Projet de loi de finances pour 2005 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances)

Rapports législatifs

Rapport général n° 74 (2004-2005), tome II, fascicule 1, volume 1, déposé le

ARTICLE 20

Mesures relatives au développement et au financement de l'apprentissage

Commentaire : le présent article crée un fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage, ainsi qu'une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage, nommée « contribution au développement de l'apprentissage » qui remplacerait la dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage que reçoivent les régions.

I. LA TAXE D'APPRENTISSAGE

Créée par la loi de finances du 13 juillet 1925, la taxe d'apprentissage est une imposition annexe sur les salaires prélevée sur les entreprises redevables de l'impôt sur les sociétés ou dont les associés sont soumis à l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux.

Profondément réformé par la loi n° 71-578 du 16 juillet 1971 sur la participation des employeurs au financement des premières formations technologiques et professionnelles, le financement de l'apprentissage présente les caractéristiques suivantes :

- des possibilités étendues de s'exonérer du versement de la taxe au trésor public par le biais de dépenses libératoires ;

- une segmentation de la taxe d'apprentissage en deux compartiments étanches ;

- et un principe général de libre affectation des dépenses libératoires par les entreprises aux établissements et aux centres de formation d'apprentis (CFA) de leur choix.

Pour 2004, le produit de la taxe d'apprentissage devrait s'établir aux alentours de 1,6 milliard d'euros. La méconnaissance du rendement précis de la taxe d'apprentissage tient essentiellement à son mode de collecte (cf. infra ).

A. LE DROIT EXISTANT

1. Les caractéristiques de la taxe d'apprentissage

a) Taux et assiette

Le taux de la taxe d'apprentissage, fixé par la loi du 16 juillet 1971 précitée, est de 0,5 % de la masse salariale de l'entreprise 131 ( * ) .

Les entreprises redevables de la taxe d'apprentissage sont les personnes physiques ou morales qui exercent une activité commerciale, industrielle ou artisanale, qui relèvent de l'impôt sur les sociétés ou qui sont soumises à l'impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux et qui ont au moins un salarié.

Certains employeurs ne sont pas redevables de cette taxe. Sont ainsi dispensés :

• les entreprises qui occupent un ou plusieurs apprentis avec lesquels un contrat régulier d'apprentissage a été passé (articles L. 117-1 à L. 117-18 du code du travail) et dont la base annuelle d'imposition à la taxe n'excède pas six fois le SMIC annuel ;

• les sociétés civiles de moyens lorsque leur activité est non commerciale (conforme à leur objet social) et qu'elles ne réalisent avec les tiers aucune opération susceptible de produire des recettes, ni aucun profit sur les remboursements de frais réclamés à leurs membres ;

• les sociétés et personnes morales ayant pour objet exclusif l'enseignement ;

• les groupements d'employeurs composés d'agriculteurs ou de sociétés civiles agricoles bénéficiant eux-mêmes de l'exonération (groupements constitués selon les modalités prévues au chapitre VII du titre II du livre I er du code du travail).

b) « Part quota » et « hors quota » de la taxe d'apprentissage

La taxe est segmentée en deux « compartiments étanches ».

La « part quota » représente 40 % de la taxe 132 ( * ) d'apprentissage. Elle est réservée au développement de l'apprentissage par le biais du financement des CFA, des écoles d'entreprises et des centres de formation professionnelle relevant du secteur des banques et des assurances. Un quart de la « part quota » (soit 10 % de la taxe) est réservé à la péréquation nationale 133 ( * ) , les trois quarts restant sont apportés aux CFA ou sections d'apprentissage au titre des concours financiers obligatoires (lorsque l'entreprise emploie des apprentis) ou facultatifs ;

La « part hors quota » s'élève à 60 % de la taxe. Elle est destinée au financement des autres premières formations technologiques et professionnelles. Sur cette part est appliqué un barème .

Les entreprises sont classées en trois catégories selon leur code NAF (nomenclature d'activités françaises). Selon la catégorie à laquelle elles appartiennent, les entreprises peuvent verser une part de leur taxe d'apprentissage, fixée par barème, à trois types de formations définies : ouvriers qualifiés, cadres moyens et cadres supérieurs. Cette répartition est cependant rendue très complexe car l'étanchéité entre les différentes catégories de formation a été largement atténuée par les possibilités de cumul existant entre deux catégories voisines.

2. Versement de la taxe d'apprentissage

a) Les divers modes d'acquittement de la taxe d'apprentissage

Les entreprises peuvent s'acquitter de la taxe d'apprentissage :

- en effectuant les dépenses libératoires . Il peut s'agir de dépenses réalisées par l'entreprise elle-même qui sont liées à l'apprentissage ou aux premières formations technologiques et professionnelles (accueil de stagiaires de l'enseignement technique, emploi d'apprentis, etc.), ou de subventions versées à des écoles techniques, des centres de formation d'apprentis ou des écoles d'ingénieurs. Le reste de la taxe due, après dépenses libératoires est versé au Trésor public ;

- ou en versant directement la taxe au Trésor public .

Ces formules de paiement de la taxe peuvent être exclusives ou complémentaires, selon la libre appréciation des entreprises. Elles peuvent également choisir de se libérer de leur obligation fiscale en effectuant un versement total ou partiel de leur taxe à un organisme collecteur , à charge pour lui de procéder à la répartition de la taxe, ou de respecter les critères de répartition définis par les entreprises. Si elles ne choisissent pas cette possibilité, les entreprises doivent soumettre leur demande d'exonération de la taxe d'apprentissage au préfet du département qui en saisit le comité départemental de l'emploi. Ce dernier fixe alors le montant de l'exonération accordée à l'entreprise au vu des dépenses exposées.

b) Les dépenses libératoires

Le décret n° 72-283 du 12 avril 1972, modifié à plusieurs reprises, fixe la liste des dépenses libératoires de la taxe d'apprentissage.

Au titre de la « part quota » sont libératoires : le versement de péréquation, les concours financiers obligatoires aux CFA ou à la section d'apprentissage, les subventions aux CFA, aux écoles d'entreprises ou à d'autres centres de formation. La loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a réduit les dépenses libératoires sur cette part de la taxe d'apprentissage à ces trois seuls chefs d'exonération.

Au titre de la « part hors quota », les subventions à des CFA, écoles d'entreprises ou établissement dispensant des premières formations technologiques et professionnelles, les frais afférents à la prise en charge des activités complémentaires, les bourses d'étude accordées aux élèves, les frais de stages en milieu professionnel, la formation des maîtres d'apprentissage sont libératoires du versement de la taxe d'apprentissage.

Répartition des dépenses libératoires de la « part hors quota » de la taxe d'apprentissage

(en millions d'euros)

Part « Hors quota »

Subventions

aux établissements

Frais de chambres

Frais de stage

Subventions
CFA

Activités complémen-

taires

Bourses

Jurys et maîtres d'appren-

tissage

Autres

Total

Part des exonérations revendiquées

72,59 %

13,30 %

9,82 %

2,84 %

0,31 %

0,09 %

0,05 %

1 %

100 %

Extrapolation du montant

683,1

125,2

92,4

26,7

2,9

0,8

0,5

9,4

941

Source : rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage, établi conjointement par les inspections générales de l'administration, des affaires sociales, de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et des finances, octobre 2003, n° 2003-M-047-01

B. LES DÉFAUTS DU SYSTÈME ACTUEL

1. L'opacité du système de collecte

Le système actuel de collecte de la taxe d'apprentissage est très complexe.

