Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la Sécurité sociale pour 2005

2. Développer l'aide aux familles

a) Le rôle essentiel de l'action sociale conforté

Si elle ne représente que 8 % des dépenses de la branche, l'action sociale constitue un pilier essentiel de la politique menée par les CAF en direction des familles : à la différence des prestations légales et des aides au logement, les caisses disposent d'une relative marge de liberté en la matière. En effet, chaque fonds d'action sociale (FAS) est alimenté en fonction des prestations familiales versées par la CAF à laquelle il est attaché.

Au total, le fonds national d'action sociale (FNAS) devrait dépasser, en 2005, 3,1 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,2 % par rapport à 2004. Cette évolution marque un infléchissement au regard des années précédentes puisqu'en 2004, le FNAS avait enregistré une hausse de 10 % de sa dotation. On peut toutefois supposer qu'il s'agit d'une conséquence légitime de la fin de la mise en oeuvre de la convention d'objectifs et de gestion (COG) 2004, significativement orientée vers l'action sociale.

Fonds national d'action sociale

(en milliers d'euros)

	Dépenses 2000	Dépenses 2001	Dépenses 2002	Dépenses 2003	Prévision 2004	Prévision 2005
Dotations d'action sociale	720.266	738.124	771.527	790.224	806.497	819.514
Prestations de Service	1.161.997	1.230.236	1.494.306	1.578.308	1.897.186	2.164.330
Prestations de Service ordinaires	771.951	789.907	916.133	953.015	1.123.258	1.249.100
dont PS ordinaires 0-6 ans	458.859	490.027	592.017	618.990	766.753	877.738
dont PS ordinaires 6-16 ans	173.629	167.583	182.781	192.627	208.037	218.439
dont autres PS ordinaires	139.462	132.297	141.335	141.398	148.468	152.922
Contrats enfance crèches	333.249	350.927	441.027	437.862	532.308	600.360
Contrats temps libre	56.797	89.401	137.145	187.431	241.620	314.870
FAS	7.470	5.615	7.474	8.416	8.042	8.195
Sous-total (DAS+PS+FAS)	1.889.732	1.973.975	2.273.306	2.376.948	2.711.725	2.992.039
AEI			3.180	21.326	119.291	46.481
DAIPE					50.000	50.000
- RECETTES	- 8.095	- 4.507	- 3.822	- 3.012	- 2.507	- 1.504
+ TRANSFERTS	113.571	114.283	115.615	116.906	117.738	67.118
CNAMTS	53.984	53.700	51.145	54.781	58.000	55.600
PS fonction publique	50.427	54.011	57.794	55.512	51.738	3.518
Régime retraite	9.160	6.572	6.676	6.613	8.000	8.000
FIPE		26.567	39.643	48.137	68.877	8.946
TOTAL FNAS yc. FIPE	1.995.208	2.110.318	2.427.922	2.560.304	3.065.125	3.163.080

Source : CNAF

L'action sociale a largement développé son champ d'action ces dernières années. Elle y a été encouragée tant par les Conférences de la famille que par les récentes lois, notamment pour ce qui concerne l'information des familles et la médiation familiale.

- Les points info famille

Actuellement en phase d'expérimentation dans quinze sites, les points info famille, dont la création a été entérinée lors de la Conférence de la famille 2003, devraient progressivement se généraliser à la suite d'un appel à projet lancé par circulaire. A ce jour, près de 260 dossiers ont été déposés.

Le dispositif vise à favoriser l'accès de toutes les familles à l'information et à simplifier leurs démarches quotidiennes. Les points info famille sont conçus d'abord comme des lieux d'accueil et d'information, chargés d'offrir une information complète, actualisée et généraliste sur les services auxquels les familles peuvent avoir accès. Ils les orientent également vers les dispositifs d'aide aux familles et à la parentalité les mieux adaptés à leurs besoins.

La généralisation des points info famille passe par une campagne de labellisation, prioritairement axée sur les structures déjà existantes qui répondent, ou s'engagent à répondre, aux règles fixées par un cahier des charges annexé à la circulaire. Une première labellisation est accordée pour deux ans, les suivantes pour quatre ans.

Les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP) sont chargés d'assurer la mise en oeuvre et le suivi du dispositif. A ce titre, chaque comité départemental de pilotage des REAAP doit réaliser un diagnostic territorial des besoins des familles dans le domaine de l'information ainsi qu'un recensement des services existant en matière de soutien à la parentalité, afin de répartir, de manière équilibrée, l'implantation des points info famille.

Une aide de l'État de 1,7 million d'euros a été inscrite au projet de loi de finances pour 2005 pour le financement de la campagne de labellisation.

- La médiation familiale

L'action sociale des CAF s'est également beaucoup enrichie en matière de soutien aux familles via la médiation familiale.

