N° 154
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 26 janvier 2005
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant statut général des militaires ,
Par M. André DULAIT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert Del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1741 , 1969 et T.A. 365
Sénat : 126 (2004-2005)
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Défense. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
En 1972 était promulgué le premier statut général des militaires. Se substituant à de nombreux textes propres aux différents corps de chaque armée ou service édictés tout au long d'une période de près d'un siècle et demi, ce statut général permettait pour la première fois de définir dans un cadre législatif unique, tout en les actualisant, les principes applicables à l'ensemble des militaires en activité, tant en matière de droits civils et politiques que de déroulement des carrières.
Plus de trente ans après son adoption, de multiples raisons militaient pour une rénovation du statut général des militaires. Les armées sont désormais entièrement composées de professionnels. Elles comptent pratiquement autant d'engagés sous contrat que de militaires de carrière. Leur bon fonctionnement se trouve plus étroitement lié aux conditions de recrutement et de fidélisation des personnels. L'engagement sur les théâtres extérieurs est devenu de règle, le plus souvent dans des situations de crise qui échappent à la distinction traditionnelle entre temps de guerre et temps de paix. Enfin, les évolutions de l'environnement économique et social général conduisent à se poser en des termes renouvelés la question de la place des militaires dans la société.
Le projet de loi relatif au statut général des militaires déposé le 21 juillet 2004 par le Gouvernement s'inscrit très clairement dans une volonté d'adaptation, plus que de refonte, du statut de 1972. En constituant, en fin d'année 2002, une commission de révision du statut général des militaires chargée de préparer ce projet de loi, le ministre de la défense précisait qu'il reviendrait à cette commission de proposer « les adaptations nécessaires du statut militaire concernant les droits civils et politiques, les garanties accordées aux militaires, les mode de concertation, l'adaptation des règles de gestion du personnel », et ce « dans le respect des principes fondamentaux sur lesquels repose la spécificité de l'état militaire (discipline, neutralité, disponibilité) ».
De fait, le projet de loi, traduisant en cela des sentiments très largement partagés dans la communauté militaire, maintient les grands principes régissant les droits civils et politiques des militaires et découlant des obligations de neutralité, de loyalisme et de discipline. Mais il supprime dans le même temps plusieurs interdictions ou restrictions prévues par l'actuel statut général et qui ne semblaient plus justifiées. Il ne modifie pas le rôle et le fonctionnement des instances consultatives et de concertation, mais les conforte en les inscrivant dans le statut. Il reprend dans une large mesure les dispositions en vigueur relatives aux déroulements des carrières, mais procède à des actualisations appréciables, notamment en rapprochant sur de nombreux points le statut des personnels sous contrat de celui des militaires de carrière. Enfin, l'un des aspects les plus novateurs du projet de loi est la prise en compte des engagements extérieurs et l'amélioration notable des protections et garanties dont bénéficient les militaires en opérations.
On peut donc parler d'une évolution, et en aucun cas d'une révolution, à propos de ce projet de loi qui accentue le mouvement engagé en 1972 vers l'unicité du statut des militaires et s'efforce de répondre de la manière la plus adaptée aux exigences d'une armée professionnelle moderne.
Les équilibres généraux du projet de loi ont été confortés lors du débat large et approfondi auquel l'Assemblée nationale a procédé en première lecture. Le texte adopté le 15 décembre dernier modifie ponctuellement certaines dispositions et apporte plusieurs compléments qui s'inscrivent dans l'esprit du projet initial du Gouvernement et permettent de l'améliorer. Au terme du débat, un très large assentiment s'est manifesté autour du projet de loi qui a recueilli le vote favorable de trois des quatre groupes de l'Assemblée nationale, le groupe communiste et républicain ayant quant à lui opté pour une abstention que son représentant a qualifié de positive.
