II. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF)
A. VERS LA MISE EN PLACE D'UNE MISSION MINISTÉRIELLE « VILLE ET LOGEMENT »
1. L'abandon du projet de mission interministérielle « Politique de la ville »
La Cour des comptes indique, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, que la délégation interministérielle à la ville (DIV) a proposé, dès mars 2002, à la direction de la réforme budgétaire, « une mission interministérielle « politique de la ville » ».
Par ailleurs, selon les indications obtenues par votre ancien rapporteur spécial, notre collègue Eric Doligé, les objectifs et indicateurs figurant dans l'annexe 1 de la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 précitée d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine avaient vocation, pour le ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine, à préfigurer une future mission « Politique de la ville », qui, compte tenu des domaines abordés, aurait nécessairement eu un caractère interministériel .
Cependant, la mise en place d'une mission interministérielle « politique de la ville » ne semblait pas souhaitable. Ainsi, la Cour des comptes considère, dans son rapport sur l'exécution des lois de finance pour 2002, que l'absence de débat interministériel à ce sujet vient du fait que la « finalité d'intérêt général » de la mission ne serait « qu'une des finalités, secondaire, des programmes ministériels susceptibles de la composer ». Ainsi, « une telle mission supposerait notamment d'ériger en programmes une fraction des crédits des ministères chargés de l'éducation nationale ou de l'intérieur représentative de leur contribution à la politique de la ville ».
Dans son rapport pour avis sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, notre collègue Eric Doligé écrivait : « Si les objectifs et indicateurs figurant dans le présent projet de loi répondent à un souci d'évaluation dont l'on ne peut que se féliciter, on peut (...) s'interroger sur l'opportunité de mettre en place une mission interministérielle « politique de la ville » ».
Aussi, votre rapporteur spécial se félicite de ce que cette idée ait été abandonnée.
2. L'abandon du projet de mission ministérielle « Ville »
a) Un projet réunissant des moyens insuffisants, selon votre commission des finances
Après l'abandon du projet de mission interministérielle « Ville », le gouvernement a envisagé, dans ses propositions de janvier 2004, la constitution d'une mission ministérielle « Ville », dotée de seulement 650 millions d'euros .
Dans leur récent rapport d'information, déposé le 5 mai 2004, relatif à la mise en oeuvre de la LOLF 15 ( * ) , nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini, respectivement président et rapporteur général de votre commission des finances, ont jugé ce projet de mission inapproprié.
En effet, les crédits proposés étaient à peine supérieurs au montant (500 millions d'euros) que, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002, la Cour des comptes estimait correspondre au montant minimal souhaitable pour un programme afin de permettre un bon usage de la fongibilité des crédits.
Dans ces conditions, le montant des crédits de chacun des programmes de la mission « Ville » était nettement inférieur au seuil de 500 millions d'euros recommandé par la Cour des comptes :
- environ 300 millions d'euros pour le programme « Allègements de charges sociales en zones urbaines sensibles » ;
- environ 300 millions d'euros pour le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » ;
- environ 60 millions d'euros pour le programme « Rénovation urbaine », lequel ne regroupait de surcroît qu'une part très minoritaire des crédits consacrés à la rénovation urbaine, ceux-ci étant principalement gérés par le ministre en charge du logement.
b) La proposition de votre commission des finances : créer une mission ministérielle « Ville et logement »
Aussi, votre commission des finances a-t-elle proposé de créer une mission ministérielle intitulée « Ville et logement », qui aurait regroupé :
- les crédits de ce qui constituait le projet de mission « Ville » ;
- les crédits du projet de programme « Logement » de la mission « Logement, aménagement et tourisme », cette dernière regroupant un ensemble de crédits particulièrement hétéroclite dans la maquette présentée par le gouvernement.
Il s'agissait en particulier d'unifier la subvention à l'ANRU , par le transfert des crédits logement bénéficiant aux zones urbaines sensibles (action « Logements participant à la rénovation urbaine » de l'actuel programme « Logement ») vers le programme « Rénovation urbaine ».
Il vous était également proposé de modifier la structuration en programmes et actions.
3. Les propositions du gouvernement rejoignent, sur l'essentiel, la position de votre commission des finances
L'actuel projet de mission ministérielle « Ville et logement » est proche des propositions de votre commission des finances , comme l'indique le tableau ci-après.
La mission ministérielle « Ville et logement »
(montants en millions d'euros)
|
Les propositions de votre commission des finances (1) |
La structuration proposée par le gouvernement (2) |
|||
|
Programmes |
Montants (base LFI 2004) |
Programmes |
Montants |
|
|
Base LFI 2004 |
Base PLF 2005 |
|||
|
Equité sociale et territoriale et soutien |
610 |
Equité sociale et territoriale et soutien |
585 |
660 |
|
Rénovation urbaine |
5.640 |
|
|
|
|
- Subvention ANRU |
210 |
Rénovation urbaine |
210 |
227 |
|
- Politiques sociales du logement |
5.430 |
Aide à l'accès au logement |
5.174 |
5.186 |
|
Soutien à la construction et à l'amélioration du logement |
1.950 |
Développement et amélioration de l'offre de logement |
1.434 |
1.378 |
|
Total |
8.190 |
|
7.403 |
7.451 |
(1) Rapport d'information n° 292 (2003-2004) de nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, déposé le 5 mai 2004.
(2) Avant-projet annuel de performance des programmes de la mission ministérielle « Ville et logement », 2004.
Comme le préconisait votre commission des finances, un programme « Equité sociale et territoriale et soutien » (660 millions d'euros en 2005) réunirait la quasi-totalité de l'actuel budget de la ville et de la rénovation urbaine et les allègements de charges sociales en zone urbaine sensible, de l'ordre de respectivement 400 millions d'euros et 300 millions d'euros.
Votre commission des finances proposait de réunir les actions destinées à la rénovation urbaine dans un programme unique, comprenant la subvention de l'ANRU et les aides à la personne relatives au logement. Le gouvernement a préféré distinguer deux programmes, ce qui peut tout à fait se justifier, compte tenu de la différence de nature des actions concernées.
Enfin, un dernier programme regrouperait les actions destinées à améliorer l'offre de logement et ne relevant pas de la rénovation urbaine.
Le montant global de la mission proposée par le gouvernement, de 7,4 milliards d'euros en 2004, est légèrement inférieur à celui de la mission proposée par votre commission des finances, de 8,2 milliards d'euros. Cette différence, de 0,8 milliard d'euros, provient essentiellement de périmètres légèrement différents pour les programmes « Aide à l'accès au logement » et « Développement et amélioration de l'offre de logement ».
Chacun de ces programmes serait rattaché au ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale.
* 15 Rapport d'information n° 292 (2003-2004).