La collecte de la taxe d'apprentissage reste largement régie par le décret du 12 avril 1972. La loi n° 96-376 du 6 mai 1996 portant réforme du financement de l'apprentissage a modifié à la marge le contrôle des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (OCTA) qu'elle a confié aux inspecteurs et contrôleurs des services de l'Etat en charge du contrôle de la formation professionnelle.

Mais ni cette réforme, ni les avancées esquissées par la loi de modernisation sociale de 2002 134 ( * ) ne constituent une réponse suffisante à l'opacité des flux de financement de l'apprentissage. Ainsi, l'inspection en charge de la formation professionnelle contrôle-t-elle les organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage, mais ne dispose pas « d'un droit de suite » auprès des centres et établissements bénéficiaires de la répartition du produit de la taxe. Le contrôle du bon usage des fonds est donc limité.

2. L'insuffisant contrôle des organismes bénéficiaires de la taxe d'apprentissage

a) Les règles générales

Le décret n° 72-283 du 12 avril 1972 prévoit la possibilité d'enquêtes initiées par le préfet de département 135 ( * ) sur l'utilisation des fonds recueillis par les établissements bénéficiaires de la taxe d'apprentissage. Ces enquêtes peuvent aboutir à la fixation d'un montant maximal de versements exonératoires que l'établissement sera susceptible de recevoir chaque année, à la suppression du caractère exonératoire des versements faits à cet établissement par les redevables de la taxe d'apprentissage pour les seuls établissements privés bénéficiaires du versement de la taxe d'apprentissage.

Le reversement des sommes dont l'usage serait non conforme à la réglementation n'est pas prévu, pas plus que le contrôle de la prise en charge des frais de fonctionnement 136 ( * ) des centres de formation d'apprentis par les organismes paritaires collecteurs agréés au titre de la « professionnalisation ». Dans ce contexte une même dépense d'un CFA pourrait être « sur-financée » ou bénéficier de financements redondants sans qu'il soit aujourd'hui possible de remédier à la situation.

b) Les modalités particulières de contrôle des CFA

Seuls les CFA sont soumis au contrôle pédagogique de l'Etat et au contrôle technique et financier de celui-ci pour les centres à recrutement national, de la région pour les autres centres. Si ces contrôles révèlent des insuffisances graves ou des manquements aux obligations résultant du présent code et des textes pris pour son application, ou de la convention, celle-ci peut être dénoncée par l'Etat ou la région après mise en demeure non suivie d'effet (article L. 116-4 du code du travail).

Les inspecteurs commissionnés sont notamment habilités à contrôler le montant et l'utilisation des fonds collectés par l'organisme gestionnaire au titre de la taxe d'apprentissage 137 ( * ) . Ces contrôles peuvent conduire à des sanctions administratives : dénonciation de la convention conclue avec le CFA par l'État ou la région, fermeture du centre, administration provisoire du centre en application de l'article R. 116-36 du code du travail, etc.

Cependant, la Cour des comptes dans son relevé de constatations provisoires de septembre 2003 relatif au contrôle de l'apprentissage par les inspecteurs territoriaux de l'éducation nationale indiquait que les missions administratives et financières des inspecteurs territoriaux effectuées pour le compte des régions sont de moins en moins fréquentes et réalisées hors délégation de compétences ou sans convention actualisée et, dès lors, dénuées de toute portée juridique.

Le rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage des inspections générales de l'administration des affaires sociales, de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, et des finances, d'octobre 2003, concluait, pour sa part, que la gestion de la taxe d'apprentissage « se caractérise par un éclatement des responsabilités et des intervenants, générateur de multiples conflits de compétences négatifs. Cet émiettement n'est pas compensé par une animation et une mise en oeuvre coordonnées de la politique des contrôles ou des remontées d'informations ».

3. L'imparfaite correction de la péréquation nationale

Créé par la loi du 6 mai 1996 précitée, le versement obligatoire de péréquation est affecté au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTA), soit 10 % de la taxe d'apprentissage.

Les recettes nettes sont reversées aux différentes régions selon deux critères :

- pour 40 % au prorata du nombre d'apprentis inscrits dans les CFA et les sections d'apprentissage dans la région au 31 décembre de l'année précédente ;

- pour 60 % au prorata du produit du nombre d'apprentis inscrits dans les CFA et les sections d'apprentissage dans la région au 31 décembre de l'année précédente et d'un quotient dont le numérateur est la taxe d'apprentissage par apprenti perçue pour l'ensemble du territoire nationale et dont le dénominateur est la taxe d'apprentissage par apprenti perçue lors de ladite année par les CFA et les sections d'apprentissage dans la région.

Effets du système actuel de péréquation

Source : rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage, établi conjointement par les inspections générales de l'administration, des affaires sociales, de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et des finances, octobre 2003, n° 2003-M-047-01

La lecture du tableau précédent montre que les critères de répartition de la part péréquation de la taxe d'apprentissage figent l'allocation spontanée des ressources entre régions plus qu'ils ne corrigent les déséquilibres entre territoires.

C. LES PERSPECTIVES D'AMÉLIORATION : LES MESURES PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT DANS LE PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION POUR LA COHÉSION SOCIALE

Afin de favoriser le retour à l'emploi des jeunes, le plan de cohésion sociale prévoit que 350.000 jeunes accéderont à l'emploi par une formation en alternance dans le cadre du programme « 500.000 apprentis étudiants des métiers ».

Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale tend dans cette perspective à :

- assouplir le contrat d'apprentissage, en prévoyant de moduler sa durée ;

- assainir le système de collecte de la taxe d'apprentissage, en rendant obligatoire l'intermédiation des organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage, dont le contrôle serait en parallèle renforcé. Rappelons que les entreprises pourront continuer à choisir les bénéficiaires de la taxe d'apprentissage en indiquant aux organismes collecteurs les critères de répartition qu'elles souhaitent voir appliquer à la taxe qu'elles leur versent.

- améliorer la transparence pour les organismes bénéficiaires de la taxe d'apprentissage, en précisant les contrôles qui peuvent être mis en oeuvre ;

- créer un crédit d'impôt en faveur des entreprises qui accueillent des apprentis pendant une durée de six mois minimum ;

- et à rendre plus dynamique la politique de l'apprentissage en réduisant le nombre de dépenses libératoires du versement de la taxe d'apprentissage.

1. La limitation des dépenses libératoires

La plupart des dépenses exonératoires ont été instituées par des textes réglementaires dont le gouvernement annonce la suppression progressive. Ne constitueraient plus des dépenses libératoires sur la part « hors quota » aux termes de la réforme que les versements exonératoires aux établissements, les dépenses pédagogiques, les dépenses liées aux activités complémentaires et une partie des dépenses de stage correspondant aux frais de stage, soit, dans l'hypothèse la plus haute, 778,6 millions d'euros (cf. tableau du b) du 2 du A du I du présent commentaire).

Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale prévoit de supprimer les deux types de dépenses libératoires de la part « hors quota » de la taxe d'apprentissage prévus par des dispositions législatives, c'est-à-dire les dépenses de formation pédagogiques des maîtres d'apprentissage et les salaires de membres des conseils, des comités, des commissions et des jurys d'examen.

