III. EXAMEN DU RAPPORT
Réunie le mercredi 16 mars 2005, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Alain Vasselle sur le projet de loi organique n° 208 (2004-2005) relatif aux lois de financement de la sécurité sociale .
M. Alain Vasselle, rapporteur , a rappelé que le rôle fondamental du Parlement consiste à autoriser le prélèvement de l'impôt et à examiner le contenu de la dépense publique, cette mission essentielle ayant été consacrée par l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.
Or, face à la place croissante accordée à la protection sociale dans notre pays, le contrôle exercé par le Parlement sur des dépenses sociales en augmentation continue s'est révélé minimal, insuffisant, et donc imparfait. Ce constat a conduit le Parlement à se doter d'un nouvel instrument, les lois de financement de la sécurité sociale, lors de la révision constitutionnelle du 22 février 1996, leur mise en oeuvre ayant été organisée par l'ordonnance organique du 22 juillet 1996, qui fait l'objet de la présente révision.
Il a rappelé que la commission s'était rapidement saisie de cet outil nouveau en procédant, dès le 27 janvier 1999, à un audit de ces lois et des conditions dans lesquelles étaient abordés les enjeux financiers et l'avenir de la protection sociale. Le rapport du groupe de travail présidé par Charles Descours avait alors dressé un premier bilan de cette innovation et ses conclusions continuent de constituer une référence pour des pistes de réformes. Si elles avaient inspiré, dès avril 2001, le dépôt d'une proposition de loi organique, il a fallu quatre années supplémentaires pour convaincre le Gouvernement de répondre au souhait, formulé avec insistance par le Sénat, d'actualiser le cadre organique régissant les lois de financement.
Il a insisté sur le fait que la loi de financement constitue un acquis essentiel, parce qu'elle organise l'intervention légitime du Parlement, en subordonnant à son autorisation l'utilisation de masses financières d'un volume supérieur à celui du budget de l'État et en permettant la tenue d'un débat annuel sur la nécessité du meilleur usage possible des fonds publics.
Il a observé que les craintes d'une étatisation de la sécurité sociale exprimées en 1996 sont aujourd'hui dépassées, considérant que les partenaires sociaux sont sortis renforcés de ce nouveau pilotage de la protection sociale : le Parlement se prononce sur les grandes enveloppes, mais la « démocratie sociale » s'est trouvée pour sa part renforcée par l'introduction des conventions d'objectifs et de gestion (COG). Il a d'ailleurs observé que les avis positifs émis par les différents conseils d'administration des caisses sur le présent projet de réforme témoignent du consensus qui règne sur ce sujet.
M. Alain Vasselle, rapporteur , a également souligné les progrès considérables constatés, grâce à la loi de financement, dans la comptabilité des organismes de sécurité sociale, dont les comptes étaient jusqu'alors hétérogènes et d'une fiabilité incertaine. Il a rappelé que, sous l'impulsion de la mission interministérielle à la réforme des comptes des organismes de sécurité sociale (MIRCOSS), l'unification et l'homogénéisation des comptes sociaux ont été réalisées dans des conditions suffisamment convaincantes pour que l'on puisse désormais prévoir la certification des comptes du régime général par la Cour des comptes et l'affirmation du principe de sincérité.
Ce bilan élogieux des lois de financement n'enlève toutefois rien au constat selon lequel leur cadre doit être réformé. Il a rappelé que, lors de l'examen du projet de loi de financement pour 2005, il avait synthétisé les critiques principales que l'on pouvait adresser à la loi de financement actuelle : caractère flou de ses contours, non concordance du champ des recettes par rapport à celui des organismes dont la loi retrace les dépenses, absence de définition d'un solde de la sécurité sociale, imprécision de la composition des agrégats retenus et absence de toute perspective pluriannuelle. Les cinq axes essentiels du projet de réforme répondent parfaitement à ces lacunes.
Evoquant d'abord l'architecture future des lois de financement, il a indiqué que, par analogie avec la construction des lois de finances, le projet propose une séparation stricte : d'une part, une première partie consacrée aux recettes, conclue par le vote de tableaux d'équilibre par branche, pour le régime général et pour les fonds qui interviennent en la matière ; d'autre part, une seconde partie consacrée aux dépenses. Si cette présentation en deux parties distinctes a pour avantage d'afficher un souci de rigueur et d'autorité, il a insisté sur le fait que cette dualité ne devra pas remettre en cause la spécificité des finances sociales, à savoir le caractère évaluatif de la dépense et le principe d'affectation par branche des recettes.
Par ailleurs, en l'état, cette construction en deux parties s'accommode mal du fait que la loi de financement pour l'année suivante sert aussi de texte rectificatif pour les comptes de l'année en cours. Telle est la raison pour laquelle le rapporteur a annoncé qu'il proposera de modifier cette architecture pour doter la loi de financement d'un cadre qui lui soit parfaitement adapté.