Son utilité a été consacrée par la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance, qui lui a confié la charge de lutter contre l'absentéisme scolaire en aidant les familles concernées, la sanction de la suspension du versement des allocations familiales ayant été supprimée par ce texte.

Les CAF sont, à ce jour, les premiers financeurs de la médiation familiale. Elles y ont consacré 3,5 millions d'euros en 2003 prélevés sur leurs dotations d'action sociale.

La CNAF a engagé une réflexion sur la création d'un financement pérenne pour favoriser le développement de services qui s'appuient sur des professionnels qualifiés. La création d'une prestation de service pour la médiation familiale a été votée par la commission d'action sociale du 25 mai 2004. Les moyens financiers liés à sa mise en oeuvre seront négociés avec l'État dans le cadre de la prochaine COG.

Le coût d'une prestation de service pour 2005 a été estimé à 5 millions d'euros pour 130 postes. Cette estimation a été calculée à partir des données statistiques et des projections établies par le Conseil national consultatif de la médiation familiale pour les années 2003 à 2005.

Votre commission est favorable aux orientations données par l'État et le CNAF en matière d'action sociale, même si elle considère que la mission centrale de la branche famille doit demeurer le versement des prestations légales.

b) La réforme attendue du fonds UNAF

Créée par l'ordonnance du 3 mars 1945, l'union nationale des associations familiales (UNAF) est chargée de promouvoir, de défendre et de représenter les intérêts des familles.

Les unions départementales (UDAF) jouent un rôle essentiel en matière de médiation familiale, de tutelle aux prestations sociales et d'aide aux familles immigrées, ce qui en fait des partenaires privilégiés des CAF et des pouvoirs publics.

La loi du 24 mai 1951 a institué un fonds spécial alimenté par un prélèvement effectué chaque année sur certains régimes de prestations familiales et destiné à assurer le fonctionnement de l'UNAF et des unions départementales.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 propose de le réformer dans l'objectif :

- d'établir des bases de financement de l'UNAF et des UDAF à la fois plus explicites et plus vertueuses, notamment en déconnectant l'évolution de l'enveloppe de la progression dynamique de la masse des prestations familiales ;

- de moderniser le dispositif de financement des associations familiales en assignant à celles-ci des objectifs à réaliser en lien avec la politique familiale définie par les pouvoirs publics ;

- de prévoir le contrôle des fonds ainsi attribués, notamment par l'instauration d'une commission nationale de contrôle et d'évaluation, présidée par un magistrat de la Cour des comptes.

Cette réforme s'appuie sur les travaux menés par le ministère de la famille et de l'enfance, en liaison avec l'UNAF, et sur les observations de la Cour des comptes.

Dans le nouveau dispositif, le montant du fonds spécial serait arrêté à 24,31 millions d'euros en 2005 et se décomposerait en deux enveloppes :

- la première, 80 % de la dotation, permettrait de financer les quatre missions traditionnelles de l'UNAF : représentation des familles et appui au développement de la vie associative, émission d'avis aux pouvoirs publics, actions en justice et gestion des services d'intérêt général ; elle évoluerait comme l'inflation ;

- le solde permettrait de financer des actions nouvelles liées à la politique familiale dont le contenu sera précisé par convention conclue entre l'UNAF et le ministre chargé de la famille ; cette enveloppe évoluerait de façon plus dynamique, comme les prestations familiales.

Les organismes financeurs du fonds spécial sont la CNAF et la caisse centrale de mutualité sociale agricole, qui se répartiront la charge en proportion du montant respectif des prestations familiales qu'elles versent.

Votre commission soutient la démarche de clarification qui a présidé à cette réforme. Elle souhaite que, disposant d'un financement pérenne et transparent, les UDAF continuent à mener, en partenariat avec les CAF et les départements, les indispensables actions d'aide et de représentation des familles.

c) Les aides aux logements pénalisées ?

Après les prestations légales et l'action sociale, les aides au logement constituent le troisième domaine d'intervention de la branche famille et absorbent 20 % de ses dépenses.

Les aides au logement

Il existe trois sortes d'aides personnelles au logement qui se distinguent par le profil de leurs bénéficiaires et par leur mode de financement :

- l'allocation de logement familiale (ALF)

Elle est financée intégralement par la CNAF via le fonds national des prestations familiales (FNPF), alimenté par les cotisations familiales des employeurs et par 1,1 point de contribution sociale généralisée (CSG).

Elle est attribuée aux couples ayant des personnes à charge, aux personnes isolées et aux jeunes ménages mariés depuis moins de cinq ans.