Ces dépenses, évaluées à 0,5 million d'euros par an, resteraient, comme elles l'étaient déjà, imputables sur la contribution des employeurs à la formation continue (prévue par l'article L. 950-1 du code du travail).

Cette mesure ne pénaliserait donc ni les entreprises qui peuvent continuer à donner un caractère libératoire à ces dépenses sur une autre contribution, ni les organismes destinataires des « dépenses libératoires » dans la mesure où les entreprises devront continuer à effectuer les dépenses concernées (certaines étant obligatoires 138 ( * ) ).

La suppression de l'ensemble des dépenses libératoires, prévues par des textes législatifs ou par des textes réglementaires, ainsi que la révision de la répartition du produit de la taxe d'apprentissage entre la « part quota » et la « part hors quota », devraient permettre d'accroître les ressources consacrées à l'apprentissage d'environ 123 millions d'euros en 2005 pour atteindre, au terme de la réforme, 190 millions d'euros 139 ( * ) en année pleine . L'effort financier demandé aux entreprises sera toutefois compensé par la création d'un crédit d'impôt au bénéfice des entreprises employant des apprentis.

2. Création d'un crédit d'impôt

Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale institue un crédit d'impôt au bénéfice des entreprises qui emploient des apprentis. Il s'élèvera à 1.600 euros par apprenti embauché depuis six mois. Ce montant sera porté à 2.200 euros lorsque l'apprenti, sans qualification et âgé de 16 à 24 ans, bénéficiera de l'accompagnement personnalisé prévu par le projet de loi de programmation.

Les entreprises bénéficieront du crédit d'impôt qu'elles payent ou non la taxe d'apprentissage, dès lors qu'elles emploient des apprentis.

La progression attendue du nombre d'apprentis devrait permettre d'augmenter les sommes versées aux entreprises au titre de ce crédit d'impôt et de compenser les charges supplémentaires induites par la suppression de certaines dépenses libératoires. Le tableau suivant représente les évolutions comparées du montant global de crédit d'impôt et de l'impact de la suppression de certaines dépenses libératoires pour les entreprises.

Evolution du montant du crédit d'impôt et de l'impact de la suppression de certaines dépenses libératoires pour les entreprises au titre des années 2004 à 2009 140 ( * )

(en millions d'euros)

Année

Nombre d'apprentis

Impact pour les entreprises, en année pleine, des dépenses libératoires supprimées

Montant du crédit d'impôt

2004

369 000

0

472

2005

400 000

123

542

2006

430 000

123 + 62,6

594

2007

460 000

190

648

2008

480 000

190

690

2009

500 000

190

733

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Ce tableau présente la situation telle qu'elle est prévue par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, et ne prend pas en compte la création de la contribution au développement de l'apprentissage prévue par le présent article.

II. LES RÉGIONS ET LE FINANCEMENT DE L'APPRENTISSAGE

A. LES CONSEILS RÉGIONAUX SONT, AVEC LES ENTREPRISES, LES PREMIERS FINANCEURS DE LA FORMATION DES APPRENTIS

Selon les données du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue (CCPR), le coût des formations en apprentissage (fonctionnement et équipement des CFA et des sections d'apprentissage) aurait mobilisé en 2000 de l'ordre de 1.400 millions d'euros 141 ( * ) . Le tableau qui suit précise les efforts financiers consentis par ces différents financeurs.

Répartition de l'effort financier en faveur de l'apprentissage

(en millions d'euros)

Année 2000

Montants versés

En % du total

Régions (hors FNPTA)

677

47,9%

Branches professionnelles

108

7,6%

Organismes gestionnaires

46

3,3%

Etat (CFA nationaux)

1

0,1%

Taxe d'apprentissage (y compris FNPTA)

582

41,2%

Total

1 414

100,0%

Source : CCPR, données physico-financières, novembre 2002

Les conseils régionaux apparaissent comme les premiers contributeurs, ayant apporté en 2000 près de 48 % des financements. Certaines études comptabilisent au titre des contributions régionales les sommes versées par les entreprises au titre du FNPTA et transitant par les comptes des régions. En les prenant en compte, il apparaît que les conseils régionaux financent plus de 88 % des recettes des CFA et ses sections d'apprentissage.

Pour le solde, l'essentiel est apporté par les branches professionnelles (7,6 %) qui peuvent consacrer au financement des CFA une fraction des taxes qu'elles perçoivent 142 ( * ) voire des fonds de la formation professionnelle continue. Certains accords de branche prévoient en effet le transfert d'une partie des fonds de l'alternance (plafonnée à 35 % des sommes collectées), qui ont vocation à contribuer au financement des contrats d'insertion en alternance (contrats de qualification, d'adaptation et d'orientation), vers les CFA relevant des branches en question. Il est à noter que l'accord interprofessionnel du 20 septembre 2003 supprime ce plafond et accroît parallèlement la cotisation au titre de l'alternance, ce qui pourrait conduire à une montée en puissance de ce mode de financement 143 ( * ) . Les organismes gestionnaires interviennent de manière plus résiduelle (3,3 %), la participation de l'Etat se limitant pour sa part au fonctionnement des CFA nationaux, apparaît peu significative (0,1 %).

Si l'on identifie le produit de la taxe d'apprentissage et les versements des branches professionnelles à des financements provenant des entreprises (contrairement à ce que font certaines études), ces dernières font alors jeu égal avec les conseils régionaux, mobilisant près de 49 % des ressources attribuées à l'apprentissage.

Ces données nationales masquent cependant les fortes disparités qui peuvent être observées entre les régions, entre les établissements ainsi qu'entre les types et les niveaux de formation, en fonction du potentiel fiscal, des choix locaux, des coûts de fonctionnement des établissements et de la capacité des organismes gestionnaires à drainer le produit de la taxe. A titre d'illustration, le montant moyen de taxe consacré au fonctionnement des CFA s'échelonnait en 2000 de 706 euros par apprenti dans la région Pays de la Loire à 2.414 euros en Ile-de-France (soit un écart de 1 à 3,5), la contribution moyenne des régions variant entre 1.509 euros par apprenti en Midi-Pyrénées et 2.603 euros en Pays de la Loire (soit un écart de 1 à 1,7) 144 ( * ) . De même, la taxe d'apprentissage représente en moyenne 10,4 % des recettes des CFA des chambres de métiers, contre 37,4 % pour les CFA des chambres de commerce et d'industrie. 145 ( * )

B. LA COMPÉTENCE DES RÉGIONS EN MATIÈRE D'APPRENTISSAGE

1. La décentralisation de la formation initiale

Depuis les lois de décentralisation de 1982 et 1983, la région, collectivité territoriale, assure la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue.

Les conseils régionaux exercent cette compétence dans le cadre d'instruments de programmation régionale :


• le programme régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue (PRAFP) le plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes et des adultes (PRDFP) ;


• le contrat de plan État-Région ;


• les contrats d'objectifs.

Ils disposent, pour financer ces actions, d'un fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue (FRAFP), abondé par les versements de la fraction de la taxe d'apprentissage mentionnée par l'article L.118-2-2 du code du travail (cf. infra ).

Les régions peuvent subventionner des places de stages à l'intention de certains demandeurs d'emploi ou acheter des prestations de formation selon les règles du code des marchés publics. Ces deux possibilités de financement doivent conduire à la signature de conventions avec des organismes de formation.

La région peut également cofinancer des aides de l'État aux entreprises.

