures la durée quotidienne maximale de travail des salariés des entreprises de transport routier en cas de travail de nuit.
Or cette disposition pose problème dans le domaine du transport sanitaire puisque les ambulanciers sont, par la nature même de leur profession, tenus de réaliser régulièrement des gardes de nuit et se trouvent en conséquence dans l'impossibilité de respecter la loi.
Il importait donc de prévoir une dérogation en leur faveur.
L'article 17 prévoit des dérogations à l'obligation de pauses durant la journée de travail, introduite également par l'ordonnance du 12 novembre 2004 dans le code du travail en faveur des salariés du secteur des transports.
Les dérogations concernent d'une part les salariés des entreprises de transport sanitaire, d'autre part ceux des entreprises de transport routier interurbains de voyageurs (lignes régulières de moins de 50 kilomètres).
La dérogation serait décidée par les partenaires sociaux, qui devraient prévoir le remplacement de la période de pause par une période équivalente de repos compensateur attribuée avant la fin de la journée suivante.
4) Le volet maritime
S'agissant du transport maritime, les dispositions prévues sont de nature à renforcer la sécurité maritime ainsi que la protection des marins .
Le système Equasis, visé à l'article 11, est une réussite française en matière de sécurité maritime, puisqu'il s'agit d'une base internet qui fournit gratuitement des informations relatives à la sécurité des navires. Plusieurs pays étrangers participent au financement du système, qui est actuellement géré directement par l'administration française . Afin de simplifier les procédures et de mieux identifier les financements, l'article permet la création d'un groupement d'intérêt public, ce qui donnera pleinement satisfaction à nos partenaires étrangers.
Concernant la protection des marins, l'article 19 accroît les garanties accordées aux femmes marins, tandis que l'article 18 pose le principe de l'application des règles du pays d'accueil en matière de remorquage portuaire : il prévoit en effet que les équipages employés à bord des navires de remorquage dans les eaux françaises sont soumis à l'ensemble des dispositions, y compris conventionnelles, applicables dans les entreprises françaises . Cette disposition est de nature à rassurer les marins français, après la récente obligation faite par le juge administratif au port du Havre d'accorder un agrément à une entreprise concurrente de celle qui y est traditionnellement implantée.
B. LES ORIENTATIONS DE VOTRE COMMISSION
Votre commission a approuvé l'essentiel des orientations du projet de loi relatif à la sécurité et au développement des transports. Elle a toutefois adopté 24 amendements qui peuvent contribuer selon elle à améliorer le texte proposé.
Dans le domaine ferroviaire , elle a souhaité réaffirmer les prérogatives régaliennes de l'Etat en matière de sécurité ferroviaire, conformément d'ailleurs aux directives européennes.
En second lieu, elle a entendu rappeler les missions de Réseau ferré de France . En sa qualité de gestionnaire du réseau ferré national, l'établissement public est responsable notamment de la gestion du trafic et des circulations. Il convient que, dans un délai raisonnable, il puisse disposer des moyens financiers et humains lui permettant d'accomplir ces missions.
Sur le volet routier , votre commission a souhaité prévoir dans la loi l'autonomie fonctionnelle de l'agent de sécurité affecté aux tunnels routiers de plus de 500 mètres , et étendre aux salariés roulants du transport de fonds la possibilité de dérogation à l'obligation de pause prévue par l'article 17 du projet de loi, afin de tenir compte des risques particuliers auxquels cette activité est exposée.
Par ailleurs, votre commission a souhaité compléter ce volet afin de favoriser la sécurité routière et améliorer l'environnement économique des transporteurs . A cette fin, elle vous proposera de faciliter la consultation du fichier national des immatriculations par les autorités de pays étrangers, notamment de l'Union européenne, et d'étendre aux entreprises de transport routier utilisant des véhicules deux-roues l'application du cadre juridique prévu par la loi d'orientation sur les transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982. En outre, elle vous soumettra un amendement visant à mieux encadrer les délais de paiement dans le secteur des transports .
En matière maritime , votre commission a renforcé les garanties sociales offertes aux marins dans le cadre du remorquage portuaire d'une part, et en permettant, d'autre part, la mise en oeuvre des conventions de l'Organisation Internationale du Travail sur le rapatriement des marins, le service de santé et le congé hebdomadaire des gens de mer.
Enfin, votre commission a souhaité enrichir le projet de loi par l'introduction d'un volet consacré au secteur fluvial . Elle vous proposera ainsi deux amendements visant, l'un à instaurer un mécanisme de répercussion du coût du carburant en faveur du transport fluvial de marchandises, sur le modèle de celui créé par l'article 15 du présent projet de loi en faveur du transport routier, l'autre à permettre aux collectivités territoriales gestionnaires du domaine fluvial de l'Etat dans le cadre d'une expérimentation de percevoir la redevance versée par les titulaires d'autorisations de prises d'eau (prélèvement ou rejet) sur le domaine public fluvial .