Il s'est ensuite félicité de l'introduction d'une véritable universalité de la loi de financement sur la sécurité sociale de base.
Il a rappelé que le champ retenu en 1996 était limité aux régimes les plus importants, c'est-à-dire ceux justifiant de plus de 20.000 titulaires de droits propres, ce qui conduit à l'impossibilité technique actuelle de confronter les recettes de ces régimes à leurs dépenses. La réforme proposée met fin à cette dichotomie, en unifiant le champ de la loi de financement à l'ensemble de la sécurité sociale de base, même si l'inclusion des régimes complémentaires obligatoires de retraites n'a finalement pas été retenue en raison de leur forte autonomie et du caractère particulier de leur comptabilité.
M. Alain Vasselle, rapporteur, a enfin estimé que l'introduction du vote d'un solde pour la sécurité sociale, rendu désormais possible par la correspondance nouvelle entre le champ des recettes et celui des dépenses, constitue un progrès significatif dans l'appréhension et le pilotage des comptes sociaux.
Abordant ensuite la question de l'ONDAM, il a rappelé l'impossibilité actuelle de préciser son contenu et son articulation avec l'objectif de dépenses de la branche maladie et le voeu, maintes fois réitéré par la commission, de pouvoir se prononcer sur un objectif plus détaillé, organisant une meilleure répartition des masses financières.
Désormais une analyse plus fine sera possible puisqu'à défaut de pouvoir majorer le montant de l'ONDAM, le Parlement pourra faire varier le montant des différents sous-objectifs dans la limite de l'enveloppe globale initialement fixée.
Sans vouloir assigner à cette réforme de la loi organique l'objectif de maîtriser, à elle seule, la croissance des dépenses de santé, il a regretté que le caractère partenarial de la fixation de l'ONDAM n'ait pas été davantage renforcé. En revanche, l'amélioration de l'information mise à la disposition du Parlement en matière d'évolution des besoins de santé constituera un complément utile aux mécanismes mis en oeuvre par la réforme de l'assurance maladie.
S'agissant enfin des aspects non strictement budgétaires de la loi de financement, il a rappelé que les règles actuelles conduisent à approuver chaque année un rapport annexé à la loi de financement, portant sur les orientations de la politique sociale gouvernementale, dénué de caractère normatif et dont la commission avait préconisé l'abandon depuis 1999.
Il s'est donc félicité de la suppression de ce rapport, ainsi que de l'introduction de deux éléments, destinés à dépasser le seul examen des comptes de l'année : l'insertion d'une dimension pluriannuelle dans la loi de financement et le recours à une démarche « objectifs-résultats ». Cette mise en perspective pluriannuelle permettra de resituer l'examen du budget social prévisionnel dans un cadre mieux défini et d'analyser l'équilibre de la sécurité sociale en fonction de l'évolution du cycle économique.
Par ailleurs, l'introduction d'une démarche « objectifs-résultats » inspirée de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2001, à laquelle il était plutôt réticent a priori, lui semble en définitive positive : la publication d'un document annexé au projet de loi et présentant les programmes de qualité et d'efficience de la politique de sécurité sociale pour chacune des branches contribuera utilement à l'information du Parlement, à condition toutefois d'éviter toute confusion entre ces objectifs et ceux découlant des dispositions des conventions d'objectifs et de gestion des caisses.
Evoquant ensuite la situation de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), M. Alain Vasselle, rapporteur , a indiqué que le projet de loi organique permet de voter les comptes annuels de cette caisse en sa qualité d'organisme concourant au financement des régimes sociaux. Bien que l'autonomie ne constitue pas une politique de sécurité sociale, ce qui rend constitutionnellement délicat le fait de traiter l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) ou la prestation de compensation du handicap en loi de financement, il a proposé, au nom de la cohérence des missions de la caisse, de prendre le risque juridique de rattacher à la loi de financement le traitement de cette question.
Abordant enfin ses propositions d'amendements, il a d'abord proposé de repenser l'architecture future de la loi de financement afin de lui assurer un caractère véritablement opérationnel : ses deux parties pourraient être précédées par l'examen d'un volet rectificatif consacré aux derniers exercices clos et à l'exercice en cours, afin que les dispositions des années antérieures ne soient pas mélangées avec les mesures dont l'incidence financière est à venir.
Il a rappelé l'attachement qu'il porte au respect, par l'État, de la compensation des exonérations de cotisations sociales. Au nom du principe de l'équilibre financier de la sécurité sociale posé par la Constitution, il a proposé d'inscrire, dans la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), l'impossibilité de débudgétiser le financement de la compensation, afin d'éviter à l'avenir la création de nouveaux fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC).