Enfin, en matière d'apprentissage, le conseil régional signe les conventions de créations des CFA et doit être tenu informé chaque année du fonctionnement financier des CFA situés dans son champ géographique. Par ailleurs, depuis janvier 2003, il gère la prime à l'embauche délivrée dans le cadre du contrat d'apprentissage.

2. Les instruments régionaux de programmation

a) Le programme régional de formation professionnelle et d'apprentissage (PRAFP)

L'exercice par les régions de leurs compétences en matière de formation professionnelle et d'apprentissage donne lieu à un débat annuel au sein de chaque conseil régional sur le programme régional de formation professionnelle et d'apprentissage. Ce programme définit les orientations régionales. Une instance spécifique coordonne les politiques des 26 régions : le comité national de coordination des programmes régionaux.

b) Le plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes et des adultes (PRDFP)

Les régions élaborent un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes et des adultes. Ce plan détermine l'ensemble des actions de formation, initiale et continue, des jeunes ainsi que les actions d'information et d'orientation qui seront mises en oeuvre à l'aide des ressources du FRAFP. Il est l'outil de coordination des filières de formation des jeunes pour l'accès à l'emploi, mises en oeuvre par les différents acteurs (comité économique et social régional, conseil académique de l'Education nationale, comité régional de l'enseignement agricole, les organisations syndicales d'employeurs et de salariés, les chambres consulaires, etc).

3. Le fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle (FRAFP)

Les programmes définis par le conseil régional sont mis en oeuvre sur les ressources du Fonds régional de l'apprentissage et de la formation professionnelle, alimenté principalement par un transfert de crédits d'État, par les ressources que la région elle-même affecte à la formation professionnelle et, le cas échéant, le cofinancement du Fonds Social Européen (FSE).

Les ressources du FRAFP peuvent être utilisées pour financer la rémunération des stagiaires, les dépenses de fonctionnement des stages de formation professionnelle ou de centres de formation d'apprentis et les dépenses d'équipement.

La région répartit comme elle l'entend ses crédits entre ces trois postes et entre la formation professionnelle continue et l'apprentissage.

Pour mettre en oeuvre son programme de formation, la région agit avec les mêmes outils que ceux de l'Etat : l'agrément au titre de la rémunération des stagiaires, le conventionnement permettant l'attribution de subventions d'actions de formation et l'achat de prestations de formation.

La région peut également participer au financement des réseaux d'accueil des jeunes tels que les missions locales ou les espaces- jeunes, et des CFA pour lesquels une convention de création a été signée.

4. La poursuite de la décentralisation par l'expérimentation

Enfin, l'article premier de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales prévoit que seules les régions ayant adopté un schéma régional expérimental de développement économique pourront accorder les aides que l'Etat met en oeuvre au profit des entreprises. Cette compétence ne sera pas décentralisée mais exercée par délégation de l'Etat. Sous réserve de l'interprétation qui sera faite de la notion « d'aides au profit des entreprises », les dispositifs d'intervention « territorialisés » du ministère tels que le FISAC local et les actions de développement économiques des chambres de métiers pourraient être concernés et seraient alors délégués aux régions dans le cadre de conventions.

C. LA DOTATION DE DÉCENTRALISATION RELATIVE À LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET À L'APPRENTISSAGE

La dotation générale de décentralisation relative à la formation professionnelle, à l'apprentissage et à l'insertion des jeunes dans la vie sociale (DGD « formation professionnelle ») est inscrite au chapitre 43-06 du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale.

Elle participe au financement des compétences transférées progressivement aux régions en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage 146 ( * ) , en application du droit commun selon lequel les charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales sont compensées « par le transfert d'impôts d'Etat, par les ressources du Fonds de compensation de la fiscalité transférée et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation » (article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales). Le montant de la DGD est actualisé chaque année comme le taux de progression de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Compte tenu des transferts de compétences successifs au profit des régions dans le domaine de la formation, de l'apprentissage et de l'insertion des jeunes, cette dotation est en fait composée de plusieurs enveloppes, dont la répartition relève de critères spécifiques, comme le rappelle le tableau ci-après.

Evolution des crédits du chapitre 43-06 « dotation de décentralisation relative
à la formation professionnelle, à l'apprentissage et à l'insertion des jeunes
dans la vie sociale » entre 2004 et 2005 (en milliers d'euros)

Article

Nom

LFI 2004

PLF 2005

10

Application de la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 (1)

556.381,6

383.123,7

20

Application de la loi du 23 juillet 1987 portant rénovation de l'apprentissage (1)

18.464,5

12.714,6

32

Participation de l'Etat à la revalorisation de la rémunération des stagiaires

8.309,3

8.582,7

40

Application de la loi du 1 er décembre 1988 relative aux compétences de la collectivité territoriale de Mayotte en matière de formation professionnelle et d'apprentissage

233,9

241,6

50

Application de la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle : actions qualifiantes

318.611,1

329.092,9

60

Enveloppe de rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire

9.593,9

9.909,5

70

Actions décentralisées en faveur des jeunes

455.959,3

470.959,5

81

Application de l'article 107 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Primes d'apprentissage (2)

454.265,9

722.435,2

82

Contrat d'insertion dans la vie sociale (3)

36.020

110.734,3

90

Frais de gestion du CNASEA

4.565,1

4.715,3

Ensemble de l'article

1.862.404,6

2.052.509,4

Source : PLF 2005 - bleu « Travail, santé et cohésion sociale - I. Emploi et travail »

(1) La diminution des crédits de ces deux articles correspond à la mesure proposée par le présent article, détaillée ci-après (cf. C du III du présent commentaire).

(2) L'augmentation des crédits de cet article correspond à la prise en charge progressive des indemnités compensatrices servies au titre des contrats d'apprentissage par les régions : le transfert de cette charge aux régions est applicable aux contrats conclus à compter du 1 er janvier 2003, les indemnités servies au titre des contrats d'apprentissage conclus avant le 31 décembre 2002 restant à la charge de l'Etat jusqu'au terme desdits contrats, soit au plus tard jusqu'au 31 décembre 2005. L'article 134 de la loi de finances pour 2003 a donc prévu que la compensation financière aux régions s'effectuerait donc selon un échéancier courant jusqu'en 2006 (6 % en 2003, 63 % en 2004, 97 % en 2005, 100 % à partir de 2006).

(3) L'augmentation des crédits de cet article correspond à la montée en charge du contrat d'insertion dans la vie sociale (CIVIS), qui comporte à la fois un transfert et une création de compétences. L'article 138 de la loi de finances pour 2004 a prévu : pour la création de compétence, une compensation de 79,88 millions d'euros, versée à hauteur de 30,98 % en 2004, 92,49 % en 2005 et 100 % à partir de 2006 ; pour le transfert de compétence, une compensation de 45,08 millions d'euros, versés à hauteur de 25 % en 2004, 75 % en 2005 et 100 % à partir de 2006.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LA CRÉATION DU FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT ET DE MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE

1. Le dispositif proposé par le présent article

Le Gouvernement souhaite transformer l'actuel fonds national de péréquation de la taxe d'apprentissage (FNPTA) en un fonds national de développement et de modernisation, ce qui est prévu par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

Le présent article tire les conséquences financières de la création du fonds national de modernisation et de développement de l'apprentissage.

Le 1° du I du présent article renumérote l'article L. 118-3-1 du code du travail en L. 118-3-2, et le 2° du I propose un nouveau contenu pour l'article L. 118-3-1.