- l'allocation de logement sociale (ALS)

Elle est financée par le Fonds national d'aide au logement (FNAL), comme l'aide aux organismes hébergeant temporairement des personnes défavorisées et l'aide à la gestion des aires d'accueil pour les gens du voyage,

Le FNAL, mis en place par la loi n° 71-582 du 16 juillet 1971 relative à l'allocation de logement, est alimenté par le produit de deux cotisations à la charge des employeurs. La première (0,1 %) est assise sur les salaires plafonnés de toutes les entreprises ; la seconde (0,4 % sur la totalité des salaires déplafonnés) n'est due que par les employeurs de plus de neuf salariés, à l'exception de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics administratifs et des employeurs relevant du régime agricole au sens de la sécurité sociale. Le fonds est équilibré par une subvention de l'État.

L'ALS est attribuée aux ménages répondant aux critères de ressources et ne bénéficiant d'aucune autre aide au logement. En pratique, elle est versée le plus souvent à des jeunes de moins de vingt-cinq ans et à des personnes âgées.

- l'aide personnalisée au logement-(APL)

L'APL absorbe la moitié des sommes consacrées à l'aide au logement. Elle se distingue nettement des deux allocations précédentes : n'étant pas une prestation sociale (elle est régie par le code de la construction et de l'habitation et non par celui de la sécurité sociale), elle ne s'applique pas à un public particulier mais un parc de logements ciblé, en location (80 % des ménages) ou en accession à la propriété.

Les bénéficiaires de l'APL doivent habiter un logement conventionné, financé grâce un prêt aidé : prêt locatif à usage social (PLUS, anciennement prêt locatif aidé - PLA), prêt locatif social (PLS), prêt conventionné ou prêt aidé pour l'accession à la propriété (PAP). L'APL s'applique également aux logements destinataires de subventions de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et à ceux appartenant à des organismes HLM ou à d'autres bailleurs, lorsqu'ils ont bénéficié des aides de l'État avant 1977.

L'APL est financée par le Fonds national de l'habitat (FNH). Celui-ci est alimenté par des contributions provenant des régimes de prestations familiales (FNPF) et du FNAL, correspondant au mondant des ALS et ALF qui auraient été versées à ces ménages en l'absence d'APL. Le FNH reçoit également de l'État une subvention d'équilibre.

Ces aides sont versées, sous condition de ressources, aux personnes qui acquittent un minimum de loyer ou de mensualité, sous réserve que le logement constitue leur résidence principale, c'est-à-dire qu'il soit occupé pendant au moins huit mois par an par elles-mêmes, leur conjoint ou des personnes à charge.

La CNAF devrait participer au financement de ces aides à hauteur de 6,6 milliards d'euros en 2005, soit autant qu'en 2004, ce qui contraste avec les précédentes évolutions qui s'établissaient à environ 3 % d'augmentation chaque année.

Votre commission pourrait, certes, se réjouir de cette limitation de dépenses, s'il était avéré qu'elle soit la conséquence d'une meilleure conjoncture économique. Or, ce n'est pas entièrement le cas.

Elle déplore, en effet, les mesures d'économies dont ont fait l'objet les aides au logement et, plus généralement, l'ensemble des prestations sous condition de ressources.

Ainsi, avec neuf mois de retard, le Gouvernement a fait connaître les barèmes des aides personnelles au logement qui se traduisent par un accroissement du taux d'effort des ménages, notamment en raison d'un forfait charges inchangé.

De plus, l'augmentation de 15 euros à 24 euros du montant mensuel en deçà duquel les aides ne seront plus versées (soit 288 euros par an), va exclure environ 75.000 familles du bénéfice de ces aides (décrets n ^os 2004-463 et 2004-464 du 28 mai 2004). Cette disposition serait justifiée par les coûts de gestion proportionnellement plus importants requis pour des petites sommes. Si elle ne conteste pas cet argument technique, votre commission souhaite qu'une réflexion soit menée pour prévoir un versement annuel de l'aide au logement, lorsque la mensualité est inférieure à 24 euros.

En outre, votre commission s'étonne du contenu de deux décrets visant à modifier la prise en compte des revenus pour les allocations versées sous condition de ressources, qui représentent aujourd'hui 60 % des prestations (décrets n ^os 2004-710 et 2004-711 du 15 juillet 2004). Ainsi, les frais de garde des enfants (jusqu'à 762 euros pour un enfant de moins de sept ans) ne seront plus déductibles des ressources prises en compte pour bénéficier des prestations familiales. Cette décision risque d'exclure environ 60.000 familles aux revenus moyens du droit à l'ARS et à la PAJE. Ces mesures ne sont pas, à proprement parler, des économies puisque ces familles sont ensuite, pour partie, prises en charge par d'autres dispositifs d'aide sociale, notamment, financés par les départements.

Elle appelle donc de ses voeux une révision de ces décrets . Pour réduire les frais de gestion des aides au logement par les CAF, elle considère plus efficace de s'inspirer des mesures qui seront proposées par ordonnance en application de la dernière loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. Ce texte prévoit ainsi que les règles applicables aux différentes aides seront harmonisées et le FNH et le FNAL regroupés en un fonds unique.