Votre commission des Affaires étrangères et de la défense est pour sa part sensible aux nombreuses avancées contenues dans ce projet de nouveau statut général des militaires. Votre rapporteur, à l'issue des différents contacts qu'il a établis, et après avoir entendu les représentants des différentes catégories de personnels au Conseil supérieur de la fonction militaire, a pu constater, au delà des souhaits d'amélioration qui ont pu lui être exprimés, la très large adhésion suscitée par le projet de loi au sein de la communauté militaire. L'accueil réservé à ce texte est en grande partie le fruit de la méthode choisie par le Gouvernement, dans la mesure où la commission de révision du statut général a pu procéder à de très larges consultations et a suivi une démarche pragmatique pour formuler ses nombreuses propositions.
Avant de commenter le dispositif du projet de loi et les amendements qu'elle vous propose, votre commission présentera succinctement les raisons qui justifient l'adaptation du statut général des militaires, les principales innovations du texte proposé et les modifications apportées par l'Assemblée nationale.
I. L'ESPRIT DE LA RÉVISION DU STATUT GÉNÉRAL DES MILITAIRES : UNE ADAPTATION AUX NÉCESSITÉS DE L'ARMÉE PROFESSIONNELLE DANS LE RESPECT DES SPÉCIFICITÉS DE L'ÉTAT MILITAIRE
Les profondes transformations intervenues depuis 1972 dans les armées et dans leur environnement ont conduit à mettre en chantier une adaptation du statut général des militaires dès l'achèvement de la professionnalisation. La commission de révision chargée d'effectuer le travail préparatoire à l'élaboration du projet de loi s'est livrée à de larges consultations qui ont abouti à de nombreuses propositions, dans la limite toutefois du cadre qui lui était fixé et qui impliquait le respect des principales spécificités de l'état militaire.
A. UN NOUVEAU STATUT POUR UN NOUVEAU CONTEXTE
Lors de son audition devant votre commission, le 18 janvier dernier, le ministre de la défense a rappelé les différentes raisons qui justifiaient la rénovation du statut général des militaires.
La première de ces raisons est bien entendu la professionnalisation des armées , décidée en 1996 et achevée en 2002.
La professionnalisation s'est accompagnée de nombreuses mesures de restructuration et d'une réduction globale de plus de 20 % des effectifs du ministère de la défense, mais elle s'est surtout traduite par un changement fondamental dans la structure des personnels .
S'agissant des effectifs militaires , la principale novation, suite à la disparition des appelés du contingent, tient à l' augmentation très importante du nombre des militaires sous contrat , du fait notamment d'un doublement du nombre des militaires du rang engagés . Selon le bilan social publié par le ministère de la défense, les militaires de carrière ne représentaient en 2003 que 48,5 % des effectifs militaires , contre 45,7 % pour les militaires sous contrat et 5,8 %pour les volontaires. La proportion de militaires sous contrat atteint 66,3 % dans l'armée de terre et 58 % dans la marine. Elle est de 47,8 % dans l'armée de l'air et de 13,4 % seulement dans la gendarmerie. Les militaires sous contrat représentent la totalité des 92 000 militaires du rang des armées, indépendamment des volontaires, mais également 30,6 % des sous-officiers et 16 % des officiers.
Ces quelques chiffres démontrent qu'un statut général des militaires doit aujourd'hui s'adresser tout autant aux personnels de carrière qu'aux personnels sous contrat qui composent, dans des proportions quasi-équivalentes, l'effectif de nos forces armées et qui y accomplissent des missions de même nature.