Il prévoit que le nouveau Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage (FNDMA) bénéficie du reversement automatique des versements au Trésor public. Il s'agit des versements effectués directement par un redevable de la taxe d'apprentissage en exonération de dépenses qui n'auraient pas reçu d'affectation ou qui résulteraient d'insuffisances de versements, que ce soit au titre de la fraction de la taxe d'apprentissage mentionnée à l'article L. 118-2-2 du code du travail, ou au titre de la contribution restant due par le redevable après déduction de la fraction précitée.

Les versements au Trésor public étaient jusqu'à présent intégralement reversés aux fonds régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue selon des critères fixés par décret pris après avis du Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue.

Ces sommes étaient affectées au financement des centres de formation d'apprentis et des sections d'apprentissage pour lesquels la région considérée, ou l'Etat avaient passé convention. Elles étaient destinées en priorité à ceux qui n'atteignaient pas un montant minimum de ressources par apprenti, par domaine et par niveau de formation déterminé par arrêté après avis du comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue et qui assuraient en majorité des formations d'apprentis conduisant au certificat d'aptitude professionnelle (CAP), au brevet d'études professionnelles (BEP) ou à un diplôme ou titre homologué de niveau équivalent, ou qui dispensent des formations à des apprentis sans considération d'origine régionale. La région présentait chaque année un rapport précisant l'affectation de ces sommes au comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle.

Dans la même perspective, le 1° du II du présent article modifie le 1 de l'article 224 du code général des impôts afin de prévoir que le produit de la taxe d'apprentissage aujourd'hui inscrit au budget de l'Etat serait désormais versé au Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage.

Il s'agirait du produit net des dépenses admises en exonération en application des articles suivants du code général des impôts :

- article 226 bis relatif au caractère libératoire, dans la limite de la fraction indiquée à l'article 227 du code général des impôts 147 ( * ) , des dépenses des redevables de la taxe d'apprentissage en faveur des CFA ou aux sections d'apprentissage ;

- article 227 bis relatif au caractère libératoire, dans la limite de la fraction indiquée à l'article 227 du code général des impôts, des dépenses des redevables de la taxe d'apprentissage, relevant du secteur des établissements de crédit et des assurances, en faveur des CFA ou aux sections d'apprentissage.

Enfin, le 4° du II du présent article prévoit la création d'un c dans le V de l'article 1647 du code général des impôts fixant à 2 % le prélèvement de l'Etat, au titre de frais d'assiette, de recouvrement, de dégrèvement et de non-valeurs, sur les montant de la taxe d'apprentissage versés au fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage, ainsi que sur le montant de la contribution au développement de l'apprentissage créée par le présent article (cf. infra ).

2. Le nouveau fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage : recettes et dépenses

L'exposé des motifs du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale présente les principales caractéristiques du nouveau fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage.

Les principales caractéristiques du fonds national de développement
et de modernisation de l'apprentissage

Les ressources de ce fonds seront constituées :

- des ressources actuelles du FNPTA et des recettes supplémentaires provenant de la suppression des motifs d'exonération ; à ce titre, une fraction de la taxe alimentera le fonds ; elle sera fixée par voie réglementaire, comme cela est aujourd'hui le cas pour le FNTPA, et ajustée à plusieurs reprises afin de tenir compte de l'évolution de ces recettes liée à la suppression progressive des chefs d'exonération ;

- des recettes correspondant aux sommes aujourd'hui perçues à titre résiduel par le Trésor public.

Le fonds de développement et de modernisation sera divisé en deux sections.

La première correspondra à la vocation de l'actuel fonds national de péréquation. Le mécanisme de répartition entre les régions, qui relève du domaine réglementaire, serait modifié afin de répondre à l'observation formulée par les inspections générales (cf. rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage précité) quant à son faible effet redistributif et de mieux satisfaire les besoins des régions au regard des efforts réels qu'elles déploient en faveur de l'apprentissage.

La seconde section sera exclusivement destinée, par l'intermédiaire des fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle, au financement des actions et mesures mises en oeuvre en application des contrats d'objectifs et de moyens.

Source : Projet de loi de programmation pour la cohésion sociale n° 445 (2003-2004)

Les ressources du fonds national de modernisation et de développement de l'apprentissage devraient s'élever à 368 millions d'euros par an, soit 150 millions d'euros au titre des ressources actuelles du fonds national de péréquation, 28 millions d'euros au titre des versements au Trésor public effectués par les redevables de la taxe d'apprentissage, et 190 millions d'euros au titre de la suppression du caractère libératoire des dépenses en faveur de l'apprentissage, prévue par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

Les versements effectués au Trésor public correspondent à une fraction de la taxe d'apprentissage, fixée par voie réglementaire, comme c'est actuellement le cas pour le fonds national de péréquation. Le décret ajustera cette fraction à la montée en puissance progressive des recettes liées à la suppression graduelle des chefs d'exonération existant aujourd'hui.

En ce qui concerne ses dépenses, le fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage devrait participer au financement des actions mises en oeuvre dans le cadre des contrats d'objectifs et de moyens, conclu entre l'État, les régions, les organismes consulaires et les organisations représentatives d'employeurs et de salariés, et prévus par l'article 16 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

Selon l'exposé des motifs de ce projet de loi, les objectifs poursuivis par ces contrats d'objectifs et de moyens devraient être les suivants :

« - adaptation de l'offre de formation : niveau et nature des formations, équipements nécessaires etc. La création de facultés des métiers, à l'image de celle de Ker Lann en Bretagne, pourra notamment être envisagée ;

« - amélioration de la qualité des formations dispensées : l'État et les différents acteurs pourront s'engager au respect d'un cahier des charges garantissant, au-delà de leurs obligations légales, la qualité des formations (signature d'une charte qualité, échanges réguliers entre les formateurs des CFA et les maîtres d'apprentissage, adaptation de la pédagogie aux rythmes et contraintes de l'activité des entreprises, etc) sur laquelle pourra s'appuyer la politique de la région en matière de conventionnement avec les CFAC ou d'attribution des primes versées aux employeurs ;

« - amélioration des conditions de vie des apprentis : il s'agit de compléter les initiatives déjà prises par certains conseils régionaux afin de résoudre des difficultés matérielles que connaissent de nombreux apprentis en matière de logement, de transport ou d'acquisition du premier équipement nécessaire au déroulement de la formation ;

« - le développement d'initiatives innovantes et le soutien à l'expérimentation ;

« - déroulement de séquences d'apprentissage dans des États membres de l'Union européenne. »

Les financements complémentaires de l'État pour ces contrats d'objectifs et de moyens seront apportés par l'intermédiaire du fonds national de modernisation et de développement de l'apprentissage, au regard des efforts consentis par les autres parties

B. LA CRÉATION DE LA CONTRIBUTION AU DÉVELOPPEMENT DE L'APPRENTISSAGE AU PROFIT DES RÉGIONS

Afin d'améliorer l'autonomie financière des régions, le présent article prévoit de créer à leur profit une contribution au développement de l'apprentissage.

Dans cette perspective, le 3° du II du présent article insère un nouvel article 1599 quinquies A, après l'article 1599 quinquies du code général des impôts.

Le I du nouvel article 1599 quinquies A du code général des impôts institue une contribution au développement de l'apprentissage dont le produit est reversé aux fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue.

Cette contribution est une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage.