M. Alain Vasselle, rapporteur , a enfin souhaité améliorer la cohérence des dispositions inscrites en loi de financement avec celles figurant en loi de finances ou dans des lois ordinaires. Il a en effet constaté que, depuis l'été 2003, près de quinze lois votées ou en cours d'examen ont créé des dispositifs d'allégement ou d'exonération de cotisations ou de contributions sociales. Aussi bien, par souci de lisibilité, a-t-il proposé de réserver à la loi de financement la possibilité d'instituer de tels dispositifs.
Il a enfin proposé de prévoir que, lorsque plus de la moitié d'une recette fiscale est affectée au champ de la loi de financement de la sécurité sociale, cette affectation émane de la loi de financement elle-même.
M. Gérard Dériot s'est amusé du faux débat de la fixation de l'ONDAM, observant que si l'on veut qu'il soit respecté, il suffit de le définir à un taux élevé. Le véritable problème tient, à son sens, à la difficulté d'établir des prévisions de dépenses en matière de santé. Il a néanmoins approuvé les propositions du rapporteur visant à assurer une meilleure cohérence entre les dépenses et les recettes de la sécurité sociale.
M. Claude Domeizel s'est insurgé contre la logique comptable présidant, selon lui, à la réforme proposée. Il a voulu savoir dans quelle mesure le projet de loi avait fait l'objet d'une concertation avec les partenaires sociaux. Il s'est également inquiété de l'articulation entre les objectifs qui seront désormais fixés par les lois de financement et ceux déjà prévus par les conventions d'objectifs et de gestion des différentes caisses. Il a regretté que l'avenir du fonds de solidarité vieillesse (FSV) ne soit pas suffisamment assuré, soulignant que le solde de cet organisme est passé d'un excédent de 1,25 milliard d'euros en 2001 à un passif de plus de 2 milliards d'euros en 2005.
M. François Autain a également souligné la difficulté qu'il y a à fixer un objectif de dépenses de santé crédible et il a douté que le comité d'alerte institué par la réforme de l'assurance maladie suffise à empêcher les dérives. Il a voulu savoir quels sont les organismes qui, en dehors de la CNSA, sont inclus dans le champ des lois de financement au titre des organismes concourant au financement de la sécurité sociale. Revenant sur la question des sous-objectifs de l'ONDAM, il a plaidé pour une meilleure définition de leur périmètre, notamment dans le domaine des soins de ville.
M. Dominique Leclerc a estimé que la réforme de l'assurance maladie permettra, pour la première fois, de rompre avec une approche presque exclusivement financière de l'ONDAM, en prenant en compte les besoins de la population en matière de santé publique. Il a insisté pour que ces besoins incluent la question du vieillissement de nos concitoyens. Il a enfin voulu savoir s'il est envisagé de conduire une étude sur l'évolution du financement de la sécurité sociale et sur la possibilité de remplacer certaines cotisations sociales par l'impôt.
Tirant les enseignements de la réforme des retraites et de celle de l'assurance maladie, M. Guy Fischer a craint que la nouvelle loi organique relative aux lois de financement ne conduise une fois de plus à un rationnement de la dépense sociale. Il a observé que la montée en charge de la démarche « objectifs-résultats » prévue par le projet de loi s'étalerait sur trois ans, ne permettant un contrôle plein et entier de la Cour des comptes qu'à partir de 2008 et il s'est interrogé sur le caractère raisonnable d'un tel délai. Il a regretté l'exclusion des organismes de protection complémentaire santé du champ de la loi de financement. En conclusion, il s'est déclaré défavorable au principe même des lois de financement de la sécurité sociale, estimant que celles-ci constituent un alibi pour transférer des dépenses sur les assurés sociaux.
Tout en reconnaissant la difficulté de fixer un objectif de dépenses de santé crédible, M. Alain Vasselle, rapporteur , a rappelé que le projet de loi organique devrait permettre de mieux tenir compte des résultats des exercices passés et en cours pour adapter les objectifs de dépenses et de recettes à venir. Il a toutefois reconnu qu'une difficulté subsiste en matière de dépenses conjoncturelles, tenant à la fois à la situation de l'emploi et à l'état de santé de la population. Il en a conclu que le budget de la sécurité sociale ne pourrait jamais être géré exactement de la même façon que le budget de l'État. S'agissant des dépenses structurelles, il a insisté sur l'impact attendu de la réforme de l'assurance maladie sur le comportement des Français en matière de soins.
Il a par ailleurs indiqué qu'en dépit de la brièveté du délai observé entre le dépôt du projet de loi organique et son examen, la commission s'est attachée à recueillir l'opinion des différents partenaires sociaux et que ceux-ci avaient de toute façon pu s'exprimer à l'occasion des avis émis par chaque conseil d'administration des caisses de sécurité sociale.
