2. Des acquis à consolider
Après neuf exercices, le bilan des lois de financement est très largement positif. Alors que l'ensemble des branches était en déficit en 1995, seule la branche maladie demeure aujourd'hui rebelle à la maîtrise. Des surcroît, la loi de financement a évité les principaux écueils qui s'opposaient à son institution.
Le premier d'entre eux concernait « le risque d'étatisation de la sécurité sociale » et la crainte d'un recul de la « démocratie sociale » . En fait, les partenaires sociaux se trouvent désormais renforcés par les conventions d'objectifs et de gestion, qui consacrent le passage d'une gestion sous tutelle à une gestion partenariale, grâce à laquelle les partenaires sociaux disposent de responsabilités et d'une marge de manoeuvre accrues. Le renforcement de la démocratie politique a ainsi permis de mieux refonder la démocratie sociale.
Le deuxième de ces écueils aurait pu être celui d'un conflit entre lois de financement et lois de finances. Fondées sur les mêmes hypothèses macro-économiques, préparées très en amont, ces lois ne présentent pas de contradiction majeure. Bien sur, ici et là, des procédures mériteraient d'être améliorées. En précisant le rôle du ministre en charge de la sécurité sociale, votre commission des Affaires sociales entend inviter le Gouvernement à améliorer autant qu'il le peut les conditions de préparation des deux budgets et les procédures tendant à assurer des arbitrages satisfaisants.
Le dernier des écueils qu'a évité la loi de financement est celui de se voir dénaturée pour être progressivement transformée en « projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social ». Après quelques années d'incertitudes, la jurisprudence du Conseil constitutionnel aidant, ce risque a pu être totalement écarté, justifiant même que, dans le cadre de la présente réforme, un léger élargissement du champ des lois de financement à des catégories de « dispositions permanentes » puisse être envisagé.
Au total, les lois de financement ont permis un acquis démocratique essentiel en même temps qu'elles ont constitué un progrès de premier ordre dans la gestion des finances publiques. Pour autant, l'usage de l'ordonnance organique du 22 juillet a révélé certaines limites qui ne pouvaient être dépassées que par une révision de ce texte : le champ de la loi de financement reste flou, minimal et arbitraire ; cette loi ne permet pas de faire apparaître un solde financier des branches de la sécurité sociale ; elle s'appuie en outre sur des agrégats larges dans leur montant et imprécis dans leur composition ; elle reste enfin dépourvue de toute mise en perspective pluriannuelle.
Dès le mois d'avril 1999, votre commission des Affaires sociales s'était attachée à explorer les pistes permettant d'envisager une réforme ambitieuse du cadre organique. Ce travail a trouvé un aboutissement naturel dans la proposition de loi organique n° 268 déposée en avril 2001 par notre ancien collègue Charles Descours. Il fallut hélas quatre années supplémentaires pour convaincre enfin le Gouvernement du bien-fondé d'une telle opération.
Le projet de loi qui est soumis au Sénat en première lecture - ce qui constitue un hommage aux travaux fondateurs de notre Assemblée auquel elle est sensible - répond largement au diagnostic précédemment établi et aux aspirations formulées, même si votre commission vous proposera, sur certains points, de le conforter.