1. Redevables, assiette et taux de la contribution au développement de l'apprentissage

Le deuxième alinéa du I du nouvel article 1599 quinquies A du code général des impôts prévoit que sont redevables de la contribution au développement de l'apprentissage les personnes ou entreprises redevables de la taxe d'apprentissage selon l'article 224 du code général des impôts.

Le troisième alinéa du I du nouvel article 1599 quinquies A du code général des impôts précise que la contribution est assise sur les rémunérations retenues pour l'assiette de la taxe d'apprentissage.

Le taux de la contribution est de 0,06 % des rémunérations versées en 2004, de 0,12 % des rémunérations versées en 2005, et de 0,18 % pour les rémunérations versées à compter du 1 er janvier 2006. La montée en puissance de ce taux est gagée par une réduction correspondante de la dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage.

2. Une contribution sans dépenses libératoires

Le premier alinéa du II du nouvel article 1599 quinquies A du code général des impôts créé par le présent article prévoit que les dépenses visées aux articles 226 bis , 227 et 227 bis du code général des impôts ne sont pas admises en exonération de la contribution au développement de l'apprentissage

En l'absence de dépenses libératoires, cette contribution ne pourra donc donner lieu qu'à un versement en numéraire par les entreprises redevables.

Le deuxième alinéa du II du nouvel article 1599 quinquies A du code général des impôts permet l'application à la contribution au développement de l'apprentissage de dispositions suivantes actuellement prévues pour la taxe d'apprentissage :

- le redevable est tenu de remettre à la recette des impôts compétente une déclaration indiquant notamment le montant des rémunérations passibles de la taxe d'apprentissage (article 229 du code général des impôts). Dans la mesure où l'assiette de la contribution est la même que celle de la taxe d'apprentissage, la déclaration du redevable permettra aux services fiscaux d'établir à la fois le montant de la taxe d'apprentissage due et celui de la contribution au développement de l'apprentissage ;

- les règles applicables aux redevables de la contribution au développement de l'apprentissage sont identiques à celles prévues pour la taxe d'apprentissage en cas de cession ou de cessation d'entreprise (article 229 A du même code) ;

- la rectification des déclarations des redevables s'effectue selon la procédure prévue à l'article L. 55 du livre des procédures fiscales 148 ( * ) . (article 229 B du même code) ;

- la contribution au développement de l'apprentissage, comme la taxe d'apprentissage, est due pour les établissements situés dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, quel que soit le siège du principal établissement de l'entreprise (1 er alinéa de l'article 230 B du même code) ;

- un décret détermine les conditions dans lesquelles la contribution au développement de l'apprentissage est applicable dans les départements d'outre-mer (article 230 C du même code) ;

- les modalités d'établissement et le contenu de la déclaration et des demandes d'exonération sont déterminés par décret (article 230 D du même code) ;

- les réclamations concernant la contribution au développement de l'apprentissage sont présentées, instruites et jugées comme en matière de taxes sur le chiffre d'affaires (article 230 G du même code) ;

- la contribution au développement de l'apprentissage est recouvrée selon les modalités applicables aux taxes sur le chiffre d'affaires (I et III de l'article 1678 quinquies du même code).

3. Versement de la contribution

Le quatrième alinéa du I du nouvel article 1599 quinquies A du code général des impôts prévoit que le montant de la contribution est versé au comptable de la direction générale des impôts

Le 2° du II du présent article modifie en conséquence la date limite, fixée par l'article 229 du code général des impôts, à laquelle les redevables de la taxe d'apprentissage doivent remettre leur déclaration indiquant, notamment, le montant des rémunérations passibles de la taxe qui ont été versées pendant l'année précédente, ainsi que le montant des exonérations prévues aux articles 226 bis à 227 bis . Cette date actuellement fixée au 30 avril de chaque année serait repoussée au 31 mai de chaque année.

L'existence du système de dépenses libératoires permettait à la plupart des entreprises redevables de la taxe d'apprentissage (soit un million environ) d'établir de simples déclarations dans lesquelles elles indiquaient avoir effectué des versements directement ou par le biais d'organismes collecteurs auprès d'établissements divers (notamment les CFA), ce qui les exonérait quasi totalement du paiement en numéraire de la taxe d'apprentissage. Dans la mesure où la contribution au développement de l'apprentissage fera l'objet d'un paiement en numéraire, les services fiscaux compétents vont être davantage mobilisés dès 2005. Il semblait donc nécessaire de repousser d'un mois la date limite de déclaration des entreprises.

C. LA RÉDUCTION DE LA DOTATION GÉNÉRALE DE DÉCENTRALISATION RELATIVE À LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET À L'APPRENTISSAGE

Le 1° et le 2° du III du présent article modifient l'article L. 4332-1 du code général des collectivités territoriales. Ils visent à déduire de la dotation générale de décentralisation (DGD) attribuée aux régions pour financer les compétences relatives à l'apprentissage et à la formation professionnelle, les montants correspondant aux produits attendus de la contribution au développement de l'apprentissage créée par le 3° du II du présent article pour les années 2005 à 2007. A la montée en puissance progressive de la contribution (la mise en place de cette contribution se fera progressivement sur trois exercices : 0,06 % en 2005, 0,12 % en 2006 et 0,18 % à partir de 2007) correspond une réfaction progressive de la DGD « formation professionnelle » (à raison d'un tiers chaque année jusqu'au montant de 593,76 millions d'euros en valeur 2005, « indexé chaque année selon le taux de la dotation globale de fonctionnement »). La réduction de la DGD sera donc progressive jusqu'en 2007, mais pérenne ensuite, le montant obtenu étant ensuite, comme le prévoient les dispositions relatives à la DGD, indexé chaque année selon le taux de la dotation globale de fonctionnement.

La réfaction opérée sur la DGD « formation professionnelle » porte sur les articles 10 (« Application de la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 ») et 20 (« Application de la loi du 23 juillet 1987 portant rénovation de l'apprentissage ») du chapitre 43-06 du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale, pour lesquels sont prévus, dans le présent projet de loi de finances, une révision des services votés de 197,9 millions d'euros, correspondant à une « économie liée à la création d'une contribution au développement de l'apprentissage dont le produit est affecté aux régions ».

Hors la montée en puissance progressive du dispositif proposé par le présent article, le mécanisme est comparable à celui retenu par l'article 34 du présent projet de loi, concernant le transfert aux départements d'une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurances contre les risques de toutes natures relatifs aux véhicules terrestres à moteur : il s'agit en effet de substituer une ressource de nature fiscale à une dotation versée par l'Etat .

Cette modification permettra d'accroître la part des ressources propres des régions, selon la définition qui en est donnée par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 prise en application de l'article 72-2 de la Constitution, relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales. En effet, le produit de la contribution au développement de l'apprentissage prévue à l'article 1599 quinquies A du code général des impôts viendra alimenter les fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue, selon une clef de répartition « fixée par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et des ministres chargés du travail et du budget ». Dès lors que le taux de la taxe sera réparti entre chaque région et la collectivité territoriale de Corse en fonction d'une clef de répartition, qui permettra le maintien d'un lien entre la collectivité et la ressource transférée, cette dernière pourrait répondre à la condition fixée par l'article 3 de la loi organique précitée, selon lequel « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette » .

Le taux de la contribution serait réparti entre les régions de manière à ce que le produit soit strictement proportionnel, pour chaque région, aux attributions de dotation générale de décentralisation auxquelles la contribution se substituera progressivement. Ainsi, la part du produit de la contribution attribuée à chaque région représentera « une fraction du taux de cette contribution appliquée à l'assiette nationale (...) calculée au prorata de la part de dotation, supprimée (...) que chaque région ainsi que la collectivité territoriale de Corse a perçue en 2004 ». Le mécanisme proposé permettra donc de garantir la proportionnalité entre le produit affecté aux régions et la réfaction effectuée sur leur attribution de DGD.

Toutefois, si la clef de répartition susmentionnée permet de respecter la condition de proportionnalité, elle ne permet pas d'assurer l'équivalence globale entre la réfaction opérée sur la DGD et le produit de la contribution, ce dernier étant calculé en fonction des prévisions d'évolution de l'assiette de cette contribution. C'est la raison pour laquelle le IV du présent article prévoit une clause de révision, afin de s'assurer chaque année que le rendement de la taxe additionnelle ne se trouve pas en décalage avec le montant des dotations budgétaires supprimées, et de procéder, le cas échéant, aux ajustements nécessaires.

Le gouvernement devra ainsi remettre au Parlement, chaque année, entre 2004 et 2007, un rapport sur les incidences des dispositions introduites par le présent article, et proposera, « en cas d'écart supérieur à 1 % entre le montant du rendement de la contribution au développement de l'apprentissage (...) et le montant des crédits supprimés », les « ajustements nécessaires ».

Le gouvernement précise par ailleurs que « ce rendez-vous annuel permettra également de tirer les conséquences éventuelles d'un déséquilibre trop important entre le crédit d'impôt et les charges des entreprises ».

IV. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des finances, deux amendements dont la nature est strictement rédactionnelle, et qui n'emportent donc pas d'effet sur le dispositif proposé par le gouvernement.

V. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Une simplification utile du financement de l'apprentissage

Ainsi que le souligne notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, dans son commentaire du présent article, « le mécanisme exonératoire de la taxe d'apprentissage apparaît d'une grande complexité pour les entreprises et ne facilite pas le contrôle du dispositif par l'administration. (...) Bien que définie par le code général des impôts dans son article 224 comme une taxe « dont le produit est inscrit dans le budget de l'Etat pour y recevoir l'affectation prévue par la loi », le produit de la taxe d'apprentissage n'est actuellement connu que de manière très approximative ».

Les dispositions figurant dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale et dans le présent article devraient permettre de simplifier la collecte de la taxe d'apprentissage, de supprimer certaines exonérations et d'améliorer la transparence des circuits de financement tout en améliorant leur contrôle. Votre rapporteur général considère donc que le dispositif proposé par le gouvernement permettra de rationaliser utilement le financement de l'apprentissage, dont la complexité a mainte fois été démontrée, en particulier par les corps d'inspection de l'Etat. Il réaffirme toutefois son attachement à la libre orientation des dépenses correspondantes par les entreprises redevables à la taxe d'apprentissage.

2. Un dispositif incitatif à l'égard des entreprises

Le dispositif proposé par le gouvernement dans le cadre du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale vise à inciter les entreprises à développer l'apprentissage, en leur accordant un crédit d'impôt en fonction du nombre d'apprentis qu'elles embauchent, afin de porter à 2 % le nombre d'apprentis dans les entreprises de plus de 100 personnes. Cette mesure s'inscrit plus largement dans le cadre d'un plan visant à augmenter de 40 % le nombre d'apprentis pour atteindre le chiffre de 500.000 en 2009.

Combinée aux dispositions du présent article, l'incitation à l'embauche d'apprentis prend la forme d'un système de « bonus-malus », puisque les entreprises qui accueilleront beaucoup d'apprentis bénéficieront d'un crédit d'impôt supérieur à leur contribution additionnelle, tandis que celles qui n'en embaucheront pas connaîtront un alourdissement de leurs charges, et ce, de manière progressive entre 2005 et 2007. La montée en puissance progressive du dispositif constitue un facteur important de sa réussite, puisqu'elle devrait permettre aux entreprises de se préparer à l'accueil d'apprentis en plus grand nombre.

D'un point de vue macro-économique, le gouvernement indique que :

« En 2005, le montant global de ce crédit d'impôt (474 millions d'euros) est nettement supérieur à la charge supplémentaire totale que supporteront les entreprises (299 millions d'euros). Cependant, l'avantage fiscal cumulé au cours des trois premiers exercices correspondant à la montée en charge du taux de la contribution (1,61 milliard d'euros) ne compense pas exactement l'intégralité des produits de la contribution et de la suppression des chefs d'exonération pendant la même période (1,68 milliard d'euros).

« Le montant du crédit d'impôt a dû en effet être calibré de telle manière qu'il ne conduise pas à une charge résiduelle pour l'employeur nulle ou négative, compte tenu du niveau de rémunération des apprentis et des aides dont il bénéficie par ailleurs (exonération de charges sociales, prime versée par la région).

« Au demeurant, cette différence, peu significative, doit être relativisée, car, en toute hypothèse, cette comparaison entre le montant du crédit d'impôt et les charges supplémentaires des entreprises est directement liée à la progression du nombre d'apprentis qui peut, selon son rythme, l'amplifier, la réduire, voire révéler un gain pour les entreprises ».

S'agissant de l'effet micro-économique, sur les entreprises, du crédit d'impôt prévu dans le projet de loi de programmation relatif à la cohésion sociale et de la contribution instaurée par le présent article, le gouvernement indique que :

« - en 2005, si une entreprise de 70 salariés recrute un apprenti pour le former, le crédit d'impôt compensera intégralement la création de la taxe additionnelle et pour qu'une entreprise de 100 salariés puisse neutraliser intégralement le montant de la taxe additionnelle, il lui suffira de recruter deux apprentis ou un apprenti issu du programme d'accompagnement ;

- à partir de 2007, si une entreprise de 29 salariés recrute un apprenti pour le former, le crédit d'impôt compense globalement la hausse de la taxe d'apprentissage et pour qu'une entreprise de 100 salariés puisse neutraliser intégralement le montant de la taxe additionnelle, il lui suffira de recruter trois apprentis dont un apprenti issu du programme d'accompagnement

« Dans tous les cas, 100.000 entreprises qui ne sont pas assujetties à la taxe d'apprentissage (celles qui emploient un apprenti et dont la masse salariale totale est inférieure à 6 fois le SMIC) bénéficieront du crédit d'impôt sans hausse de leurs prélèvements » 149 ( * ) .

Au total, votre rapporteur général estime que le dispositif d'incitation proposé est à la fois intelligent et équilibré.

3. Le remplacement d'une dotation par une ressource plus dynamique

Votre commission des finances ne peut que regarder favorablement la substitution de ressources propres à des dotations budgétaires. Une telle évolution s'inscrit dans le cadre du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, que garantit le troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution 150 ( * ) et la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004, prise en application de celui-ci, relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Votre rapporteur général souligne d'ailleurs que les régions sont la catégorie de collectivités territoriales pour laquelle la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources est la plus faible, soit, selon des résultats provisoires transmis par le gouvernement, 36,1 % en 2003.

Toutefois, votre rapporteur général relève que l'effet d'une telle substitution demeure limité, dès lors qu'il n'en résulte pas un accroissement du pouvoir fiscal des collectivités territoriales concernées. Dans le cas du présent article, les régions ne gagneront donc au change que si l'assiette de la contribution nouvellement créée évolue plus rapidement que le taux d'indexation de la DGF.