Il a précisé que, outre la CNSA, les organismes participant au financement de la sécurité sociale au sens de la nouvelle loi organique sont le FSV, le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) et la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES). Revenant sur la situation du FSV, il a rappelé que sa mission initiale, qui était de financer les dépenses non contributives d'assurance vieillesse, avait été largement détournée afin de faire jouer à ce fonds le rôle de variable d'ajustement du budget de l'État. Il a par ailleurs souligné que les dépenses et les recettes du fonds sont inévitablement soumises à un « effet de ciseaux », les dépenses non contributives augmentant précisément au moment où les recettes diminuent du fait du ralentissement économique. Il a donc plaidé pour l'affectation au FSV d'une recette pérenne et dynamique, excluant de recourir à la solution de l'endettement.
Il a précisé que le périmètre des sous-enveloppes de l'ONDAM serait désormais obligatoirement défini par une annexe à la loi de financement de la sécurité sociale, permettant au Parlement d'assurer un meilleur contrôle du fléchage des dépenses de santé.
S'agissant de la possibilité d'accroître la part de la fiscalité dans le financement de la sécurité sociale, M. Alain Vasselle, rapporteur , s'est déclaré prudent quant à l'idée d'instaurer une TVA sociale, estimant qu'un tel mécanisme est porteur d'effets pervers. Il a ensuite jugé que le délai de trois ans prévu pour la montée en charge du contrôle de la Cour des comptes est incompressible et il a déclaré qu'une révision de ce rythme triennal pourrait toujours être prévue à l'avenir.
Revenant enfin sur la crainte de certains commissaires de voir la loi de financement légitimer des transferts de charges indus sur les assurés sociaux, il a insisté sur l'intérêt de l'amendement qu'il présentera pour obliger l'État à prévoir immédiatement la compensation intégrale des allégements de charges et la neutralité de ceux-ci sur la trésorerie de la sécurité sociale.
Puis la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.
Avant l'article premier , la commission a adopté un amendement portant article additionnel et précisant l'autorité compétente pour la préparation et la présentation en conseil des ministres des lois de financement de la sécurité sociale.
A l'article premier (contenu des lois de financement de la sécurité sociale), la commission a adopté, outre sept amendements de coordination et un amendement rédactionnel, un amendement visant à distinguer trois parties au sein des lois de financement, la première étant consacrée à l'approbation des comptes de l'année précédente et à la rectification des prévisions pour l'année en cours. Elle a également adopté un amendement précisant que la perception des impôts sociaux est autorisée par les lois de financement de la sécurité sociale, ainsi qu'un amendement prévoyant une présentation des recettes de la sécurité sociale non seulement par branche, mais aussi par catégorie. Elle a ensuite adopté deux amendements précisant que la répartition d'une recette fiscale relève de la loi de financement si le produit de celle-ci est affecté en majorité au régime de sécurité sociale. Elle a enfin adopté un amendement réservant aux lois de financement la possibilité de modifier le régime des contributions et cotisations affectées à la sécurité sociale.
A l'article 2 (documents annexés à la loi de financement de la sécurité sociale), la commission a adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement créant une nouvelle annexe aux projets de loi de financement de la sécurité sociale récapitulant les mesures prises pour assurer la neutralité des relations financières entre la sécurité sociale et l'État ou les autres collectivités publiques, ainsi qu'un amendement visant à rassembler en une seule annexe les propositions formulées par les caisses dans le cadre de l'article 39 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.
Après l'article 2 , la commission a adopté trois amendements portant articles additionnels : deux d'entre eux présentent des mesures de coordination, le dernier oblige l'État à inscrire à son budget les sommes nécessaires à la compensation des mesures d'abattement et d'exonération de cotisations sociales.
A l'article 3 (coordination), la commission a adopté un amendement visant à corriger une erreur matérielle.
A l'article 4 (procédure de vote), elle a adopté, outre un amendement de coordination, un amendement précisant que la fixation des sous-objectifs de l'ONDAM et des catégories de recettes retracés par la loi de financement relève de l'initiative gouvernementale, ainsi qu'un amendement visant à inclure totalement la CNSA dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale.
Après l'article 4 , la commission a adopté un amendement portant article additionnel et visant à étendre au-delà des seuls régimes de base la possibilité, pour le ministre chargé de la sécurité sociale, de demander aux différents organismes gestionnaires la communication des données concernant leurs recettes et leurs dépenses.
La commission a ensuite adopté sans modification l' article 5 (contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale).
A l'article 6 (coordination), la commission a adopté un amendement tendant à corriger une erreur matérielle.
La commission a enfin adopté sans modification l' article 7 (entrée en vigueur).
Puis la commission a adopté le projet de loi ainsi amendé .