Répartition des effectifs militaires par statut et catégorie hiérarchique
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Militaires de carrière |
Militaires sous contrat |
Volontaires |
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Officiers |
31 412 |
6 138 |
649 |
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Sous-officiers |
136 795 |
60 480 |
532 |
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Militaires du rang |
- |
92 097 |
19 066 |
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TOTAL |
168 207 |
158 715 |
20 247 |
(Source : bilan social de la défense - année 2003)
Répartition des effectifs militaires par statut et armée
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Militaires de carrière |
Militaires sous contrat |
Volontaires |
|
|
Armée de terre |
42 236 |
88 760 |
2 951 |
|
Marine |
16 542 |
24 883 |
1 441 |
|
Armée de l'air |
30 657 |
29 123 |
1 210 |
|
Gendarmerie |
69 379 |
12 924 |
14 284 |
|
Autres |
9 393 |
3 025 |
361 |
|
TOTAL |
168 207 |
158 715 |
20 247 |
(Source : bilan social de la défense - année 2003)
Une deuxième incidence de la professionnalisation tient à l'importance cruciale que revêtent désormais le succès du recrutement , la fidélisation des personnels et l' aide à la reconversion . Entre 2001 et 2003, les armées ont recruté annuellement entre 35 000 et 40 000 militaires. La nécessité de maintenir une moyenne d'âge suffisamment jeune impose des flux importants de départ et de recrutement. L'aide à la reconversion est une obligation morale, vis à vis de personnels qui ont servi dans les armées mais auxquels celles-ci ne peuvent offrir une carrière complète. Elle constitue également un élément majeur de l'attractivité du métier, car elle apporte à l'engagé une forme de garantie sur son avenir à l'issue de son contrat. Pour beaucoup d'entre elles, les exigences nouvelles liées à l'armée professionnelle relèvent de mesures de gestion. Un plan d'amélioration de la condition militaire, destiné à mieux prendre en compte la compensation des contraintes inhérentes au métier militaire, a été engagé en 2002. L'actuelle loi de programmation militaire a d'autre part mis en place un fonds de consolidation de la professionnalisation destiné à financer des mesures d'attractivité et de fidélisation, modulables en fonction des spécialités recherchées et de la situation du marché du travail. Ces impératifs ne peuvent rester sans incidence sur les conditions statutaires offertes au militaire . Le statut doit pleinement intégrer la coexistence de différents types de liens au service et s'adapter au nouveau contexte de gestion des carrières, dans des domaines aussi divers que l'exercice du commandement, la discipline, la concertation ou l'avancement.
Enfin, parmi les éléments nouveaux à prendre en compte figure aussi la plus forte proportion des personnels civils dans les effectifs du ministère de la défense, y compris dans les unités ou formations des différentes armées. Ceux-ci représentent près de 20 % des effectifs de la marine et de l'armée de terre. Les personnels militaires sont ainsi appelés davantage que par le passé à côtoyer des personnels civils, même si ces derniers demeurent affectés à des missions de soutien. Cette cohabitation, tout comme le travail en commun accompli, au cours des missions, avec des personnels d'autres administrations, amènent naturellement le militaire à s'interroger sur la pertinence des différentes spécificités de son statut au regard de la fonction publique.
Cette question se pose également au regard des évolutions générales de l'ensemble de la société , dont l'institution militaire ne peut totalement rester à l'écart. Ainsi la commission de révision du statut général des militaires observe-t-elle, dans l'introduction de son rapport, que « la volonté de concilier la vie professionnelle avec la vie familiale est plus affirmée. L'épanouissement individuel se pose plus ouvertement en valeur concurrente de l'intérêt collectif. Les citoyens conçoivent plus aisément leur relation avec la collectivité comme une sorte de contrat synallagmatique global qu'ils seraient fondés à remettre en cause s'il venait à leur paraître déséquilibré ».
Au delà des changements qui affectent le « profil » des personnels des forces armées, la seconde grande raison d'actualiser le statut général des militaires tient évidemment aux conditions d'exercice du métier militaire qui ont considérablement évolué avec la généralisation des opérations extérieures .
Avec la fin de la guerre froide et l'engagement sur les théâtres de crise, le militaire ne demeure plus « l'arme au pied » mais appartient à une armée d'emploi constamment engagée dans des missions opérationnelles. Ces dernières ne sont plus l'apanage d'une minorité d'unités particulièrement aguerries mais deviennent la vocation principale de forces orientées vers les missions de projection. Depuis 1990, nos troupes ont été engagées à trois reprises dans des opérations de guerre, mais elles le sont également, en permanence, dans des situations de crise. Cette évolution des missions conduit à reconsidérer un statut qui se concevait très largement en référence à la distinction traditionnelle entre temps de guerre et temps de paix.