Il n'a pas été possible à votre rapporteur général de bénéficier d'évaluations fiables de l'évolution de l'assiette ou du produit de la taxe d'apprentissage, ce qui résulte probablement de la complexité susmentionnée du dispositif actuel de collecte de la taxe. L'évolution de la masse salariale du secteur privé permet toutefois d'obtenir une approximation de l'évolution de l'assiette de la taxe, et donc, de manière rétrospective, du dynamisme de la contribution instaurée par le présent article.

Le graphique ci-après montre l'évolution comparée de la masse salariale du secteur privé et de la DGD, qui est indexée sur le taux de progression de la DGF, entre 1999 et 2003.

Evolution comparée de l'indexation de la DGD et de la masse salariale du secteur privé entre 1999 et 2003 (indice 100 en 1999)

Source : Acoss-Urssaf ; Insee

Sous réserve que l'approximation retenue n'apparaisse pas trop décalée avec la réalité de l'assiette de la nouvelle contribution créée par le présent article - qui ne correspond pas strictement à la masse salariale du secteur privé, compte tenu des exonérations susmentionnées -, il apparaît probable que les ressources attribuées aux régions seront plus dynamiques que la DGD. Cette hypothèse semble confirmée, le gouvernement indiquant que : « Assise sur la masse salariale, cette ressource sera (...) plus dynamique que l'attribution d'une dotation budgétaire car le taux de progression de la masse salariale se révèle sensiblement plus élevé que le coefficient d'actualisation des dotations de décentralisation ». Par ailleurs, on notera que le gouvernement retient, pour ses projections de produit de la contribution, une hypothèse de croissance de la masse salariale de + 3,5 % par an, comme le montre le tableau ci-après.

Evolution comparée du montant du crédit d'impôt pour les entreprises et du produit de la contribution au développement de l'apprentissage entre 2004 et 2009

Année

Nombre d'apprentis (stock)

Montant du crédit d'impôt (en millions d'euros)

Produit de la contribution au développement de l'apprentissage

Croissance annuelle de l'assiette de la taxe

2004

369.000

472

198

+ 3,5 %

2005

400.000

542

410

+ 3,5 %

2006

430.000

594

636

+ 3,5 %

2007

460.000

648

658

+ 3,5 %

2008

480.000

690

681

+ 3,5 %

2009

500.000

733

705

+ 3,5 %

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, lors de la présentation des dispositions du projet de loi de finances pour 2005 concernant les collectivités territoriales devant le Comité des finances locales, le 21 septembre 2004, soulignait les avantages de la disposition proposée par le présent article : « tout d'abord, une ressource propre aux régions qui sont les vrais acteurs publics de l'apprentissage depuis la loi de décentralisation ; ensuite, une rationalisation du financement de l'apprentissage, le partage des rôles sera plus simple à l'issue de la réforme, en particulier l'Etat ne financera plus, via les dotations budgétaires, que la compensation des dépenses obligatoires, les exonérations de cotisations, les primes à l'apprentissage. Enfin elle permet de dégager à terme des ressources supplémentaires pour l'apprentissage dans la mesure où l'assiette de cette contribution qui est la masse salariale est nettement plus dynamique que l'index de la dotation globale de fonctionnement qui détermine aujourd'hui la progression de la DGD. Or si l'apprentissage décolle véritablement dans les années à venir du fait de ce plan, les régions auront besoin de ressources accrues ; le plan de cohésion sociale se fixe comme objectif de faire passer de 350.000 à 500.000 le nombre d'apprentis d'ici cinq ans ».

Votre commission des finances approuve pleinement l'objectif fixé par le gouvernement d'un développement accru de l'apprentissage. Par ailleurs, elle considère que le remplacement d'une dotation par une ressource de nature fiscale, dès lors que le produit de celle-ci est plus dynamique que la progression escomptée de la dotation, favorise l'autonomie financière des régions, et donc, le bon exercice des compétences qui leur sont confiées. Votre commission relève que le coût global résultant, pour les régions, de l'augmentation du nombre d'apprentis pourrait, à terme, ne pas être pleinement couvert par la progression du produit de la contribution créée par le présent article. Elle considère néanmoins que les dispositions du présent article constituent indéniablement un progrès par rapport au droit actuel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 131 Au sens de l'assiette des cotisations URSSAF, selon l'article 225 du code général des impôts. Dans les départements d'Alsace-Moselle, le taux de la taxe d'apprentissage est réduit à 0,2 % de la masse salariale.

* 132 Selon l'article R. 119-1 du code du travail. Les 40 % de la taxe représentent 0,2 % des salaires bruts versés.

* 133 Cette péréquation s'effectue entre les CFA ou sections d'apprentissage, au niveau régional.

* 134 Loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002.

* 135 Ou par le comité départemental.

* 136 Prévue par l'article 15 de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social.

* 137 Selon l'article R. 119-52 du code du travail.

* 138 A titre d'exemple, la taxe pour frais de chambre de métiers, qui est une taxe additionnelle à la taxe professionnelle, devra toujours être acquittée par les entreprises, ce qui garantit le financement de ces chambres, mais elle ne sera plus libératoire de la taxe d'apprentissage.

* 139 Cette évaluation repose sur une extrapolation du produit de la taxe d'apprentissage pour 2002 et une modification réglementaire de la répartition entre la part quota et la part hors quota de la taxe d'apprentissage.

* 140 On suppose que la masse salariale (qui est l'assiette de la taxe d'apprentissage) croît de 3,5 % par an, et que le crédit d'impôt par apprenti est revalorisé comme l'inflation (2 %).

* 141 CCPR, L'apprentissage en France, données physico-financières, novembre 2002. Ces chiffres s'entendent hors indemnités compensatrices aux employeurs d'apprentis et exonérations de charges sociales financées par le budget de l'Etat.

* 142 La réparation automobile, le bâtiment, les transports et l'assurance.

* 143 Articles 24 et 26 de l'accord national interprofessionnel du 20 septembre 2003 relatif à l'accès des salariés à la formation tout au long de la vie professionnelle.

* 144 Données 2000 fournies par le CCPR (hors Corse et Outre-Mer).

* 145 Données issues du rapport d'enquête sur la taxe d'apprentissage des inspections générales, précité.

* 146 On rappellera en particulier, pour les années récentes, que l'article 107 de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a confié aux régions le soin de verser aux employeurs l'indemnité compensatrice forfaitaire (également dénommée « prime d'apprentissage ») à laquelle ouvrent droit les contrats d'apprentissage conclus à partir du 1 er janvier 2003.

* 147 La limite prévue par l'article 227 du code général des impôts renvoie au décret prévu par l'article L. 119-4 du code du travail qui fixe la fraction de taxe d'apprentissage dont les entreprises sont redevables pour le financement de l'apprentissage.

* 148 « (...) lorsque l'administration des impôts constate une insuffisance, une inexactitude, une omission ou une dissimulation, dans les éléments servant de base au calcul des impôts, droits, taxes, redevances ou sommes quelconques dus en vertu du code général des impôts, les redressements correspondants sont effectués suivant la procédure de redressement contradictoire définie aux articles L. 57 et L. 61 A . ».

* 149 Source : ministère du travail, de la santé et de la cohésion sociale

* 150 « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

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